문화산업 입법과정의 사회정치적 정당성에 관한 연구 : 게임 규제 입법에 나타난 주체와 자원동원 전략의 역학 = (A) study on establishment of socio-political legitimacy in legislative process of the cultural industry : based on dynamics of parties involved and resource mobilization strategy in the regulative legislation of game industry

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Institution such as law is not a substantial framework based on its seemingly inherent nature of universality and fundamentality regardless of social change, but is subject to be change according to the social changes and also tends to be reconstituted as a new norm by the changes and conflicts of the social values of the time. That is to say, it is the procedure and output through institutionalization, reproduction and systematization of social value and symbol, during of which dominant discourse is materialized as an institution through the fierce competition among various inter-conflicting discourses.
This study, among other issues in cultural industry that has showed spike growth since 1990, analyzes the legislative process of the ‘Time based Regulation on the game usage’ that has raised furious cons-and-pro arguments while various parties from different arenas involved and many type of bills were proposed as such.
Legislative process for the ‘Time based Regulation on the game usage’, namely, ‘Shutdown System’ was a dynamic process that showed how the various parties from legislation, administration and civil society areas take advantage of the present opportunity on them, and how to mobilize resources to justify their own objective, and subsequently to secure external supportive powers.
This study categorized the period of time for analysis as 3 phases as following from 2004 when the term ‘Shutdown System’ was firstly proposed to the 2011 when JUVENILE PROTECTION ACT was finally amended to include the compulsive Shutdown System;
1) 1st Phase: 1st Agenda-setting and movement terrain formation (2004~2005) : initiative for Shutdown system was firstly proposed;
2) 2nd Phase: 2nd Agenda setting & Hegemony taking competition in movement politics area (2006~ May of 2010)
3) 3rd Phase: Hegemony taking competition for legislation within institutional politics area (May of 2010~April of 2011): until the completion of the amendment Shutdown System related Act(Juvenile Protection Law)
This study, firstly, analyzes how the major political opportunity structure (policy directive of the government, roles and structure of the governance, and existence of supportive power in legislative sector) and social opportunity structure (public interest or preference in discourse competence environment, social awareness to the Game, and existence of any game related social instances) have been changed for the times of its each 3 phase. In addition, it also reviewed, in each phase, how the major parties were divided in cons-and-pro terrain, and how they acts as independently or in alliance with other entities, what kinds of resource mobilizing strategy they pursue, and how they compose their insists into the discourse and frame for securing wider support from the society.
Each phase are characterized as following.
In the 1st phase, initiative for the introduction of shutdown System raised around certain civil entities which were favor of the system, however, these did not pursue of aggressive resources mobilization strategy, consequently they failed to secure adequate supportive powers while public opinion onto the execution of Shutdown System was not intensive as much in this phase. Although they succeeded in propose a bill, eventually they failed to establish the legislative legitimacy overall due to the raised question on the conformity between ends and means and juridical validity of their desired institution.
In 2nd phase, unlike previous years, public interest on Shutdown System within the institutional politics has been raised prominently to be seen by the fact that many bills related to the prevention of game addiction had been proposed. In the discourse competence environment, public interest on the game addiction was increased, and moreover, the negative awareness to the game came to be widespread as well, under which atmosphere the parties in pro-shutdown movement terrain tried to extended alliance with more of civil entities that have interests in physical and mental health of juvenile. Eventually, they succeed in composing a single organizational structure (People's solidarity for children health), under which they begun to start using resource mobilization strategy such as public statement and legislative petition. On the other hand, the Anti-shutdown side failed to build up alliance with related entities so that it could not but to make weaker endeavor to mobilize adequate resources.
3rd phase was the period of time that the competence for the hegemony taking between cons-and-pros materialized most severe while bills for Shutdown System was submitted to national assembly for assessment. Conflicts between the related Ministries (Ministry of culture, sports and tourism (MCST) & Ministry of Gender Equality and Family (MOGEF) have come to reach its peak and as severe as it demands arbitration by the Office of the Precedent and Prime Minister’s Office. Also in movement politics area, related civil entities compete each other intensely in recourse mobilizing activity for securing external supportive power. Cons-and-pros were collided also in the Press & media area so that the Shutdown related news articles release increased much more than before, while the battle of the cons-and pros moved to the legislative sector (National assembly). While the Shutdown System related enactment (Amendment to the JUVENILE PROTECTION ACT) handed to the National assembly for assessment, the major battle field was shift to the institutional politics (National assembly and administrational ministries arena). During the actual legislative process, certain articles and clause of the Act that gave rise to conflicts between the parties made conclusion but by political compromise not by the agreement based on reasonable basis. Consequently, Shutdown system was integrated in the Amendment of Juvenile Protection Act in 27th of April, 2011 and now is on its effect hereinafter.
