사전협상제도의 공공기여 적정성과 제공형태에 따른 사업성 변화에 대한 연구 : 한전부지를 대상으로

국문 초록 (Abstract)

최근 이슈가 되는 삼성동 한전부지는 제3종일반주거지역으로서 고도 개발을 위해서는 도시계획변경 사전협상제도를 통해 용도지역을 일반상업지역으로 변경해야 한다. 그 동안 도시계획변경이 필요한 경우에도 개발이익에 대한 환수장치가 미흡하여 특혜시비를 불러일으켰고 이러한 특혜시비는 개발논의를 차단시켰다. 이에 서울시는 개발이익의 환수를 제도화하여 대규모 미개발지에 대한 개발이 가능하게 하여 공공과 민간이 윈윈(WIN-WIN)할 수 있는 도시계획변경 사전협상제도를 도입하였다. 그러나 제도시행 6년이 지난 지금 협상완료부지는 3개부지에 불과하며, 실제 사업이 진행되고 있는 곳은 1개부지로서 사전협상제도의 공공기여에 대한 검토가 필요하다.

개발이익이란 토지소유자의 노력과는 무관하게 발생하는 불로소득으로 환수의 대상이다. 이러한 개발이익의 유형으로는 개발사업으로 인한 개발이익, 용도지역 변경에 따른 계획이득, 사회경제적 변화로 인한 자본이익이 있다. 그러나 용도지역 변경에 따른 계획이득의 환수는 법 제도적으로 누락되어 있다. 최근 논의되고 있는 것은 용도지역변경에 따른 계획이득을 공공시설 기부채납 형태로 환수하고자 하는 것이다.
감정평가란 토지 등의 경제적 가치를 판정하여 그 결과를 가액으로 나타내는 것으로서 평가대상물건에 따라 적합한 평가방식을 적용해야 한다. 특히 구분건물의 경우 토지와 건물이 일체로 거래되는 관행에 따라 토지와 건물을 일괄하여 거래사례비교법으로 평가하며, 층별ㆍ위치별 효용비를 감안하여 평가하여야 한다.

도시계획변경 사전협상제도의 추진현황은 2009년 30개 사전협상 제안신청서를 접수 받아 이에 대한 타당성 조사를 실시하여 16개 부지를 조건부 협상 대상지로 선정하였다. 이 중 3개 부지에 대하여 협상이 완료되었다. 협상이 완료된 강동 서울승합부지는 토지 형태의 도로와 구분건물 형태의 청년창업센터, 문화체육시설을 공공기여로 제공한다. 마포 홍대역사는 건물과 토지사용료 형태로 디자인지역센터 등 주민편의시설을 제공한다. 용산 관광버스터미널부지는 토지형태로 자동차정류장(공영차고지)과 공공공지를 제공하고 사업부지 밖 원효상가내 토지와 건물 형태로 주민편의시설을 제공한다.

도시관리계획에 따른 지가상승분을 환수의 대상으로 본다면 그에 해당하는 만큼 공공기여를 하는 것이 타당할 것이다. 이에 사전협상대상지 6개 부지를 대상으로 공공기여의 적정성을 검토하였다. 산정된 적정공공기여비율과 기존의 공공기여비율을 비교할 때 기존의 공공기여비율(R)이 산정된 적정공공기여비율(r) 보다 크다는 것은 과도한 공공기여가 이루어지는 것이고 기존의 공공기여비율(R)이 산정된 적정공공기여비율(r) 보다 작다는 것은 과소한 공공기여가 이루어지는 것이다. 사례 대상지 중 과도한 공공기여가 이루어지는 곳은 4개 부지이며, 과소한 공공기여가 예상되는 곳은 2개 부지이다.

