전작권 전환의 정치･군사적 동학: 조건충족 패러다임의 구조적 한계와 COTP 개정 및 이행 TOR 제정을 통한 실질적 전환 방안 = The Political-Military Dynamics of OPCON Transfer: Structural Limitations of the Conditions-Based Paradigm and Pathways to Substantive Transfer through COTP Revision and Implementation TOR Establishment

국문 초록 (Abstract)

한국군으로의 전시작전통제권(OPCON) 전환은 1978년 이후 47년간 논의되었으나 반복적으로 연기되어 왔다. 2014년 한미 양국은 세 가지 조건의 충족을 전제로 하는 조건 기반 전환계획(COTP)을 합의하였고, 2026년 현재 완전운용능력(FOC) 검증이 완료를 앞두고 있다. 그러나 본 연구는 현 체계가 실질적 전환을 보장하지 못한다고 주장한다. 본 연구의 핵심 주장은 네 가지다. 첫째, COTP의 세 조건은 한미 공동 평가 체계로 운영되나, 평가 기준의 설정과 해석에서 미군의 영향력이 구조적으로 우위에 있어 사실상 관리된 연기 메커니즘으로 기능하고 있다. 둘째, 역사적 증거에 따르면 전환의 결정 요인은 조건충족이 아닌 양국 대통령의 정치·외교적 결단이었다. 셋째, 현 미래연합사 설계는 지휘권이 형식적으로 한국군에 이전되지만 전략 자산 운용·정보접근·지휘소 통제 등 실질적 지휘권은 이전되지 않는 '지휘권 재명명(Command Authority Renaming)' 위험을 내포하고 있다. 넷째, 2028년 전작권 전환의 실질화를 위해서는 COTP 본문 개정과 현재 부재한 이행 TOR(Terms of Reference) 5개 분야 제정이 전환과 동시에 발효되는 패키지로 구성되어야 한다. 본 연구는 이를 위해 COTP 본문 개정(조건의 정량화, 평가 비대칭 해소, 부사령관 권한 명시)과 지휘구조·전략자산 운용·정보 공유·연합 지휘소·대만 유사시 의사결정 등 5개 분야 이행 TOR 제정 방안을 구체적으로 제시한다. 특히 이 개정·제정 협상이 전환의 선결 조건으로 설정되어 2028년 전환을 재차 연기하는 명분이 되어서는 안 됨을 강조한다. 2028년은 트럼프 2기 행정부(2025.1~2029.1) 임기 내 완료 가능한 현실적으로 유일한 시점이며, 이 기회의 창을 활용한 한국 정부의 선제적 의제 제안과 협상 전략이 요구된다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The transfer of wartime operational control (OPCON) to the Republic of Korea Armed Forces has been under discussion since 1978, repeatedly delayed over the course of 47 years. In 2014, the two nations agreed to the Conditions-based OPCON Transition Plan (COTP), premising transfer on the fulfillment of three conditions. With the Full Operational Capability (FOC) verification now approaching completion in 2026, a new phase appears imminent. However, this study argues that the current framework fails to guarantee a substantive transfer. Four core theses are advanced. First, while the COTP conditions are evaluated through a joint ROK-U.S. assessment mechanism, the U.S. military holds structural dominance in setting and interpreting evaluation criteria, effectively rendering the COTP a managed deferral mechanism. Second, historical evidence demonstrates that transfer decisions have consistently been driven by political judgment rather than condition fulfillment. Third, the current design of the Future Combined Forces Command risks what this study terms "Command Authority Renaming"—a state in which nominal command authority is transferred to ROK forces while substantive control over strategic assets, intelligence access, and command post operations remains with U.S. forces. Fourth, realizing a substantive transfer in 2028 requires that COTP revisions and the establishment of five Terms of Reference (TOR)—currently nonexistent—enter into force simultaneously with the transfer itself, not as preconditions that could justify further delay. This study presents concrete proposals for COTP revision and TOR establishment across five domains: command structure, strategic asset employment, intelligence sharing, combined command post sovereignty, and decision-making mechanisms for Taiwan contingencies. The year 2028 represents the only realistic window coinciding with the Trump administration's second term (January 2025–January 2029), and proactive agenda-setting by the ROK government is urgently required.