검찰권한의 분산과 견제방안 : 고위공직자범죄수사처 중심으로 = The Prosecution Empowerment and Control Measures : Focusing on Criminal Investigation Agency of High-Ranking Officials.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Korea has made several attempts to reform the prosecution. Key tasks of the prosecutorial reform are to maintain political neutrality of the prosecution and come up with measures to distribute and monitor the authority of the prosecution. The background of the prosecutorial reform has been always involved in power-related corruption cases. The corruption of high-ranking officials, namely people in authority, is called ‘power-related corruption’ which can cause a national crisis because of its huge impact on our society. In the past, the collusion between politics and business was typical, and it was particularly customary for astronomical amounts of money to be used for presidential elections. As such, power was quite interchangeable with wealth, and a democratic political system is bound to conflict with a capitalist economic system, which led politicians to turn away from the interests of the public and serve business leaders with economic power and eventually caused a crisis of democracy. This is why claims for the establishment of ‘Criminal Investigation Agency of High-Ranking Officials (hereinafter referred to as ‘CIAHO’)’ have been stronger. It is also because there has been criticism of the prosecution that does not observe neutrality, fairness, and objectivity in ‘power-related corruption’ cases in terms of ‘biased investigation, targeted investigation, easy-going investigation, protecting its own members, and overlooking chaebol’s corruption’, and there has been the necessity of an independent investigation agency such as CIAHO as an institutional device to check and control abusive exercises of the prosecution’s powerful authority (investigative rights, right to request a warrant, executive power, right to prosecute, exclusive right to prosecute, discretionary power to prosecute, etc.).

The introduction, Chapter I. of this thesis, briefly deals with the necessity, the purpose, scopes and methods of study and in Chapter II. it discusses the significance and the direction of the prosecutorial reform. Section 1 of Chapter II. handles the need to reform the prosecution. Given prosecutors in Korea have mighty power, it is abuse of the prosecutorial power when the prosecution determines a non-prosecution disposition in its investigation into a corruption case, as a result of political influence, or when an innocent man is indicted on a false charge. This leads to violate a basic right of the people and can harm the basis of a liberal democracy based on sovereignty of the people. Nevertheless, the prosecution has seized the major power in Korea, and since the removal of this negative effect depends on the prosecutorial reform, its necessity has been emphasized. The prosecutorial reform was first attempted under ‘the People’s Government’ of President Kim Dae-jung, but it had little progress and failed to institutionalize. Afterward, more outcomes were achieved during ‘the Participatory Government’ of President Noh Moo-hyun, compared to ‘the People's Government’ years. The result was a measure to control the power of the prosecution and secure its political independence. However, it failed to purify the power, establish a system to distribute and control it, and break the chain of collusion between politics and prosecution. During the past 20 years of democratization to achieve a constitutional government with legal grounds, the prosecutorial power has been paradoxically grown to be on par with the administration, and this bloated power of the prosecution has started to expose problems, leading to abuse of its authority.
In Section 2, it deals with the direction of the prosecutorial reform. It explores measures to eliminate the risk that the prosecutorial power undermines the foundation of democracy. In other words, it looks into the way to apply external control for the prosecution empowerment and control and mitigate the power expansion by distributing and reducing the authority. Since the prosecutorial power directly affects the violation of basic human rights, it should be controlled objectively, fairly, and transparently to protect life and liberty. The first measure for this is external control over the prosecutorial power. This approves the existing prosecutorial authority, rather than reforming the prosecutorial structure itself, and compensates the defect by placing an external device controlling for the prosecution not to abuse its authority. The second measure is to distribute its authority. This means the distribution of some of its enormous authority to another agency. In the past, the prosecution served the political power of the military government, which accordingly created the concept of ‘Uniformity of Public Prosecutors’ and since then, after democratization, have been looking for a way to live together with the capital power, which created the challenge to clear up past affairs. Yet, since there were few other state organizations that monitored or held it in check, the solution to these problems is to distribute its authority, monitor, and control it by decentralizing its consolidated power. The key task related to this external control and the empowerment is definitely ‘political neutrality’. In Section 2, it explores measures for this neutrality and identifies the issues associated with this political neutrality.
In Section 3, it discusses the concept and the state of corruption·irregularity of high-ranking officials which become the cause of the prosecutorial reform. It looks into the significance, scopes, the concept, and types of high-ranking officials’ corruption and briefly discusses the way to understand the state of corruption·irregularity of high-ranking officials. Then, it briefly presents the problems related to the corruption·irregularity of high-ranking officials and the right direction of improvement plans.