사전협상제도에서는 기금, 토지, 건물, 구분건물 등 다양한 형태로 공공기여가 가능하다. 이에 사업모형을 활용하여 제공형태에 따른 시뮬레이션 분석을 하였다. 분석결과 사업손익은 기금 > 건물 > 토지 순으로 나타났으며, 사업이익률은 기금 = 토지 > 건물 순으로 나타났다. 기금 형태의 기부채납의 경우 산정된 총 공공기여량 가액만큼만 사업비용을 증가시킨다. 토지의 경우 사업규모를 축소시켜 사업이익을 감소시킨다. 건물의 경우 표준건축비만을 반영하여 실질적으로는 20% 이상의 추가 비용이 발생한다. 구분 건물의 경우 기준층을 기부채납 하는 경우와 저층부를 기부채납 하는 경우 사업이익과 사업이익률에 현저한 차이를 나타내고 있다. 이는 현재의 사전협상제도의 공공기여시설의 평가방식이 구분건물의 층별? 위치별 효용차이를 반영하지 못하기 때문이다.

적정(제안) 공공기여방식을 한전부지에 적용해 보았다. 기존의 공공기여량 산정방식에 의하면 변경된 토지가액의 40%인 약 1조 8,500억 원을 공공기여로 제공하여야 한다. 또한 표준건축비만을 인정하는 평가방식에서는 20%의 추가비용이 발생된다. 그러나 적정(제안) 공공기여방식을 적용하면 적정 공공기여비율은 25% 수준으로 공공기여량은 약 1조 1,600억 원이다. 사전협상제도를 통한 개발사업의 경우 공공기여가 사업성에 미치는 영향이 건축공사비와 기타 부대비용을 합친 것보다 더 큰 영향을 미칠 수 있다.
따라서 사전협상제도를 통한 개발사업의 예측가능성을 높이고 사업위험을 제어하기 위해서는 적정공공기여비율 적용, 실질가치 반영을 위한 기부채납시설에 대한 감정평가가 필요하며, 기금 기부채납의 인정이 필요하다고 제언하는 바이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The development of the former facility site of Korea Electric Power Corporation (KEPCO) has recently become a very controversial issue in Korea. Although located within the Gangnam district, one of the most expensive areas in Seoul, it had not been available for any residential or commercial development until recently, because it was classified as an industrial area. With a land use reclassification, astronomical sums of development profit will be expected from a new private development. The City of Seoul approves the reclassification in condition of the developer returning the profit as various forms of public contributions. How much and with what form, the public contribution should be made? To make a reasonable decision on such land use reclassification, a new pre-negotiation process was enacted five years ago, but the jury is still out for its effectiveness. In this context, the results of four pre-negotiation cases in Seoul are analyzed by using appraisal techniques and the outcome will be applied to estimate the most reasonable amount of public contribution for the controversial KEPCO development. Based on the analyses, suggestions to improve the pre-negotiation process will be made at the end.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 1. 연구의 배경 및 목적 1
• 2. 연구의 범위 및 방법 3
• 3. 선행연구 검토 3
• 제2장 이론적 배경 7
• 제1절 개발이익환수와 감정평가 7
• 1. 개발이익환수 7
• 2. 감정평가 15
• 제2절 사전협상제도와 공공기여 20
• 1. 사전협상제도 20
• 2. 협상사례별 공공기여 32
• 제3장 사전협상 모형설정 35
• 제1절 공공기여의 적정성 검토 35
• 1. 개요 35
• 2. 적정공공기여비율 모형 설정 36
• 3. 적정공공기여비율의 산정 37
• 4. 비교검토 47
• 제2절 제공형태에 따른 사업성 변화 49
• 1. 개요 49
• 2. 사업모형의 설정 49
• 3. 제공형태에 따른 사업성의 변화 51
• 4. 비교검토 57
• 제4장 사전협상 모형을 적용한 한전부지개발 59
• 제1절 한전부지 사업계획 59
• 1. 사업투자현황 60
• 2. 서울시의 가이드라인 62
• 3. 민간 제안 개발계획(안) 65
• 제2절 사전협상모형 적용에 의한 사업성 변화 70
• 1. 기존 공공기여방식에 따른 사업성 70
• 2. 적정(제안) 공공기여방식에 따른 사업성 74
• 3. 비교검토 83
• 4. 민감도분석 85
• 제5장 결론 87
• 1. 결론 및 제언 87
• 2. 연구의 한계 89
• 참고문헌 91
• ABSTRACT 94