금융규제 수용성의 결정요인과 정책오차에 관한 연구

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

"Good regulatory governance" is a core condition to reduction of regulatory uncertainty and enhancement in stability of the country’s financial system. At the center of the "good regulatory governance" lies inter-dependency between financial regulators and financial companies within the system. For the sake of sound management of the regulatory governance, financial companies should render solid supports and trust in the government’s regulatory authorities. The regulatory trust has preconditions: Independence, reliability, transparency, fairness and professionalism of the regulatory authorities. When these regulatory authorities secure independence, reliability, transparency, fairness and professionalism, they can minimize regulatory policy errors at the time of high uncertainty surrounding policy decision-makings. Against this background, the present study is intended to analyze effects of these regulatory authorities’ conditions on 1) trust and acceptance of financial policies from the perspective of the financial companies on an empirical basis; and 2) policy errors.
This study conducted a two-pillar approach. For the first pillar, an empirical study was conducted on how financial companies accept financial regulations given the extent of perception among the employees of the companies. In more details, this study examined how independence, reliability, transparency, fairness and professionalism of the regulatory authorities (which are the preconditions to enhancement of trust in regulatory bodies) influence acceptance of financial regulations among financial companies. For this purpose, this study examined how the employees of financial companies perceive the conditions to the regulatory governance as well as how these conditions influence on trust, and how such regulatory trust affects policy acceptance. To this end, a survey was conducted on employees of financial companies, whereas an empirical study was performed with a structural equation model on the basis of the survey results.
As for the second pillar of this study, a case study was conducted on how these conditions of the regulatory authorities affect policy errors. In concrete terms, a case study on the 2003 sale of Korea Exchange Bank and the pertinent financial policymaking process focused on how non-fulfillment of the conditions of "good regulatory governance"led to policy errors. Based on this, this study examined the conditions required for regulatory authorities.
This two-pillar approach, a combination of an empirical analysis and a case study, is intended to generate complementary and mutually-benefitting study results as both sides of a coin. As a result of this study, it was found that trust in the financial regulators, built on independence, reliability, transparency, fairness and professionalism of the authorities, enhances financial companies’acceptance of financial policies, thus contributing to the government’s accomplishment of regulatory goals. The regulatory policies have large impacts on perception of employees of financial companies, and, the level of trust among the employees was found to be one of major factors that determine their acceptance of financial regulations. As a result of the analysis on technical statistics on questions of the survey to measure potential variableson a scale of one (1) to five (5), professionalism was found to be the most important variable(2.97-3.05), followed by fairness(2.71-2.73) and transparency(2.58-2.68). The on-average responses were: professionalism(3.01), fairness(2.72), transparency(2.63), regulatory acceptance(2.68), trust(2.64), accountability(2.52), independence(2.24). Except professionalism(3.01), on-average scores of other variables were below 3 points, indicating that the respondents distrust financial regulators. Particularly, accountability(2.52) and independence(2.24) were found to be significantly low, reflecting the respondents’ negative perception against the regulatory bodies as for these variables.
The case study on 2003 sale of Korea Exchange Bank offers a good guidance and direction in how the conditions of the "good regulatory governance (independence, reliability, transparency, fairness and professionalism)" can prevent policy errors of the regulators. When fulfilling the conditions of the regulatory governance, the regulators can minimize policy errors in planning, setting up, executing and remedying measures. Failure to fulfill these conditions leads to policy errors, as found in the case of the sale of Korea Exchange Bank.
The aforementioned study results provideimportant implications as in the following, particularly from the perspective of policies in relation to the empirical study on the governance conditions’ impacts on acceptance of regulatory policies.
First, the result that all the variables except professionalism recorded below 3 points indicates significantly negative perception of the financial companies against the financial regulators. With the exception of professionalism(3.01), other variables that determine "trust"are in the low territory: Fairness(2.72), transparency(2.63), responsibility(2.52) and independence(2.24). This means that, in general, the regulators fail to perform its politically-independent roles ina fair, transparent and accountable manner.