In Chapter III. it discusses foreign cases to understand corruption investigation agencies of public officials and their authority in selected countries. In case of overseas investigation agencies, they have different organizational positions and forms depending on their own ‘legal tradition’ and ‘sociocultural characteristics’. However, independent investigation agencies in other countries have common ground with Korea, which is that they also started from distrust of the political sphere and the administration and tried to protect a basic right of the people and secure fairness and neutrality with professional expertise by installing a body independent from political influence. In Chapter III., it first looks into legal traditions or criminal justice backgrounds of each country. Then, it divides the investigation agencies by a legal system of the country between the Continental law system and the Common law system for further discussion. Finally, it draws up the future direction of CIAHO by comparing to the Korean equivalent. Furthermore, it studies critical views of overseas investigation agencies and appropriateness of comparisons with the Korean body in terms of the comparative method to indicate the validity of measuring success and failure of CIAHO.

In Chapter IV. it describes the establishment of the independent body investigating corruption cases of high-ranking officials. In Section 1 of this chapter, it explores the roles of previous corruption investigation agencies: ‘the Central Investigation Division at the Prosecutor-General's Office, Anti-Corruption Commission {Korea Independent Commission Against Corruption}, the Anti-Corruption & Civil Rights Commission’, and whether they were successful or not. In Section 2, it discusses current status, importance, suitability in constitutional contexts, etc. of Independent Counsel that is the existing independent special investigation agency in Korea. Then, it studies the problems associated with temporary Independent Counsel and permanent Independent Counsel respectively. Finally, it describes the limitations and problems of temporary Independent Counsel and permanent Independent Counsel that have been in effect so far, the newly suggested measure of CIAHO, and the plan to secure the effectiveness of this agency. In Section 3, it discusses the legislative process of establishing the independent investigation agency, namely CIAHO and its advantages and disadvantages. It reviews the historical conditions of the legislative process of the CIAHO bill and the issues associated with the discussion of adopting it that include both a supporting argument and an opposing argument. In Section 4, it reviews and compares the legislative proposal and the petitions for legislation to establish CIAHO that were submitted to the National Assembly in 2017. The latest proposals in 2017 that are 「Committee Measures」suggested by ‘Committee for Reformation of the Ministry of Justice and Prosecution Service’ and「Ministry of Justice Measures」, MOJ’s own plans, are divided into subcategories for a further description: ‘size, authority, limitation on authority, jurisdiction, jurisdictional competition, composition’. In Section 5, it suggests the supplementary measures to establish CIAHO. First, these are separated into a plan to establish by law based on the legal review of CIAHO and a plan to establish by amending the constitution to compare the responsible organizations for each plan and the related problems, and then, it discusses how efforts are made to secure its legal status from the formation of social consensus.

The conclusion, Chapter V. looks into the value of a state existing to protect its people having the sovereign power and the value of laws existing to protect human dignity. It starts with law enforcement that should be carefully carried out as ‘the last resort’ to realize justice and points out the correlation between human rights and the loss of fairness · objectivity · transparency and political neutrality for abuse of the prosecutorial power. Human rights, the core of the constitution and human values that the international community including the United Nations is trying to protect all together, should be definitely protected by the prosecution, and when this rule is not observed, it eventually leads to services and favors for people in authority and holders of money power, which creates harmful consequences of corruption and irregularity. The conclusion deals with efforts to resolve these bad effects, and then claims that the people’s voice in activities of the prosecution should be first reflected and their active and direct participation should be ensured. This thesis is finalized by the certainty of national development with the increase of national strength that is resulted from the people served by the power, who can be accordingly devoted to their roles as owners of a democratic country with the support of naturally enhanced national competitiveness, when the public, the high-ranking officials, and the prosecution break their distrust and build up trust in one another and CIAHO pulls its weight as the criminal investigation agency.

