사회복지재정 증가에 따른 지방재정악화 개선방안에 관한 연구 : AHP기법을 중심으로 = A study on policy alternatives for local government fiscal soundness based on the AHP analyses

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

ABSTRACT


Even though the national local autonomy system in Korea has been matured over 21 years, fiscal self-reliance and fiscal autonomy have been getting worse. To make matters worse, local governments has been suffering from the expended policy on public social welfare programs initiated by the central government as a national policy agenda. That is, the welfare programs have been introduced by the presidential, national agenda; however, substantial amount of budget and fiscal responsibility for the programs have been transferred to local governments from the central government without mutual agreement.
In order to improve local government fiscal soundness, this study is to review fiscal decentralization and local government autonomy in Korea. Moreover, it discuss fiscal decentralization and the changes in fiscal relationships between the central and local government. Lastly, this study is to examine factors for local fiscal autonomy and for improving local fiscal soundness based on the AHP (analytical hierarchical process) test. According to the inventor(Satty) and the students of the methodology, the AHP has been widely used for decision making and clarifying policy priority by examining and comparing relative importance among factors.
Based on substantial literatures already discussed local fiscal soundness and local government fiscal autonomy, this study classifies policy alternatives into three ones: expansion of local finance, restructuring welfare program spending between the central and local government, and local governments' self-help efforts. And then, it classified each alternative into three sub-factors. First expansion of local finance is classified into three: decentralization of taxable income source, decentralization of tax expenditure, and restructuring of tax-exempt and tax-free items. Second, restructuring welfare program spending between the central and local government is classified into three: cutting down local expenditure on social welfare program, fiscal decentralization from the central to locals, and realization of distribution of financial resources from the central to locals. Third, local governments' self-help efforts is classified into improving local governments' own program expenditure, self-help efforts on public program fund raising, and increasing effectiveness on fiscal expenditure.
According to the AHP analyses results, decentralization of taxable income source is the most desirable policy alternative and cutting down local expenditure on social welfare program is the second most preferred one. And then, fiscal decentralization from the central to locals is followed. Based on the results, this study suggests that decentralization of taxable income source should be redesigned. Currently, the ratio between national tax income and local tax income is 80:20; however, the ratio between national tax expenditure and local txa expenditure is 40:60. This abnormal situation of national-local tax income-expenditure structure should be improved. Moreover, there should be mutual agreement and discourse between the central and local governments when the central government would initiate national welfare program in order to discuss about allocation of the budget burden. Lastly, fiscal decentralization should be expended fundamentally for local government fiscal soundness.

국문 초록 (Abstract)