Second, the financial regulators performed the lowest in the categories of independence and accountability. The purpose of establishing the Financial Supervisory Services (FSS a quasi-public body) as an independent regulator was to secure independence from potential political pressures or any political maneuvers in a bid to ensure neutral and responsible financial supervision. However, under the current regulatory system, the Financial Services Commission (FSC; an administrative body under the wing of the Prime Minister) exercises decision-making authority and the FSS supports execution of the policies. This current system may invite regulatory bureaucracy and generate side effects from unfair political clouts. The respondents’ perception that the regulators lack accountability stems from mixture of a policymaking function and a regulatory supervision function by the regulators despite the continued efforts to separate policymaking and regulatory supervision. Under the current system, even whenthe regulators fail to perform regulatory supervision, there would be none to be held accountable for.
Third, the respondents’low evaluation of regulatory transparency(2.63) manifests that the financial regulators fail to maintain transparency in decision-making and execution of regulatory policies. Such lack of transparency may cause distrust and a sense of alienation to not only financial companies but also the general public. The government must disclose the information related to financial supervision and regulations to the relevant supervisory authorities, financial companies and financial consumers, so that the process of financial supervision and examination can be carried out in a transparent manner.
Fourth, it is urgent to increase trust in financial regulators. In the past, the government’s financial regulators had a supplier-focused approach in the policy-making process. The financial control was regarded as a crucial source of political clouts, and the government believed that more regulatory controls spur political power. The financial regulators appeared a government agency wielding politicalpower to enforce the regulatory process on the basis of the unilateral and one-sided regulations and guidelines. However, with the spread of democratic governance paradigm, regulatory trust by financial companies has been regardedas the most important factor. As found in this study, regulatory trust can be restored by increases of independence, reliability, transparency, fairness and professionalism. Furthermore, the government must look into how to boost trust of financial companies itself, rather than criticizing moral hazard and distrust of financial companies in financial policies.
Fifth, this study confirmed that the regulators must secure "good regulatory governance" of financial companies to cut back policy errors as witnessed in the sale of Korea Exchange Bank. Financial companies retain public characteristics in nature. When standing on the verge of collapse, bailouts including deposit insurance are injected into financial companies to sustain stability of the nation’s financial system. This is one of reasons why the government regulatesthe ownership and governance of financial companies to prevent financial companies from being misused as private vaults. In addition, in most countries, industrial capital’s ownership in financial companies are regulated to avert potential side effects that can be generated when industrial capitals misuse assets of financial companies to expand their own industrial businesses. Notwithstanding this, as seen in the case of the sale of Korea Exchange Bank, the Korean regulators committed policy errors in selling the bank to a US-based private equity fund, and failed to makeremedies of such errors.
The knowledge and the experience gained in the empirical study and the case study under the present study will contribute to enhance acceptance of regulatory policies by boosting trust in regulatory authorities, when "good regulatory governance" takes firm root. At the same time, in order to minimize policy errors with uncertainties around, this study is intended to contribute to minimizing policy errors and boost problem-solving errors at times of reoccurrence of similar situations by identifying conditions of "good regulatory governance." The riskiest assumption at the time of uncertainty is monopoly of decision-making authority and exercise of political clouts by a government body as if it is a supernatural power. Monopolistic policy cannot be freed from potential dogmatic errors and prejudice. With sound philosophy and sincere sense of duty to be performed for the public interest, financial regulators can implement good policies, not being swayed by logics of a certain group. Only when the public interest dominates private interests, financial regulators can develop into a sound organization that is trusted by the public.
With identification of independence, reliability, transparency, fairness and professionalism required for financial regulators as "good regulatory governance" conditions, the lessons from policy errors and the accumulated trials-and-errors and should serve as milestones to minimize policy errors under regulatory uncertainties and prevent recurrence of trials-and-errors and policy errors.