국문 초록 (Abstract)

그동안 우리나라에서 검찰개혁은 여러 번 시도되었다. 검찰개혁의 핵심 과제는 검찰의 정치적 중립성을 지키는 것, 그리고 이를 위해 검찰권력을 분산하고 견제하는 방안을 마련하는 것이다. 검찰개혁의 화두가 된 배경에는 언제나 권력형 부정부패가 연루되어 있었다. 고위공직자, 즉 고위층 권력가들의 비리를 ‘권력형 비리’라고 하는데, 이는 사회 전반에 퍼져나가는 영향력이 매우 크기 때문에 국가적 위기를 초래하는 원인이 되기도 한다. 과거에 주로 선거자금 지원과 관련한 정경유착이 대표적이었는데, 특히 대통령 선거를 위한 천문학적 액수의 금액이 동원되는 것은 그저 관행일 뿐이었다. 이처럼 권력은 부와 쉽게 교환이 가능했고 이는 자본주의 경제시스템과 민주주의 정치시스템이 서로 충돌하게 되어있기에 정치 권력가들은 국민의 이익을 저버리고 기업과 같은 경제 권력가들에게 봉사하게 되어 결국 민주주의의 위기를 초래하기도 하였다. 이러한 이유로 ‘고위공직자범죄수사처(이하 ’공수처‘라 함.)’ 신설과 관련한 주장이 거세지게 된 것이다. ‘권력형 비리’에 있어 검찰의 ‘편파수사, 표적수사, 봐주기 수사, 제 식구 감싸기, 재벌비리 눈감아주기’ 등등 중립성과 공정성과 객관성이 지켜지지 않고 있다는 비판과 함께, 검찰의 막강한 권한(수사권, 영장청구권, 형집행권, 기소권, 기소독점권, 기소재량권 등등)의 남용을 견제하고 통제할 제도적 장치마련, 즉 공수처와 같은 독립된 수사기구가 필요하다는 이유에서이다.