From the analysis for the each phase above, this study has led to provide implication as following.
In terms of political opportunity structure, each related governance entities, MCST on behalf of game industry and MOGEF on behalf of Juvenile policy, showed different degree of endeavor for hegemony taking for the enactment as much as the Showdown System involved to its ministry’s priority in tasks and roles. In addition, Policy directive of the government definitely acted as a factor that influences on the legislation, however, its influence tended to be diluted with the social opportunity factor such as the direction or degree of social discourse competence of each side. For the phase 1 where the effort for the promotion of game industry by government was very high, the policy directive of government influenced on the proposed legislation adversely, however, for the phase 2 & 3, on the other hand, it failed to act as a persuasive ground for anti-shutdown system, while social interests and supports to the showdown system had been increased. Meanwhile, interest and support within the legislative sector acted as a decisive factor that influenced the result of the legislation, in particular, existence of member of national assembly or related standing committee who strongly supported the shutdown system also was proven to be a major factor that affected the final consequence.
In terms of social opportunity structure, the interest and support to the discourse competing environment had different degree of influence on different stage of legislation (Bill proposal → assessment of legislation’s validity → drafting specific article and clause to related Act). That is to say, social opinions act importantly to secure legitimacy of the legislation in the early stage that discuss the validity or need of the act, however, as it goes to the latter stage where the discussion was more focused on the specific contents of the Act considered, political compromise among the parties were more prominent stimulus to the enactment rather than the push by the effect of social discourse aspect. This pattern that different influence of the structural factors on different stages can be seen in the different effects of resource mobilization strategy to the different legislative process similarly.
The period that activities and resource mobilization by of each cons-and-pros movement terrain are applied to actual legislation process was the earlier stage of the legislation when the legislation’s object and need was discussed, and before the conflicts on specific contents(draft of the Act) regarding Shutdown system were collided. However, in the period that argument was shifted to the scope and target of Shutdown System in more practical level, although anti-shutdown side actively mobilized resources in many ways, it failed to cause any change to come compared to earlier stage.
Meantime, by analysis of the relation between the disposition of the parties evolved and final enactment result, this study tried to track down some effective factors that enable the movement politics to be applied to institutional politics. The implication is that pro-shutdown terrains’ single issue demand by formulating a centralized alliance organization for juvenile protection was more effective mean to build up favorable social opinions than the other terrain’s multi-issue demand such as juridical analysis or effectiveness of the Act by diffused entities.
This study also analyzes the characteristics of the discourse strategy in both sides and implies that how the discourse should be composed to be more persuasive in legislative process. For the discourse to be advantageous to take hegemony among mutually oppositive discourse and frame, the orientation of the discourse should approach to take hegemony rather in terms of normative desirability or political validity than normative desirability in success of the applicable legislation desired.
Legislative process is a procedure of deducting an appropriate institutional conclusion through collecting and discussing various views and opinions in a way that is reasonable in procedure and substantial rationality and democratic. In short, it is the process of reaching to a democratic agreement on the socially diverse and inter-oppositive ideas. Enactment procedure of Shutdown System also could be understood as a public spear of the involved parties and their discussion for democracy. However, as this study indicated, it does not seem that the legislative process of Shutdown System was not sufficient to fully provide the function of public spear for discussion since there were competence of various insists of the parties that were inherently hardly to be agreed and conflicting, consequently, they came to conclusion not by mutual understandings and agreements by the use of supreme status or through mere compromise.
In this perspective, this study is also meaningful as an empirical research analyzed by agonistic pluralism that focuses on the meaning of democracy in collision and expression of inter-oppositive ideas and opinions since this study shows a different perspectives onto the personal right and social order and such diverse and mutually exclusive interpretations, and acceptance and extension of such different views and disparity.

국문 초록 (Abstract)

법률과 같은 제도는 사회변동과는 관계없이 보편적이고 근본적인 법칙에 근거하여 구축된 견고한 체계가 아니라, 사회변동에 따라 함께 변화하며 사회적 가치의 변화와 충돌에 따라 새로운 기준으로 재구성되는 유동적인 것이다. 즉, 사회적 가치와 상징을 제도화하고 재생산하며 체계화하는 과정인 동시에, 사회적 가치를 담고 있는 다양한 담론들이 각축을 벌이고 그 중 우세한 담론이 제도화되는 과정인 것이다.