국문 초록 (Abstract)

금융시스템에 있어서 ‘좋은 규제 거버넌스(good regulatory governance)'는 불확실성의 감소와 금융안정성의 핵심 조건이다. 좋은 규제 거버넌스의 중심에는 금융규제기관과 규제대상기관의 상호의존적 관계가 자리하고 있다. 좋은 금융규제 거버넌스가 제대로 작동하기 위해서는 금융정책을 담당하는 정부기관에 대한 대상기관의 적극적 지지와 신뢰가 뒷받침되어야 한다. 규제대상의 신뢰는 금융규제기관의 독립성, 책임성, 투명성, 공정성, 전문성 등을 전제 조건으로 한다. 금융규제기관이 독립성, 책임성, 투명성, 공정성, 전문성을 확보할 경우 불확실성 큰 금융정책 결정 상황에서 금융규제기관은 정책오차를 최소화 할 수 있다. 이러한 배경 하에서 본 연구의 목적은 크게 두 가지로서, 첫째, 금융규제기관의 조건이 신뢰 및 규제 수용성에 미치는 영향을 실증분석하고, 둘째, 금융규제기관의 조건들이 정책오차에 미치는 영향을 분석하였다.
본 연구를 위하여 두 축으로 연구를 진행하였다. 하나의 축은 피규제기관 종사자들의 인식을 바탕으로 한 금융규제의 수용성에 관한 실증적 연구이다. 구체적으로, 금융규제기관의 독립성, 책임성, 투명성, 공정성, 전문성이 규제대상 기관의 신뢰를 매개로 금융규제의 수용성에 미치는 영향을 검증하였다. 금융기관 종사자를 대상으로 금융규제기관의 금융규제 거버넌스 조건이 어느 정도인지, 그리고 이러한 조건들은 어느 정도 신뢰에 영향을 미치고, 이러한 신뢰는 정책수용성에 영향을 미치는 지를 연구하였다. 본 연구를 위하여 금융기관 종사자들을 대상으로 설문조사를 실시하였고, 그 결과를 구조방정식모형을 통해 실증적으로 분석하였다.
또 다른 축은 불확실성 하에서 금융규제기관의 조건이 정책오차에 미치는 영향에 대한 사례 분석이다. 구체적으로, 외환은행 매각사례를 토대로 한 금융정책 결정 과정에 대한 사례연구에서는 금융규제기관의 좋은 금융규제 거버넌스의 조건의 부족이 어떠한 정책오차를 유발하는지 분석하였고, 금융규제기관이 갖춰야 할 금융규제기관의 조건을 살펴보았다. 이는 실증분석과 사례연구를 통하여 상호 보완적이고 발전적인 연구결과를 도출하기 위함이었다. 이 두 접근은 본 연구에서 동전의 양면과 같이 상호보완적인 역할을 한다. 금융규제기관의 좋은 금융규제 거버넌스의 조건인 독립성, 책임성, 투명성, 공정성, 전문성의 확보를 통한 금융규제기관에 대한 신뢰의 형성은 규제대상기관의 정책수용성을 향상시켜 규제정책의 목표달성에 기여하는 것으로 나타났다. 금융규제기관의 금융규제정책은 직접적인 대상인 금융기관 종사자들의 인식에 커다란 영향을 미치며, 금융기관 종사자의 금융규제기관에 대한 신뢰정도는 금융규제의 수용성을 결정하는 중요한 요인으로 밝혀졌다. 잠재변수들을 측정하기 위해 이용된 설문문항들에 대한 기술통계분석을 분석결과 전문성(2.97-3.05)에 대한 평가가 가장 높게 나타났으며, 다음으로 공정성(2.71-2.73), 투명성(2.58-2.68) 순으로 높게 나타났다. 응답의 평균은 전문성(3.01), 공정성(2.72), 투명성(2.63), 규제 수용성(2.68), 신뢰(2.64), 책임성(2.52), 독립성(2.24) 순으로 나타났다. 전문성(평균=3.01)을 제외한 나머지 변수들의 평균은 보통(3점) 이하로 나타났음은 금융기관 종사자들은 금융규제기관에 대하여 대단히 불신하고 있음을 보여준다. 특히 금융규제기관에 대한 피규제기관 종사자들의 인식에서 책임성(2.52)과 독립성(2.24)이 현저히 낮게 나타나 심각한 수준임을 보여 주고 있다.