본 논문 제 I.장 서론에서는 연구의 필요성과 목적, 그리고 그 범위와 방법에 대해 간단히 살펴본 후, 제 II.장에서는 검찰개혁의 의의와 방향에 대해서 알아본다. 제 II.장 제1절에서는 검찰개혁의 필요성에 대해 알아보았다. 대한민국 검찰은 막강한 권한을 가지고 있는데 부정부패비리 수사에 있어서 검찰이 정치적인 영향력을 받아 불기소처분하기로 한다면, 또는 죄가 없을지라도 기소를 해서 무고한 이를 억울하게 누명 씌운다면 이는 검찰권력을 남용하는 것이 된다. 이는 국민의 기본권 침해로 이어지고 국민주권주의에 기초한 자유민주주의의 근간을 해칠 위험이 있다. 그럼에도 검찰은 대한민국 중요 권력을 장악하다시피 하고 있는데, 이 폐단을 해소할 수 있는 길은 검찰개혁에 달려있기에 그 필요성이 강조되고 있는 것이다. 검찰개혁은 ‘국민의 정부’ 때 최초로 시도되었는데 성과는 적었고 제도화에도 실패하였다. 그 후 ‘참여정부’ 때에는 ‘국민의 정부’ 때에 비해 많은 성과가 있었다. 그 성과로는 검찰권력을 견제하는 방안과 검찰의 정치적 독립성을 보장하는 방안이었다. 하지만 권력의 순화, 분산과 견제를 위한 시스템의 구축, 정검유착의 종언 등을 달성하는 것에는 실패하였다. 법률적 근거를 갖는 법치주의 통치를 원했던 지난 민주화 20년 동안 검찰권력은 역설적으로 크게 성공해 나가 정권과 대등한 위치로까지 성장하였는데, 이 비대화된 검찰권력은 권한 남용 문제로 이어져 문제점을 드러내기 시작했던 것이다.
제2절에서는 검찰개혁이 나아갈 방향에 대해 모색해 보았다. 검찰권력이 민주주의의 근간을 훼손할 위험을 없애는 방안, 즉 검찰권한의 분산과 견제를 위해 외부적 통제를 가하고 권력을 분산하고 축소하여 권력의 비대화를 완화하는 방법에 대해 알아보았다. 검찰권력은 인간 기본권 침해에 직접적 영향을 미치므로 객관적이고 공정하고 투명하게 견제되어야 생명과 신체의 자유가 수호되는 것이다. 이를 위한 방안으로는 첫째, 검찰 권력에 대한 외부적 통제이다. 이는 검찰의 구조 자체를 개혁하기보다 기존 권한을 인정하고 대신 검찰권력이 남용되지 못하도록 통제하는 외부적 장치를 둠으로서 그 문제점을 보완하는 것이다. 둘째, 권력을 분산하는 방안이다. 이는 그 거대한 권한의 일부를 다른 기관에 나누어주는 것을 말한다. 과거에 검찰은 군사정권이라는 정치권력에 봉사하다가 그에 알맞은 ‘검사동일체’ 라는 개념을 만들어냈고, 그 후 민주화 되면서부터는 자본권력과도 공생의 길을 모색해왔는데 이는 과거사 청산의 과제이지만 이를 감시하거나 견제하는 또 다른 국가기구가 별로 없었기에 이 문제를 해결하기 위해 집중된 권력을 분권화시켜 권한을 나누어 분산시키고 감시하고 통제하자는 것이다. 이러한 외부적인 통제 그리고 권한분산과 관련한 검찰개혁의 중요 과제를 살펴보면, 단연 ‘정치적 중립성’ 과제이다. 제2절에서는 이 중립성을 위한 방안들에는 무엇이 있는지를 알아보았고 이 정치적 중립과 관련해 생기는 문제점들도 지적해보았다.
제3절에서는 검찰개혁의 원인이 된 고위공직자들의 부패·비리의 개념과 현황에 대해 살펴보았다. 고위공직자부패의 의의가 무엇인지 그 범위와 개념과 유형에 대해 알아보았고, 고위공직자의 부패비리 현황을 파악할 수 있는 방법에 대해 잠시 살펴보았다. 그리고 고위공직자 부패비리와 관련한 문제점과 개선방안에 대한 바람직한 방향을 간단히 제시해 보았다.

제 III.장에서는 주요국의 공직자비리수사기구와 그 권한들에 대해 알아보고자 외국의 사례들을 논의해 보았다. 외국의 공직자비리수사기구를 살펴보면, 각 국가만의 ‘법적 전통’과 ‘사회문화적 특성’에 따라 그 소속도 형식도 저마다 다르다. 그러나 외국의 독립수사기관 역시 우리나라와 마찬가지로 정치권과 행정권에 대한 불신에서 시작되었고 정치적 영향력으로부터 독립된 기관 설치를 통해 국민의 기본권을 보장하고 업무적 전문성을 가지고 공정성과 중립성을 담보하고자 하였다는 공통점이 발견되었다. 제 III.장에서는 각 국가별 법적 전통이나 형사사법 배경을 먼저 알아본 후, 대륙법계 국가의 공직자비리수사기구, 영미법계 국가의 공직자비리수사기구로 나누어 검토해 보았고, 우리나라와 비교하여 공수처가 나아갈 방향을 모색해보았다. 또 위 외국 기관들에 대해 비판적 시각에 대해서도 고찰해보고 이 외국 기관들이 우리나라와 비교법적 검토대상이 될 수 있는지의 당부당에 대해 알아보고 이를 통해 공수처 성패여부를 가늠해보는 것이 합당한지도 지적해보았다.