본 연구는 1990년대 이후 급성장한 문화산업의 입법, 그 중에서 다양한 영역의 주체들이 참여하고 다양한 법안이 다수 발의되며 찬반에 대한 주장이 극렬하게 대립했던 ‘게임 이용시간 규제’의 입법과정을 분석하였다. 게임 이용시간 규제, 일명 ‘셧다운제’의 입법과정은 관련 입법, 행정, 시민사회 영역을 포괄하는 각 주체들이 당면한 기회의 활용, 조직의 구성, 자원의 동원을 통해 어떻게 자신들의 주장을 정당화하고 체계화하며 대외적으로 설득해 나가는가를 보여주는 역동성을 보여주고 있다.
본 연구는 2004년 ‘셧다운제’라는 용어가 최초로 제기된 시기부터 2011년 강제적 셧다운제를 포함하는 「청소년보호법」이 개정되는 시기까지 게임 이용시간 제한에 대한 입법과정의 변화를 분석하였다. 각 시기별로 지지측과 반대측이 어떻게 형성이 되고 어떠한 방식으로 자신들의 주장을 대외적으로 설득하여 지지세력과 지지논리를 확보해 나가는지를 검토하였다. 총 3개 시기로 구분하였으며 (1) 셧다운제에 대한 제기가 나타난 2004년~2005년까지의 ‘1차 의제화 및 운동 지형 형성기’, (2) 2006년~2010년 4월까지 ‘2차 의제화 및 운동정치 내 헤게모니 경쟁기’, (3) 2010년 5월~2011년 4월말 셧다운제 관련 법률이 개정 완료까지를 ‘제도정치 내 입법 헤게모니 경쟁기’로 분류하였다.
먼저 각 시기에 따라 주요한 정치적 기회구조(political opportunity structure, 정부 정책 기조, 관련 정부 조직의 구조와 역할, 입법 공간에서의 지지세력 여부)와 사회적 기회구조(social opportunity structure, 담론 환경의 관심도 및 호의도, 게임에 대한 사회적 인식, 관련 사회적 사건의 발생 여부)는 어떻게 변화되는지를 분석하였다. 그리고 각 시기별 주요 주체들은 어떻게 지지측(찬성측)과 반대측으로 나뉘며 이들이 어떻게 독립적 혹은 연대를 구축하는지를 살펴보았다. 이와 함께 이들은 사회적 지지를 확보하기 위해서 각각 어떠한 자원 동원(mobilization) 전략을 활용하며, 자신들의 주장을 어떻게 의미틀(frame)로 구성하여 대외적인 설득의 과정을 거치는지를 분석하였다.
각 시기별 특징은 다음과 같다. 우선 첫 번째 시기인 제1국면 ‘1차 의제화 및 운동 지형 형성기’의 경우, 게임 셧다운제에 대해 찬성하는 시민단체를 중심으로 하는 운동정치 차원에서 셧다운제를 제도화해야 한다는 제안이 나타났으나, 이들은 적극적인 자원 동원 전략을 추진하지는 않았으며 그 결과 지지세력을 확보하지 못하였다. 또한 이 시기에는 셧다운제의 입법을 해야한다는 여론도 그다지 높지 않았다. 비록 셧다운제 관련 법안이 발의되기는 했으나 그 목적과 수단의 합치성 및 법리적인 타당성에서 문제점이 지적되면서 입법 타당성 확보에 실패하였다. 결과적으로 게임 역기능에 대한 이 시기의 대응방향은 셧다운제가 아닌 ‘자율규제’로 정리되었다.
제2국면에 해당하는 ‘2차 의제화 및 운동정치 내 헤게모니 경쟁기’에는 이전과는 달리 중독 관련 입법안이 다수 제안되는 등 제도정치 내에서 셧다운제에 대한 관심이 크게 증가하였다. 또한 담론 환경에서도 게임 중독에 대한 관심이 증가하였고, 게임에 대한 사회의 부정적 인식 역시 확대되었다. 이러한 분위기 속에서 ‘입법 운동 지형’의 경우에는 청소년의 신체적·정신적 건강에 관심을 갖는 다양한 영역의 다수 시민단체들이 연대하여 단일한 조직체계(‘아이건강국민연대’)를 구성하여 결집하였으며 이 조직을 구심점으로 하여 성명서 및 입법청원 등 자원동원 전략을 추진하였다. 이에 비해 ‘反입법 운동 지형’의 경우에는 관련 단체들간 연대가 강하게 형성되지는 못했다. 또한 이 시기의 지배적인 의미틀은 반입법 운동 지형의 자율 규제보다는 입법운동지형의 ‘셧다운제 입법’ 주장이 더 높은 지지를 얻을 수 있었다.