2003년 외환은행매각 사례연구를 통하여 좋은 금융규제 거버넌스의 조건인 독립성, 책임성, 투명성, 공정성, 전문성은 금융규제기관의 정책오차를 예방하기 위한 유용한 방향과 지침을 제공해 준다. 금융규제기관이 금융규제 거버넌스의 조건을 충실히 갖췄을 때에는 문제설정오차, 설계오차, 집행오차, 시정오차 등 정책오차를 최소화할 수 있으며, 금융규제 거버넌스의 부족은 정책오차를 유발하게 됨을 외환은행 매각사례를 통해서 확인할 수 있었다.
이상의 연구결과는 금융규제 정책에 다음과 같은 중요한 시사점들을 제공하고 있다. 좋은 금융규제 거버넌스의 조건이 신뢰를 매개로 금융규제수용성에 미치는 실증연구에 있어서의 정책적 시사점이다.
첫째, 전문성을 제외한 모든 변수들의 평균이 보통(3점) 이하로 나타남으로써 금융규제에 대한 대상기관의 전반적인 인식이 상당히 부정적이라는 점이다. 전문성(3.01)만 보통(3점) 수준일 뿐 나머지 공정성(2.72), 투명성(2.63), 책임성(2.52), 독립성(2.24) 등 신뢰의 영향요인들이 모두 보통 수준에 미치지 못하고 있다. 이는 전반적으로 금융규제기관이 정치적으로 독립된 위상을 가지고 부여된 역할을 공정하고, 투명하며, 책임 있게 수행하고 있지 못함을 의미한다.
둘째, 금융규제기관의 독립성과 책임성 측면에서 가장 부정적인 평가를 보이고 있다는 점이다. 금융감독원을 독립된 기관으로 설치한 것은 정치적 압력이나 영향력으로부터 자율성을 확보함으로써, 중립적이고 책임 있는 금융감독이 가능하도록 하기 위함이다. 그러나 국무총리 산하의 합의제 행정기관인 금융위원회가 금융정책의 결정권을 행사하고, 공적 민간기구인 금융감독원이 집행을 보조하는 현행 시스템은 금융감독 조직의 관료제화는 물론 부당한 정치적 압력으로 인한 부작용을 초래하기 쉽다. 또한 금융감독 기관의 책임성에 대한 부정적 인식은 금융정책과 감독기능의 분리 노력에도 불구하고 여전히 감독기관 간에 정책과 감독기능이 혼재되어 있는데서 비롯된다고 할 수 있다. 그 결과 금융감독 실패에 대해 누구도 책임지지 않는 상황이 가능할 수 있었던 것이다.
셋째, 금융규제 기관의 투명성(2.63) 측면에서 낮은 평가가 나온 점은 금융규제 기관의 규제 결정과 업무 집행이 투명하게 이루어지고 있지 못함을 의미한다. 일방적이고 폐쇄적인 의사결정과 투명하지 못한 규제 업무는 대상기관은 물론 국민들의 불신과 소외감을 증대시키는 원인이 된다. 정부는 감독유관기관, 금융기관 및 금융소비자에게 금융감독 및 규제 관련 정보를 공개하여 감독･검사 과정을 투명하게 진행시켜야 한다.