제 IV.장에서는 우리나라의 고위공직자비리 수사를 위한 독립수사기관을 설치하는 것에 대해 서술하였다. 제1절에서는 과거 공직자부패 수사기관 즉, ‘대검찰청 중앙수사부, 부패방지위원회{국가청렴위원회}, 국민권익위원회’의 역할과 성패여부에 대해 조명해본다. 제2절에서는 기존의 독립 특별수사기관으로서의 우리나라 특별검사제도의 현황과 의의, 헌법 합치성 등에 대해 살펴보았다. 그리고 한시적 특별검사제 및 상설 특별검사제와 관련한 문제를 각각 알아보고, 마지막으로 현재 시행되고 있는 한시적 특별검사제의 한계와 문제점들, 그리고 이 때문에 새로이 등장하게 된 공수처와 이 기관의 실효성 확보 방안에 대해 서술하였다. 제3절에서는 독립수사기관 즉 공수처 신설과 관련한 그동안의 입법추진과정과 장단점에 대해 논의해보았다. 공수처 법안과 관련한 입법추진과정의 연혁별 현황, 그리고 그간의 도입 논의와 관련한 쟁점들, 즉 찬성론과 반대론의 입장을 각각 검토해보았다. 제4절에서는 2017년 국회제출 공수처 설치 입법발의안 및 입법청원안을 비교 검토해 보았다. 가장 최근 2017년 ‘법무·검찰개혁위원회’가 발의한 「개혁위안」과 법무부 자체방안인 「법무부안」을 ‘규모, 권한, 권한의 제한, 관할권, 관할권 경합, 구성’ 등등으로 나누어 서술하였다. 제5절에서는 공수처 신설 방안에 관한 보완적 사항을 제시해 보았다. 첫 번째로 공수처의 법적인 검토를 통해, 법률에 의해 고위공직자범죄수사처를 설치하는 방안, 그리고 헌법 개정에 의해 고위공직자범죄수사처를 설치하는 방안에 대해 나누어 그 소속과 관련한 문제점들을 비교 검토해보았고, 마지막으로 사회적 합의 추진으로 시작해서 법적 지위보장까지 어떠한 노력들이 있어야 하는지를 모색해보았다.

제 V.장 결론 부분에서는 주권자인 국민을 지키기 위해 존재하는 국가와, 인간의 존엄을 지키기 위해 존재하는 법의 가치에 대해 고찰해보았다. 법집행은 정의실현을 위한 ‘최후의 수단’으로 조심히 사용되어져야 한다는 것을 시작으로 검찰권의 남용으로 공정성·객관성·투명성을 잃고, 정치적으로 중립을 지키지 못하는 것이 인권 문제와 어떤 상관관계를 가지는지 지적하였다. 헌법의 핵심이자 유엔 등 국제사회가 함께 수호하고자하는 전 인류적 가치인 인권은 검찰도 당연히 수호해야 하는데 이것이 지켜지지 않는 경우 결국 권력가와 금력자에 대한 봉사와 특혜로 이어져 이는 바로 부패비리로 연결되어지는 폐해를 낳는다. 결론에서는 이러한 폐해를 해결하기 위한 노력들을 살펴본 후, 무엇보다 검찰 활동에 대해 국민의 목소리가 반영되고 능동적이고 직접적인 참여가 보장되어야 한다고 주장하였다. 그래서 국민, 고위공직자, 검찰이 상호 불신을 버리고 서로 신뢰하게 될 때, 그리고 공수처가 부패수사기구로의 제 역할을 다 할 때 자연히 국가경쟁력이 높아질 것이고, 권력은 국민에게 봉사하고 국민은 민주 국가의 주인으로서 자신의 역할에 최선의 노력을 다 하게 되어 이는 국력의 증대라는 국가발전으로 이어질 것임이 확실하다는 결론으로 마무리 지었다.