제3국면 ‘제도정치 내 입법 헤게모니 경쟁기’에는 셧다운제 법률안에 대해 본격적인 국회 심사가 진행되면서, 셧다운제 찬성측과 반대측의 공방과 헤게모니 경쟁이 가장 격화되고 구체화된 시기였다. 국무총리실과 청와대의 중재가 이루어질 정도로 관련 행정 부처(문화체육관광부, 여성가족부) 간의 공방도 치열했고, 운동정치 영역의 관련 시민단체들의 대외 지지세력 확보를 위한 자원동원 경쟁도 매우 활발하게 나타났다. 언론에서도 셧다운제에 대해 찬반 양론으로 대립하면서 관련 기사들도 크게 증가하였고, 입법 영역(국회)에서도 셧다운제의 지지와 반대 세력 간 공방도 심화되었다. 이 시기에는 법률 개정안에 대한 본격적인 심의가 진행되면서 주된 공방의 장(場)은 ‘제도정치’(국회 및 행정부처 등) 영역에 집중되었다. 또한 이견이 나타나는 법률 조항에 대한 판단은 합리적 근거에 기반한 합의에 따라 결정되기 보다는 정치적인 타협에 의해 결정되는 양상을 보였다. 결국 셧다운제는 2011년 4월 27일 국회 본회의에서 가결되었고 현재 시행 중이다.
이상의 제1시기부터 제3시기까지의 셧다운제 입법과정 분석의 함의는 다음과 같다. 우선 정치적인 기회구조 측면에서는 게임 관련 주무부처(문화체육관광부)와 청소년 관련 주무부처(여성가족부)별로 셧다운제가 ‘각 부처의 업무 우선순위’에서 얼만큼의 중요성을 갖는가에 따라 셧다운제에 대한 이들 부처들 간 주도권에 차이가 나타났다. 또한 정치적 기회구조 요인 중 ‘정부의 정책기조’는 입법에 영향을 미치는 요인으로 작용하기는 했으나 사회적 기회구조 중 ‘사회 담론’의 방향과 정도에 따라 그 영향은 제한적이었다. 게임산업 진흥에 대한 정부의 적극적인 지원이 활발하게 이루어지던 ‘1차 의제화 및 운동 지형 형성기’에서는 이러한 정부의 정책기조가 입법 의지에 영향을 미쳤으나 ‘2차 의제화 및 운동정치 내 헤게모니 경쟁기’와 ‘제도정치 내 입법 헤게모니 경쟁기’을 거치면서 게임중독 및 셧다운제에 대한 사회적 관심과 지지가 증가하면서 게임산업 진흥 정책의 기조는 상대적으로 강력한 설득적 논지로 작용하지는 못했기 때문이다.
입법공간의 관심도와 지지도는 입법 결과에 결정적인 영향을 미치는 요인으로 작용했는데, 국회에 셧다운제를 강력하게 지지하는 의원의 존재 여부 및 관련 상임위원회의 지지 여부가 주요한 영향을 미쳤기 때문이다. ‘1차 의제화 및 운동 지형 형성기’에서는 이후의 시기와 마찬가지로 의원 입법으로 발의가 되기는 했으나 지속적으로 이를 설명하고 방어하는 국회 내 지지세력이 부재하였던 것에 비해, ‘2차 의제화 및 운동정치 내 헤게모니 경쟁기’와 ‘제도정치 내 입법 헤게모니 경쟁기’에서는 상임위원회 및 법제사법위원회의 의결시에 대표발의 의원의 적극적인 입법 취지 설명과 근거에 대한 강한 설득으로 입법의 정당성과 지지를 얻어내고 있다.
사회적인 기회구조 요인 중 ‘담론 환경의 관심도 및 지지도’는 ‘입법 발의→입법 필요성 논의→입법의 세부적인 내용에 대한 본격적인 논의’ 등 각 입법 과정들에 각각 다른 영향을 미치고 있다. 즉 입법 필요성이 논의되는 초기에는 사회 여론이 입법의 정당성을 확보하는 데에 중요하게 작용하는 반면, 구체적인 법안의 조항 내용에 대한 논의가 진행되는 후반 과정으로 갈수록 관련 주체들 간 정치적 협상 방식이 작동되면서 사회적 담론 환경은 그다지 큰 영향을 미치지 못하고 있는 것이다. 이에 더해서 사회적 담론은 일반 국민들의 인식적 수준에서 논의되는 것으로, 구체적인 입법의 전문성을 요하는 입법 단계에서는 여론의 내용이 법안에 반영되거나 고려되기 쉽지않다는 점도 작용한다.
