영국 전국 실업자 운동(NUWM)의 실(失): 1932년 ‘생계비 테스트의 위기’와 1935년 ‘UAB의 위기’를 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The NUWM’s purpose was ‘work or maintenance’ based on the notion of universal social citizenship. The 1932 ‘Means Test Crisis’ provided the NUWM with a good opportunity to press hard the State for a non-contributory, non-means-tested, and State-financed insurance system based on such a notion of citizenship. However, as the government promised a higher level of unemployment relief within the existing dual unemployment insurance-assistance system based on the idea of selective social citizenship, the NUWM retreated. One reason for this phenomenon was that while national leaders of the NUWM was connected with the CPGB and thus revolutionary, its rank and file members were largely non-ideological and non-political. Thus, the motto of ‘work or maintenance’ the NUWM strongly demanded during the crisis did not really mean so much universal social citizenship which was socialistic in nature as improvement of unemployed workers’ living condition within the existing social system by way of higher rates of unemployment relief and bigger chances for new employment. Discourses and activities of the NUWM did not exactly correspond to each other.
Another important reason was the failure of the NUWM in acquiring the support of the mainstream of the Labour movement. Throughout the interwar period, the Labour Party and the TUC committed ideologically to democratic socialism, which operated within the limits of capitalism and parliamentary democracy, and hence basically accepted the existing dual unemployment insurance-assistance system. Thus, due to the militancy of the NUWM and its leaders’ well-known Communist allegiance, Labour leaders refused any alliance or cooperation with the NUWM, considering it a Communist front.
Under the UAB system, the UAB officers appointed by the central government took over the administration of the means-tested unemployment assistance payments from the locally elected PAC officers. Due to this change, the NUWM and other unemployed workers lost their power of ‘democratic control’―the means of accessing and influencing the Local Authorities in determining the amount of assistance. The 1935 ‘UAB crisis’ furnished the NUWM with a good opportunity to resist the State against this change. Nevertheless, what the NUWM most fiercely opposed was the reduction in assistance payments rather than the loss of the ‘democratic control.’ When the government promised more generous assistance payments, the NUWM retreated quickly.
One reason for this phenomenon was that leaders of the NUWM, though defining the capitalist State as its greatest enemy, did not clearly define how to treat the central government and the Local Authorities. Moreover, they did not realize the importance of the loss of the ‘democratic control’ itself. Some of them even thought that the UAB system, having the unemployed claim a greater amount of assistance, would undermine the financial stability of the capitalist State, promoting its collapse.
Another reason was that for the rank and file members of the NUWM, the notion of universal social citizenship contained in the motto of ‘work or maintenance’ was social democratic rather than socialistic, meaning improvement of their living condition by a more active state intervention within the existing social system. Thus, when the State enlarged its role in unemployment relief through the UAB system and then guaranteed more assistance payments through the Standstill Act, they accepted the UAB system without caring much about the loss of their power of the ‘democratic control.’
In addition, this result derived also from three more factors: the repeated failure of the NUWM in making an alliance with Labour and the TUC, a relatively higher level of benefit/assistance after the crisis which was frequently equal or exceeded the local wage rates, and the domestic economic conditions which began to improve from the autumn of 1932.

국문 초록 (Abstract)

‘일자리 혹은 생계비’라는 NUWM의 설립목표에는 실업보험 체제와 관련한 보편적 사회적 시민권의 개념이 깔려있었다. 그러나 1931년 말-1932년 10월의 ‘생계비테스트의 위기’ 때 NUWM은 자신이 주장해온 보편적 사회적 시민권에 기초한 실업보험 체제를 끝까지 요구하지 않고, 선택적 사회적 시민권 개념에 기초한 이중 실업보험 체제가 존속하는 가운데 보다 관대한 실업수당과 공적 실업부조를 약속한 정부의 제안에 만족하고 말았다. 이런 현상은 크게 두 가지 이유에서 비롯되었다. 먼저, 공산당과 연계되어 혁명적 성격을 갖고 있던 지도부와 달리, NUWM의 각 지방 조직들은 사실 이데올로기나 정치에는 별 관심이 없었고, 지방 조직의 운영과 재정 면에서 지도부의 통제를 벗어나 상당한 수준의 자치를 누리고 있었다. 이들의 가장 주된 관심사는 더 많은 액수의 실업 구제금을 받아내는 것이었다. 따라서 이 ‘위기’ 시에 이들이 주장한 ‘일자리 혹은 생계비’라는 모토는 기존의 정치․경제체제와 주어진 실업보험 체제 내에서의 보다 높은 수준의 실업수당과 공적 실업부조와 실업자들의 생활수준의 개선을 의미하는 것이었지, 사회주의적 성격을 띠면서 체제의 변혁을 요구하는 보편적 사회적 시민권을 진정으로 의미하는 것은 아니었다. NUWM의 담론과 실제 행동은 달랐던 것이다.
또 하나의 중요한 이유는 NUWM이 노동운동의 주류를 형성하고 있던 노동당과 노동조합회의의 지지를 얻는데 실패한 것이다. 체제 내에서의 개혁을 추구하던 노동당은 그들의 선전과 달리, 선택적 사회적 시민권에 기초한 기존의 이중 실업보험 체제를 근본적으로 부정할 의도가 없었으며, 혁명적 성격을 띤 공산당과 이와 연계된 NUWM이 실업자를 포함한 노동자들의 대표임을 인정하지 않으면서 이들과의 연대를 거부했다. 이렇게 NUWM 지도부와 평 운동원들 사이의 목표의 차이와 좌파세력들 간의 분열로 인해 NUWM은 ‘생계비테스트의 위기’라는 호기를 맞고서도 노동자들을 위한 보편적 사회적 시민권을 끝까지 강력히 추진하지 못했던 것이다.
또한 공적 실업부조 체제의 운영이 지방선거로 선출된 관리들이 담당하던 PAC 체제에서 중앙정부가 임명하는 관리들이 운영하는 UAB 체제로 바뀜으로써, 실업노동자들의 생계와 직결된 공적 실업부조의 액수 결정과 관련하여 실업자들 자신이 지방정부에 직접적인 영향을 미칠 수 있는 ‘민주적 통제’ 방법을 영원히 상실하게 되었음에도 불구하고, 왜 NUWM은 ‘UAB의 위기’라는 호기를 맞아 이에 끝까지 저항하지 않고 정부가 더 관대한 공적 실업부조의 지급을 약속하자 이상하리만큼 금방 물러서고 말았는가
이런 결과는 다음의 원인들에 의해 초래되었다. 먼저, NUWM 지도부는 자신이 타도해야 할 대상이 자본주의 국가라고 규정했지만, 중앙정부와 지방정부가 이 국가와 어떤 관계에 있는지 또 이들을 어떻게 다루어야 할지를 명확히 규정하지 않았고, 나아가 UAB 체제가 실업노동자들에게 미칠 영향의 진정한 의미, 즉 실업자들의 지방정부에 대한 ‘민주적 통제’권의 상실을 제대로 이해하지 못했다. 이들 중 상당수는 UAB 체제와 정지법이 자본주의 국가의 재정적 안정성을 약화시켜 이 국가의 몰락을 더욱 촉진시킬 것이라고도 생각했다. 한편, 정치나 이데올로기에 무관심했던 NUWM의 평 운동원들은 새로운 체제의 의미를 더욱 제대로 이해하지 못했다.