넷째, 금융규제기관에 대한 신뢰 향상이 시급하다는 점이다. 과거 정부의 금융규제 정책은 공급자 중심의 접근을 벗어나지 못하였다. 금융규제는 권력의 중요한 원천으로 인식되었으며, 따라서 정부는 보다 많은 규제를 통해 권력을 확보하고 유지할 수 있다고 믿었다. 금융규제기관은 일방적인 규정과 지침에 근거해 만들어진 절차를 강제하는 권력기관으로 비추어졌다. 그러나 민주적 거버넌스 패러다임이 확산되면서 규제대상 집단의 신뢰가 무엇보다 중요한 고려사항이 되고 있다. 본 연구에서 확인된 것처럼 금융규제기관의 독립성, 책임성, 투명성, 공정성, 전문성을 강화함으로써 신뢰의 회복을 이끌어 낼 수 있을 것이다. 또한 금융규제 정책에 대한 금융기관들의 불신과 도덕적 해이만을 문제로 지적할 것이 아니라 정부 스스로 규제대상 기관에 대한 신뢰를 어떻게 증진시킬 것인가도 심각하게 고민해야 한다.
다섯째, 외환은행 매각사례를 통해서 정책오차를 줄이기 위해서는 금융규제기관의 좋은 금융규제 거버넌스의 확보가 필수적임을 확인하였다. 금융기관은 공공성이 매우 높고, 부실화 시 금융시스템 안정성 유지를 위해 예금보험이 투입되는 등 공적자금으로 보호를 해주기 때문에 금융기관이 사적 목적을 위해 이용되지 않도록 정부가 그 소유와 지배에 대해 규제를 행하고 있다. 또한 금융업이 아닌 다른 사업을 영위하는 자(산업자본)가 금융업까지 영위할 경우 금융기관의 보유자산을 자기 사업 확장에 사용하는 등 부작용이 발생할 수 있어 이를 방지하기 위해 대부분의 나라에서는 산업자본의 금융기관 소유 및 지배를 억제하고 있다. 그러나 외환은행 매각사례의 경우 미국의 사모펀드에 매각이 되는 정책오차를 유발하였고, 정책오차를 수정하지 못하는 선례를 남겼다.
본 연구에서 실증연구와 사례연구를 통한 지식과 경험은 좋은 금융규제 거버넌스의 확립으로 정책의 신뢰를 확보하여 정책의 수용성 증진에 기여할 것이다. 또한 불확실성이 존재하는 상황에서 발생할 수 있는 정책오차를 최소화하기 위하여 좋은 금융규제 거버넌스의 조건을 살펴봄으로써 유사사례가 발생할 경우 정책결정오차를 최소화하고 문제해결능력을 향상시키는데 기여하고자 하였다. 불확실성의 상황에서 가장 위험한 가정은 특정기관이, 마치 전지전능한 것처럼, 결정의 권위와 권력을 독점하는 것이다. 정책의 판단을 정부의 특정기관이 독점하면 독단의 오류와 편견에서 빠져나올 수 없음을 보여준 사례이다. 사익에 사로잡힌 특정집단의 논리에 휘둘리지 않고 올바른 정책을 수행할 수 있는 길은 공익에 근거한 건전한 철학과 투철한 사명감이다. 공익이 사익을 우선하고 압도할 수 있는 때, 건강한 조직으로 발전할 수 있으며, 국민의 신뢰와 사랑을 받을 수 있을 것이다.