이처럼 입법 과정의 단계별로 영향력에 차이가 있다는 점은 운동정치 영역의 자원동원 전략의 반영 여부에서도 동일하게 나타난다. 셧다운제 법안이 재발의되고 관련 찬성과 반대를 주장하는 운동정치 내의 운동 세력이 형성되었던 제2국면~제3국면을 검토해보면, 셧다운제에 대한 지지 여론이 증가하고 ‘아이건강국민연대’를 중심으로 하는 입법운동 영역의 활발한 자원동원 활동이 입법에 반영된 시점은 셧다운제 입법의 필요성을 논의하던 입법과정의 전반기였다는 것이다. 이에 비해, 그 이후의 후반기(구체적인 셧다운제 범위와 대상 등에 대한 공방의 시기)에는 반입법운동 영역의 자원동원 전략이 양적으로도 활발했고 다양한 방식으로 강력하게 진행되었음에도 별다른 변화를 유도해내지 못했다. 더구나 이들의 자원동원을 통한 주장의 내용이 그 당시 한창 이슈가 되었던 셧다운제 도입 방식에 대한 것이 아니라 여전히 도입 필요성에 대한 논의에 머물렀다는 점도 큰 변화를 일으키지 못한 이유와 관련이 있는 것으로 판단된다.
운동정치에서의 주체들의 연대 여부는 이들의 주장을 체계화·구체화·집약화하는 것과도 관련을 가지며, 이를 통해 대외적으로 일관된 주장을 보다 간결하고 명확하게 전달할 수 있게 되면서 지지세력을 확보하는 데에 보다 효과적이었다. 갬슨은 미국의 53개 사회운동을 분석한 후 성공적인 사회운동의 전략적 특성을 중심으로 명제들을 정리하였는데, 그 중에 ‘단일쟁점의 요구(single-issue demands)를 주장한 운동들이 복수쟁점의 요구(multiple-issue demands)를 주장한 운동들보다 더 성공적’이고 ‘중앙집중화(centralized)된 운동집단과 분열되지 않은(unfractioned) 운동집단이 더 성공적’이었다는 점을 들고 있다.(Gamson, 1975) 갬슨의 논의와 마찬가지로, 셧다운제 관련 운동정치 내의 활동에서도 반입법운동 지형의 다양한 근거와 주장보다는 입법운동 지형의 ’청소년보호‘ 가치에 집중하여 체계화한 후 단일하고 일관되게 강조한 주장이 보다 인지되기 용이하고 수용 가능성도 높았던 것으로 볼 수 있다.
본 연구결과는 다음의 측면에서 의미를 지닌다. 우선 본 연구는 최근 문화산업과 관련한 입법이 활발히 나타나고 있음에도 이러한 과정에 대해 사회헉적인 측면에서 접근하는 연구는 일천한 실정이다. 이러한 상황에서 문화산업과 관련한 입법과정 가운데 다양한 이견이 첨예하게 대립하고 장기간에 걸친 사례에 대해 경험적으로 분석하고 있다는 점, 특히 관련 정책에 대한 연구가 상대적으로 적은 편에 속하는 게임 관련 분야를 대상으로 분석을 시도하고 있다는 점에서 문화산업 입법을 사회학적 연구의 대상으로 분석을 시도함으로써 연구의 지평을 확장했다는 의미를 지닌다. 또한 입법과정을 시기적 특성에 따라 국면을 분류하고 각 국면별로 정치적 기회구조와 사회적 기회구조 및 운동정치와 제도정치를 아우르는 주체들의 부상과 연대, 그리고 이들의 행위 차원의 자원동원 전략과 주장의 내용이 지니는 의미틀 구성을 통합적으로 분석함으로써, 국면별로 주요하게 영향을 미치는 구조적 요인이 다르며 주체들과 운동 양태가 미치는 영향이 다르다는 점을 확인한 점 또한 중요한 의미를 가질 수 있을 것이다.
이와 같이 게임 셧다운제에 대한 의미틀의 변화 양상이 나타난 것에는 게임을 둘러싼 정치적 기회구조와 사회적 기회구조라는 구조적 요인과 특징, 초고속 통신망 및 정보기술기기의 확산이라는 경제적·산업적 분위기, 운동 지형의 내적 요인 등의 주요한 원인으로 작용하였다. 즉, ‘1차 의제화 및 운동 지형 형성기’에서는 1990년대말부터 확산되기 시작한 초고속통신망과 정보산업 성장으로 인한 경제적 변화와 정보사회로의 이행에 대한 정부 차원의 관심, 이를 기반으로 하는 문화콘텐츠산업으로서 게임분야의 진흥이라는 정책기조, 입법 영역에서의 게임에 대한 낮은 이해도 및 낮은 부정적 이미지, 게임의 역기능에 대한 낮은 수준의 여론화, 게임 셧다운제 입법 운동 지형의 주체 형성 미흡과 같은 내적 요인 등이 작동되면서, 셧다운제의 입법화에 대한 입법 영역의 지지와 동의가 이루어지지 못했다. 이 시기의 의미틀은 청소년의 ‘수면권 침해’를 중심으로 하는 셧다운제 입법 필요성은 ‘심야시간대 게임 이용시간 규제’라는 입법내용 및 방식으로 연결되는 단순하고 명쾌한 유형을 띄었으나, 강제적 셧다운제에 대한 국회 심사 과정에서 법리성 및 실효성에 한계가 지적되면서 인지적 합리성 측면에서 지지를 확보하지 못하고 결국 폐기되었다. 이 시기에 셧다운제 반대의 의미틀은 찬성의 의미틀에 대한 대응 차원에서 법리적 반론과 실효성 차원의 문제점 등으로 보다 견고한 ‘인지적 합리성’ 차원의 근거를 갖추었으나 이 역시 장(場, 여기서는 입법 공간에서의 셧다운제 법안 검토 위원회) 내에서의 동의를 확보하였을 뿐 폭넓은 사회적인 지지와 헤게모니의 위상의 지위를 확보하지는 못했다.