목차 (Table of Contents)

• I. 서론
• 1. 연구의 필요성 및 목적 01
• 2. 연구의 범위와 방법 04
• II. 검찰개혁의 의의와 방향
• 1. 검찰개혁의 필요성 05
• 2. 검찰개혁의 방향 09
• 가. 검찰권한 분산과 이에 대한 민주적 견제·통제 09
• 1) 외부적 통제: 검찰권력의 올바른 행사 11
• 2) 권력의 분산·축소: 비대한 검찰권력의 완화 12
• 나. 구체적 과제 14
• 1) 검찰 중립성을 위한 제도적 과제 16
• 3. 고위공직자의 부패·비리 20
• 가. 고위공직자 부패·비리의 의의 20
• 1) 고위공직자의 범위와 개념 20
• 2) 고위공직자 부패·비리의 개념과 유형 21
• 나. 고위공직자 부패·비리의 현황 23
• 1) 공무원 범죄에 대한 공식범죄통계 23
• 2) 국민권익위원회의 부패인식도 조사 23
• 다. 고위공직자 부패·비리와 관련한 문제점과 개선방안 24
• 1) 대가없는 비리(뇌물)의 처벌 24
• 2) 검사의 기소권 통제 24
• 3) 관대한 처벌 25
• 4) 특별사면 26
• 5) 수사의 공정성 27
• III. 주요국의 공직자비리수사기구와 권한 - 외국의 사례 검토
• 1. 대륙법계 국가의 경우 31
• 가. 독일 31
• 나. 오스트리아 32
• 다. 프랑스 32
• 라. 대만 (AAC) 34
• 2. 영미법계 국가의 경우 34
• 가. 미국 (OGE, OSC, CIGIE) 35
• 나. 홍콩 (ICAC) 36
• 다. 싱가포르 (CPIB) 37
• 3. 소결 38
• IV. 고위공직자비리 수사를 위한 독립수사기관 설치
• 1. 기존의 공직부패 수사기관 40
• 가. 대검찰청 중앙수사부 40
• 나. 부패방지위원회 (국가청렴위원회) 41
• 다. 국민권익위원회 42
• 2. 기존의 독립 특별수사기관 42
• 가. 특별검사제도 42
• 1) 우리나라 특별검사제의 현황 · 의의 · 헌법합치성 43
• 2) 한시적 특별검사제 및 상설 특별검사제에 관련한 문제 44
• 3) 특별검사제도의 한계 45
• 나. 독립된 특별수사기관의 필요성 46
• 1) 공수처의 등장 배경과 역할 47
• 2) 공수처의 실효성 확보 방안 48
• 3. 독립수사기관 신설 입법추진과정 및 장단점 49
• 가. 공수처 법안의 연혁별 현황 (공수처 입법 추진 과정) 51
• 나. 공수처 도입 논의에 관한 찬반양론 53
• 1) 공수처 설립의 필요성·타당성 53
• 2) 공수처 설치에 대한 찬성론의 입장 54
• 3) 공수처 설치에 대한 반대론의 입장과 이에 대한 반론 56
• 4. 2017년 국회제출 공수처 설치 입법발의안 및 입법청원안 비교 검토 61
• 가. 공수처 명칭 61
• 나. 개혁위안 (법무·검찰개혁위원회 권고안) 61
• – 국민이 원하는 공수처 ; 견제와 균형
• 1) 공수처의 규모 62
• 2) 공수처의 권한 · 권한제한 63
• 3) 공수처의 관할권 63
• 4) 공수처의 관할권 경합 64
• 5) 공수처의 구성 65
• 다. 법무부안 (법무부 자체방안) 66
• – 검찰이 반대하지 않는 공수처
• 1) 공수처의 규모 67
• 2) 공수처의 권한 · 권한제한 68
• 3) 공수처의 관할권 68
• 4) 공수처의 구성 69
• 라. 소결 69
• 5. 공수처 신설 방안에 관한 보완적 사항 70
• 가. 고위공직자범죄수사처의 법적 검토 70
• 1) 법률적 차원 - 법률에 의한 고위공직자범죄수사처 설치 71
• 2) 헌법적 차원 - 헌법개정에 의한 고위공직자범죄수사처 설치 73
• 3) 소결 74
• 나. 사회적 합의 추진으로 시작하여 법적지위 보장까지 75
• V. 결론 77
• 참고문헌 81
• 외국어초록 (ABSTRACT) 84
• 학위논문 공개동의서 93