국문초록

지방자치가 전면 실시된 지 21년이 지났으나 지방정부의 재정자립도와 재정자주도가 지속적로 하락하여 재정상황이 점차 악화되고 있다. 중앙정부는 이에 대해 지방재정제도 개선 방안을 마련하는 등 지방재정 건전화를 위하여 많은 노력을 기울이고 있지만, 지방재정 상황은 여전히 열악한 실정이다.
지방재정이 갈수록 열악해지는 원인 중 하나는 증가하는 복지수요를 충족하기 위한 중앙정부 정책에 있다. 2015년 지방정부의 사회복지예산은 약 48조로 전체 예산의 27.8%이며 복지예산의 증가율이 전체 예산의 증가율보다 훨씬 높게 나타나고 있다. 일부 지방정부는 자체세입 부족 및 사회복지재정 부담으로 인건비도 해결할 수 없는 재정위기에 직면하고 있다. 특히 중앙정부의 새로운 복지제도 도입 및 재정분담에 관해서는 지방정부의 결정권한이 없고 상위법령에 따라 지방비를 의무적으로 부담하고 있다.
이러한 실정을 고려하여 중앙정부의 복지사업 확대 정책이 지방재정에 미치는 영향을 분석할 필요성이 있다고 본다. 본 연구에서는 이와 같은 배경 하에 중앙정부가 주도한 복지정책 확대와 감세정책으로 초래된 지방재정악화를 지방정부의 자구노력 만으로는 재정난에서 벗어날 수가 없기 때문에 악화된 지방재정 개선방안을 모색하였다.
지방재정 개선방안에 대한 연구의 분석대상은 전국의 모든 기초자치단체를 연구하는데 현실적으로 어려움이 있어, 기초자치단체인 양천구를 설정하였으며, 서울특별시 양천구의 9년간(2008년-2016년) 세입·세출예산서와 자치구 홈페이지 재정공시, 안전행정부의 지방재정365 지방재정통계시스템 및 예산편성 운영기준, 선행연구 자료를 이용하여 국가의 복지사업 확대정책이 지방재정에 어떠한 영향을 미치고 있는지를 연구하고, AHP 조사기법을 통해 기초지방정부 차원에서 지방재정 개선방안에 대한 시사점을 도출하였다.
지방재정과 관련한 선행연구 및 문헌검토를 통하여 지방재정 악화 개선요인을 ‘지방재정의 확충’, ‘중앙-지방 간 복지지출 구조 개편’, ‘지자체 자구노력’으로 설정하였다. 구체적으로 첫째, 사회복지비 등 재정지출이 늘어나게 되면서, 이에 따른 충분한 재원의 확충이 필요하다는 점에서 지방재정 확충을 설정하였다. 따라서 하위요인들로는 ‘세원분권 강화’, ‘세출분권 강화’, ‘비과세 및 세금감면 축소·개편’을 설정하였다.
두 번째로 사회복지 수요가 확대됨에 따라, 중앙정부에서 국가정책으로 시행하고 있는 복지사업의 경우, 지자체가 국고보조금을 통하여 시행하고 있지만, 국고보조금이 충분치 않아 지방재정의 부담을 주고 있어, 중앙정부와 지방정부간 복지지출의 구조에 대한 개편을 설정하였다. 따라서, 하위요인으로 ‘사회복지사업의 지방비부담비율 완화’, ‘재정분권 확대’, ‘재원배분 현실화’를 설정하였다.
마지막으로 자치단체 스스로 노력이 필요하다는 점에서 지자체 자구노력을 설정하였다. 실제 자치단체의 무리한 사업진행 등을 통한 부채발생으로 지자체가 채무불이행 수준까지 가는 사례가 종종 발생하고 있다. 무리한 사업진행 등을 방지하고, 자구노력을 통한 재정의 효율성을 달성하는 것은 매우 중요하다. 따라서 하위요인으로는 ‘자체사업의 지출 개선’, ‘사업재원 확보를 위한 자구노력’, ‘재정지출 효율성 강화’ 등을 설정하였다.
이상과 같이 설정한 요인들을 양천구, 서울시 4개 자치구, 국회 및 서울시 예산담당 공무원, 교수 등에게 설문조사를 실시한 결과 다음과 같은 결과가 도출되었다.
첫째, ‘지방재정의 확충’, ‘중앙-지방간 복지지출 구조 개편’, ‘지자체 자구노력’ 등 3개의 상위요인 중 ‘지방재정의 확충’과 ‘중앙-지방간 복지지출 구조 개편’은 비슷한 수준에서의 중요도를 보였으며, ‘지자체의 자구노력’은 최하위 요인으로 나타났다.
둘째, 지방재정 악화를 개선하기 위한 요인 중 가장 중요한 요인으로는 ‘세원분권 강화’와 ‘사회복지사업의 지방비 부담비율 완화’로 나타났다. 반면, 지방재정악화를 개선하기 위한 요인 중 상대적 중요도가 가장 낮은 요인으로는 ‘지자체 자구노력’의 하위요인들인 ‘자체사업의 지출개선’, ‘사업재원 확보를 위한 자구노력’, ‘재정지출 효율성 강화’가 나타났다.