그러나 ‘2차 의제화 및 운동정치 내 헤게모니 경쟁기’과 ‘제도정치 내 입법 헤게모니 경쟁기’을 거치면서 게임중독은 단순히 수면이나 학습을 방해하거나 청소년의 건강의 장애물이라는 수준의 문제인식을 넘어서 병리적인 수준의 질환이자 범죄 유발의 사회학으로 강화되어 나갔다. 이러한 게임중독의 반규범성은 개인의 게임 이용시간을 국가 차원에서 규제하는 ‘셧다운제’가 그 적절성이나 실효성에 대한 문제제기를 압도하는 논리로 작용하였고 운동정치 차원에서 지배적인 담론으로 우월성을 확보한 동시에 제도정치 차원에도 셧다운제 도입을 수용하는 요인으로 작동되었다. 결과적으로 상호 이질적이고 대립되는 의미틀(frame)과 담론 간에 주도적으로 헤게모니를 확보하기 위해서는 ‘인지적 합리성’ 차원보다는 ‘규범적 당위성’이나 ‘정치적 타당성’ 차원에서 헤게모니를 확보하는 것이 관련 법안의 입법 성공에 주요한 요인으로 작용한 것이다.
한편, 게임 셧다운제를 둘러싼 찬반 담론은 셧다운제와 관련된 다양한 관념과 지식, 경험에 대한 조직방식 사이의 충돌과 경합을 드러내주고 있다. 게임과 게임이용 및 청소년의 학습과 입시, 학력 중심주의 및 문화적 권리, 가정 내 커뮤니케이션과 기술환경의 변화 등에 대한 관념, 강제적인 게임 이용시간 제한과 개인의 권리 침해 및 위헌성, 관련 해외 사례에 대한 지식, 게임과 수면권 및 게임중독 간의 인과성에 대한 근거, 청소년 게임이용에 대한 체험과 목격 등의 경험에 대한 해석이 한편으로는 셧다운제 찬성 담론으로 다른 한편으로는 반대 담론으로 조직되고 있는 것이다. 2004년부터 게임 셧다운제가 제기되고 이후 지속적으로 강제적 셧다운제의 도입에 대해 찬성과 반대의 담론들은 다양한 영역에서 다양한 방식으로 첨예하게 대립했으며 2011년 4월 셧다운제 조항을 포함하는 청소년보호법 개정안이 국회 본회의를 통과되면서 관련 찬반 논란은 일단락되었다. 게임 셧다운제에 대해 사회적으로 합의가 형성됨으로써 일단락이 되어야 한다는 규범적 사고와 숙의적 모델은 사실상 비현실적인 발상에 가까운 것이라고 볼 수 있다. 게임 셧다운제에 대한 찬반담론 사이의 경합은 청소년보호법 개정안의 국회 본회의 통과와 함께 찬성 담론의 사회적 헤게모니 혹은 지배력의 확인 및 유지로 귀결되었다고 볼 수 있다. 게임 셧다운제를 도입해야 한다는 담론이 사회적으로 타당한 것, 즉 사회적 객관성을 담보하는 지배담론으로서의 지위를 확인한 셈이다. 그러나 2011년 4월 29일 국회 본회의에서 셧다운제의 최종 입법 결정을 둘러싸고 7명의 국회의원이 토론을 벌인 것처럼, 셧다우제를 둘러싼 지배담론의 헤게모니는 그것이 배제한 구성적 외부, 즉 셧다운제 반대 담론의 끊임없는 도전 속에서 잠정적인 지배력을 행사하고 있는 것으로도 볼 수 있다.