과거의 축적된 시행착오와 정책오차의 경험을 통한 지식의 축적은 금융규제기관이 갖춰야 할 조건인 독립성, 책임성, 투명성, 공정성, 전문성이라는 좋은 금융규제 거버넌스의 조건의 정립으로, 미래에 도래할 수도 있는 금융규제정책의 불실성하에서 오차를 최소화하고, 이러한 기준과 조건을 확립하여 금융규제정책의 시행착오와 정책오차를 반복하지 않기 위한 이정표로 삼아야 한다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서 론 1
• 제 1 절 연구의 목적 1
• 제 2 절 연구의 대상 및 범위 4
• 1. 연구의 대상 4
• 2. 연구의 범위 4
• 3. 연구의 방법 5
• 제 3 절 논문의 구성 6
• 제 2 장 이론적 논의 7
• 제 1 절 규제정책의 개념 7
• 1. 규제정책의 개념과 형태 7
• 1) 경제적 규제정책(economic regulatory policy) 10
• 2) 사회적 규제정책(social regulatory policy) 10
• 2. 국가의 개입수준에 따른 규제의 분류 11
• 3. 좋은 규제거버넌스의 조건 12
• 제 2 절 금융규제의 개념과 근거 14
• 1. 금융규제의 개념 14
• 2. 금융규제의 근거 16
• 3. 좋은 금융규제 거버넌스의 조건 18
• 1) 독립성 19
• 2) 책임성 21
• 3) 투명성 23
• 4) 공정성 25
• 5) 전문성 26
• 4. 금융규제기관에 대한 신뢰와 규제 수용성 27
• 1) 금융규제기관의 신뢰 27
• 2) 금융규제정책의 수용성 28
• 3) 금융규제기관에 대한 신뢰와 규제정책의 수용성과의 관계 30
• 5. 선행연구 검토 31
• 제 3 절 금융규제와 정책오차 37
• 1. 정책오차의 개념과 종류 37
• 1) 정책오차(policy errors) 개념 37
• 2) 정책의 1종 오차와 2종 오차 38
• 3) 정책오차(policy errors) 종류 40
• (1) 문제설정 오차 40
• (2) 설계오차 41
• (3) 집행오차 41
• (4) 시정오차 42
• 2. 금융규제과정에서 정책오차 발생 42
• 3. 선행연구의 검토 43
• 제 4 절 국내외 금융규제 체계 및 현황 45
• 1. 국내 금융규제 체계 45
• 1) 기획재정부 (Ministry of Strategy and Finance) 46
• 2) 금융위원회(Financial Services Commission) 47
• 3) 금융감독원(Financial Supervisory Service) 48
• 4) 한국은행(Bank of Korea) 49
• 5) 예금보험공사(Korea Deposit Insurance Corporation) 50
• 2. 외국의 금융규제 체계 51
• 1) 미국의 금융규제 체계 51
• 2) 영국의 금융규제 체계 55
• 3) 독일의 금융규제 체계 58
• 4) 일본의 금융규제 체계 60
• 3. 외국의 금융규제 체계와 금융거버넌스의 조건 62
• 제 3 장 연구설계 65
• 제 1 절 연구의 체계와 논리 65
• 1. 연구의 체계 65
• 2. 연구의 논리 68
• 제 2 절 실증분석을 위한 연구설계 68
• 1. 연구모형 및 연구가설 68
• 2. 측정도구 70
• 3. 자료수집 과정 72
• 제 3 절 사례분석을 위한 연구 설계 73
• 1. 연구모형 73
• 2. 자료수집 및 사례분석과정 74
• 제 4 장 금융규제수용성 결정요인에 관한 실증분석 75
• 제 1 절 기술통계 및 상관관계분석 75
• 제 2 절 집단 간 차이분석결과 78
• 제 3 절 구조방정식모형의 분석결과 139
• 1. 측정모형의 신뢰도와 타당도 140
• 2. 연구모형의 검증: 잠재변수 경로분석 142
• 제 4 절 소결론 146
• 제 5 장 외환은행 매각사례의 정책오차분석 148
• 제 1 절 외환은행 매각사례의 개요 148
• 1. 외환은행 매각의 상황적 배경 148
• 2. 외환은행 매각과정 149
• 3. 외환은행 재매각 과정 153
• 제 2 절 외환은행 매각사례에서 나타난 정책오차와 그 원인 156
• 1. 외환은행 매각과 정책오차 156
• 2. 독립성의 부족으로 인한 정책오차 157
• 3. 책임성의 부족으로 인한 정책오차 164
• 4. 투명성의 부족으로 인한 정책오차 169
• 5. 공정성의 부족으로 인한 정책오차 171
• 6. 전문성의 부족으로 인한 정책오차 175
• 제 3 절 소결론 180
• 제 6 장 결론 및 정책적 시사점 182
• 제 1 절 결 론 182
• 제 2 절 정책적 시사점 184
• 참고문헌 188
• <부 록> 202
• 국문초록 207
• ABSTRACT 212