셋째, 양천구와 서울시 4개 자치구, 외부전문가 등 입장에서 우선순위를 도출한 결과, 양천구와 서울시 4개 자치구는 매우 유사한 결과를 보인반면, 외부전문가와는 일부 차이점을 나타냈다. 구체적으로 ‘비과세 및 세금감면 축소·개편’과 ‘재원배분 현실화’에서 이러한 차이가 발생하였는데, 양천구와 4개 자치구는 ‘재원배분 현실화’가 3, 4순위로 나타난 반면, ‘비과세 및 세금감면 축소·개편’이 3순위로 나타나 자치구와 서울시 및 국회에 소속되어 있는 상위기관 전문가의 견해 차이가 나타났다.
넷째, 전체 조사대상자의 응답결과를 분석한 결과, ‘세원분권 강화’가 1순위, ‘사회복지사업의 지방비부담비율완화’가 2순위, ‘재정분권 확대’가 3순위로 나타났으며, ‘재원확보를 위한 자구노력’ 9순위, ‘재정지출 효율성 강화’가 8순위, ‘자체사업의 지출개선’이 7순위로 나타났다.
이상의 분석결과는 다음과 같은 함의를 보여주고 있다. 첫째, 지방재정악화를 개선하기 위해서는 세입분권의 확대가 이루어져야 한다. 현재 국세와 지방세 비율이 80:20구조로 세입불균형이 매우 심각하고, 광역자치단체인 서울시의 서울시세와 자치구세의 세입구조 역시 86:14로 매우 불균형한 비대칭 구조이다. 이러한 불균형한 세입구조로 인하여, 지방자치단체는 중앙정부 차원에서의 시행되는 복지사업에 있어, 대부분을 보조금에 의존할 수밖에 없는 상황이다. 따라서 향후 지속적으로 증가할 것으로 예상되는 복지사업의 재정을 충분히 확보하는 것은 매우 중요하며, 이를 위하여 복지사업을 실제로 시행하는 자치단체의 세입분권을 확대하는 것은 매우 중요하다.
둘째, 중앙정부가 새로운 복지정책을 추진할 때에 지자체가 정책시행을 맡는 경우, 정책결정에 있어서 지자체의 충분한 의견반영이 이루어져야 한다. ‘기초연금’, ‘무상보육’ 등 복지정책은 중앙정부와 정치권의 선거결과로 결정되어 시행되어 왔다. 따라서 지방자치단체는 의무적으로 부담하는 사회복지재정부담 급증으로 재정상황이 급속히 악화되었으며 특히 자치구는 자치재정권이 상실상태에 이르렀다. 이는 중앙정부가 새로운 복지제도를 도입하면서 지방재정에 많은 영향을 미치고 있는데도 그 정책 결정과정에서 지방자치단체의 의견이 배제하고 재원의 보전대책이 마련되지 않은 상황에서 중앙정부가 일방적으로 지방비 분담비율을 정하여 정책을 시행한데서 기인한 것이다. 따라서 악화된 지방재정을 개선하기 위해서는 단기적으로는 사회복지사업 지방비 분담비율 완화조치가 필요하고, 장기적으로는 전국 통일적으로 추진하는 복지사업의 경우는 중앙정부가 100% 국고보조금을 지원도록 제도가 개선되어야 할 것이다.
셋째, 국가정책으로 시행된 복지사업의 경우, 현실적인 복지정책 재정의 배분이 필요하다. 그러나 지방자치단체의 재정구조 상 고정비 지출을 제외하면, 자체사업 예산은 매우 적다. 따라서 새로운 사업이 시행되는 경우 지자체의 재정부담은 매우 클 수밖에 없다. 원활한 정책집행을 위해서는 그에 따른 충분한 재정에 대한 제공이 뒷받침 되어야 한다. 하지만, 그동안 시행되었던 정부정책 등을 살펴보면, 정책시행 초기에는 중앙정부가 100%에 가까운 보조금을 지원하여, 정책을 장려하지만, 그 정책이 정치권의 관심에서 멀어지면 점차 지방비의 부담비율을 증가시키는 경우가 있다. 그 결과 일부 재정이 열악한 자치단체에서는 해당 복지사업을 중단할 수밖에 없고, 이는 재정부족에 따른 지자체별 주민차별로 이어져 왔다. 따라서 중앙정부에서 시행한 정책의 경우, 지속적인 재정배분이 이루어져야 한다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 연구방법 4
• 제2장 이론적 고찰 및 선행연구 6
• 제1절 지방재정 건전성 6
• 제2절 지방재정 악화의 요인 및 개선방안 22
• 제3장 양천구 사회복지재정 현황 30
• 제1절 세입측면 30
• 제2절 세출측면 40
• 제4장 분석틀 및 조사설계 49
• 제1절 분석틀의 설정 49
• 제2절 연구방법론 52
• 제5장 분석결과 및 논의 54
• 제1절 양천구 분석결과 54
• 제2절 서울시 4개 자치구 분석결과 59
• 제3절 외부전문가 분석결과 65
• 제4절 조사대상 전체 분석결과 70
• 제5절 종합논의 75
• 제6장 결론 79
• 제1절 연구의 요약 79
• 제2절 정책적 함의 80
• 참고문헌 83
• 부 록 88