입법 과정은 관련 주제에 대해 사회적으로 다양한 견해와 주장들을 절차적·내용적으로 합리적이고 민주적으로 의견수렴하고 협의하고 논의하여 최종적으로 적절한 법률상 결론을 도출하는 과정이다. 다시 말해서 사회의 다양한 이견들에 대한 민주적인 합의의 형성과정에 대한 것으로, 게임 셧다운제의 입법과정 역시 이러한 다양하고 첨예한 이견들 간의 충돌과 타협 및 협의가 진행된 과정이었다. 즉, 입법에 참여한 주체들과 이들의 논의가 이루어지는 공간은 숙의 민주주의가 발현될 수 있는 ‘공론장’으로 이해될 수 있는 것이다. 그러나 경험적으로는 게임 셧다운제가 반드시 공론장으로서의 기능을 충분히 실현하였다고 보기는 어렵다. 셧다운제와 관련하여 그 제도화에 참가하는 주체들 사이에 각각 합의되기 어려운 주장들이 경합하였고 이는 합의의 형성으로 귀결되기 보다는 경합과 충돌의 과정을 거치면서 우월적 지위를 확보하거나 타협의 수준에서 결론지어진 경향이 나타났기 때문이다. 이러한 측면에서, 본 연구는 이질적인 관점과 입장 사이의 충돌과 표출이 민주주의 과정에서 갖는 의의를 강조하는 경합적 다원주의의 관점에서 분석한 하나의 경험적 연구로서도 의미를 가진다. 개인의 권리와 질서에 대한 각기 다른 시각, 그에 대한 다양하고도 경합하는 해석, 이견과 차이의 인정 및 확대와 같은 경합적 다원주의를 구성하는 주요한 요소들이 어떻게 게임 셧다운제 도입에 대한 논란에서 표출되고 있고 변화되어 가는지를 보여주고 있기 때문이다.

목차 (Table of Contents)

• 1. 서론 1
• 가. 문제 제기 1
• 나. 연구문제 5
• 다. 논문의 구성 7
• 2. 이론적 논의와 분석틀 9
• 가. 이론적 논의 및 선행 연구 9
• 1) 자원동원론 및 정치과정론 9
• 2) 구성주의적 접근 및 헤게모니 모델 15
• 가) 구성주의적 접근 15
• 나) 사회적 의사결정과정에 대한 헤게모니 모델 21
• 3) 문화산업 관련 사회운동과 법제도에 대한 기존 연구 24
• 나. 개념적 정의 및 분석틀 27
• 1) 주요 주체 27
• 2) 정치적 기회구조 및 사회적 기회구조 32
• 3) 주체들의 자원 동원(mobilization) 방식과 내용 33
• 4) 의미틀(frame) 및 담론 분석 35
• 5) 분석틀의 구성 39
• 다. 연구방법 및 분석 대상 40
• 3. 게임산업 동향 및 2000년대 초기의 의제화 움직임 47
• 가. 게임산업 및 관련 제도 동향 47
• 1) 게임의 개념 및 산업 동향 47
• 2) 게임산업 관련 정책 추이 52
• 3) 청소년 보호 관련 게임 규제의 흐름 56
• 나. 2000년대 초기의 셧다운제 의제화 움직임 61
• 1) 인터넷 내용(불건전 유해정보)에의 접근성 차단 62
• 2) 게임 이용 시간 규제의 제안 65
• 3) 역기능 예방을 위한 정부 대응 필요성 제기 66
• 4. 게임 이용시간 규제 입법의 추진 추이 70
• 가. 1차 의제 형성 : 2004년~2005년 70
• 1) 운동정치 영역의 '게임 셧다운제 입법 필요성 제기 70
• 가) 시민사회 영역 중심의 문제 제기 70
• 나) 수면권중심의 도입 필요성 제기 72
• 다) 문화부 관리 하의 제한적인 강제적 셧다운제 방식 제안 73
• 2) 제도정치 영역의 강제적 셧다운제 입법 구체화 76
• 나. 2차 의제 형성 : 2006년~2010년 4월 80
• 1) 입법 영역의 셧다운제 입법화 관심 고조 81
• 가) 정보통신서비스 중독의 예방과 해소에 관한 법률안 82
• 나) 인터넷중독의 예방과 해소에 관한 법률안 84
• 다) 청소년의 인터넷게임중독 예방해소에 관한 법률안 86
• 라) 인터넷 중독의 예방과 해소에 관한 법률안 88
• 2) 게임산업진흥에 관한 법률 제한적 자율 규제의 명시화 89
• 3) 청소년보호법 셧다운제 입법방향의 확정 93
• 가) 2008년 김재경 의원안 : 강제적 셧다운제의 구체화 94
• 나) 최영희 의원안 : 선택적 셧다운제 제시 99
• 다) 여성가족위원회의 청소년보호법 개정안(대안) 마련 107
• 다. 입법 완료 : 2010년 4월~2011년 4월 107
• 1) 법제사법위원회 심사 이전 108
• 가) 여성가족위원회의 청소년보호법 개정안 대안 마련 108
• 나) 문화체육관광방송통신위원회의 게임산업진흥에 관한 법률 개정안 대안 마련 110
• (1) 자율규제 보완형 개정안 110
• (2) 자율규제와 정부평가행정지도 결합형 개정안 112
• (3) 선택적 셧다운제형 개정안 113
• 다) 게임업계 기금(부담금) 강제화 법안 논의 120
• 2) 법제사법위원회 심의 127
• 가) 헤게모니 공방(1) :소관 법률,소관 부처,적용 연령 공방 127
• 나) 헤게모니 공방(2) : 적용 범위(게임물) 공방 136
• 3) 본회의 심의 : 헤게모니의 최종 공방 138
• 가) 청소년보호법 개정안(수정안) 추가 제안 139
• 나) 입법영역 내 찬반세력 간 최종 공방 139
• 5. 구조적 요인 및 주체담론의 역학 143
• 가. 1차 의제화 및 운동지형 형성기 : 2004년~2005년 143
• 1) 정치적사회적 기회요인 143
• 가) 정치적 기회요인 : 입법 영역의 입법 의제화 인지 143
• 나) 사회적 기회요인 : 게임중독규제 입법화에 대한 낮은 관심도 147
• 2) 운동 지형의 형성 및 반입법 운동 지형의 우세 154
• 가) 주체 간 찬반 논쟁의 점화 154
• (1) 입법 운동 지형의 논리 구성 156
• (2) 반(反)입법 운동 지형의 논리 구성 160
• 나) 낮은 수준의 자원동원 및 반입법 운동 지형 중심의 담론 형성 170
• 3) 셧다운제에 대한 인지적 합리성 중심의 대항 의미틀 구축 173
• 4) 1차 의제화 및 운동 지형 형성기의 특성 :규제 입법화 對 자율규제 구도의 형성 180
• 나. 2차 의제화 및 운동정치 내 헤게모니 경쟁기 : 2006년~2010년 4월 182
• 1) 정치적사회적 기회요인 182
• 가) 정치적 기회요인 : 입법행정 영역의 입법 의제화 확대 182
• 나) 사회적 기회구조 : 게임중독규제 입법화에 대한 관심도 심화 192
• 2) 주체 간 대립 심화 및 입법 운동지형 중심의 지배담론 구체화 203
• 가) 반입법 운동지형 : 자율규제 기조 유지 및 약한 연대 203
• 나) 입법 운동지형 : 셧다운제 찬성 기조의 구체화전략화 및 강한 연대 구축 210
• 다) 운동 지형별 자원동원 : 언론동원 중심의 전략 220
• 3) 셧다운제 對 제한적 자율규제 간 의미틀 공방 222
• 가) 인터넷 게임중독 방지를 위한 입법 공청회 223
• 나) 인터넷중독 예방과 치료 관련 입법 공청회 226
• 다) 청소년 인터넷게임중독 예방법 입법 공청회 230
• 라) 아동청소년의 인터넷 게임중독 현황과 대책 토론회 234
• 마) 의미틀 및 담론 구성 : 셧다운제 對 제한적 자율규제 237
• 4) 2차 의제화 및 운동정치 내 헤게모니 경쟁기의 특성 : 운동 지형간 정당화 전략의 불균형 242
• 다. 제도정치 내 입법 헤게모니 경쟁기 : 2010년 5월~2011년 4월 244
• 1) 정치적사회적 기회요인 246
• 가) 정치적 기회요인 : 행정 영역의 입법 의제화 집중 및 갈등 고조 246
• 나) 사회적 기회요인 : 주요 사회이슈화 및 찬반 논란 격화 257
• (1) 담론 환경의 관심도 및 호의도 257
• (2) 신문사설에 나타난 담론 분석 265
• (가) 제1시기 : 여가위 심사 ~ 국무총리실 및 청와대 중재 완료 시점 265
• (나) 제2시기 : 부담금법률 발의 이전 266
• (다) 제3시기 : 법사위 심사 및 본회의 심사 270
• 2) 자원동원 전략의 다각화 및 제도정치에의 미흡수 274
• 3) 강제적 셧다운제 내 의미틀의 조정 및 협상 279
• 4) 제도정치 내 입법 헤게모니 경쟁기의 특성 : 제도정치 내 정치적 타협에 의한 헤게모니 조정 281
• 6. 결론 및 함의 286
• 참고문헌 298
• 부록 312
• ABSTRACT 327