매장문화재 발굴에 따른 재산권 제한과 손실보상에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

건설공사 과정에서 유물이 드러나면 발굴조사를 하여야 한다. 발굴조
사 과정에서 발굴된 문화재들은 모두 국가에 귀속되게 되며, 해당 토지
는 보존조치로 규제를 받게 되고 역사ㆍ예술ㆍ학술적 가치에 따라서 문
화재보존지역ㆍ문화재보호구역ㆍ고도보존지역 등으로 지정돼 건축물의
신ㆍ증ㆍ개축 제한으로 사실상 재산권 행사가 불가능하게 된다.
소규모발굴조사를 제외한 대부분의 발굴조사 현장에서는 발굴조사비용
일체를 개발사업 시행자가 부담하여야 하며, 공사 지연에 따른 사업비용
증가까지 감수하여야 한다. 정당한 보상없이 재산권 제한만을 강제하다
보니 건설공사현장에서는 유물이 발견되면 문화재청이나 지자체에 신고
하지 않고 매장문화재를 훼손하거나 유물을 은폐하는 불법적인 방법을
선택하는 경우가 적지 않다.
본 연구에서는 문화재보호와 개발사업간의 보존ㆍ개발ㆍ보상의 갈등
원인을 파악하기 위해서 손실보상 관련 자료와 판례를 고찰하였다. 상생
관계를 찾기 위한 방안을 모색하기 위해서는 주요 국가의 손실보상규정
을 연구하였으며, 이를 기초로 개선방안의 초안을 만들고 실증분석을 통
하여 객관성을 확인하였다.
그 결과 다음과 같은 매장문화재 발굴 관련 손실보상의 문제점과 개선
방안을 제시함으로써 보다 효과적인 매장문화재 보호와 정당한 손실보상
이 이루어 질 수 있도록 하고자 한다. 첫째, 매장문화재 발굴조사 비용
을 개발사업자에게 전가시키는 규정은 개선되어야 한다. 둘째, 매장문화
재 발굴로 인해 재산권의 제한을 받는 국민에게는 정당한 보상을 해주어
야 한다. 셋째, 국가 재정의 부담을 덜어줄 수 있는 손실보상의 대안이
필요하다. 넷째, 매장문화재 보호를 위한 보존조치로 인해 재산권 사용
이 불가능하게 된 토지는 세제감면이 필요하다. 다섯째, 토지의 재산권
행사가 불가능하게 된 토지는 국가가 적극 수용 할 수 있는 법률규정이
필요하다. 여섯째, 손실보상을 위한 재원 마련 방안이 필요하다.
이러한 문제점과 개선의 필요성을 중심으로 다음과 같은 개선방안을
제시하였다. 첫째, 매장문화재 발굴조사 비용은 면적 등에 관계없이 국
가와 개발사업자가 1/2씩 부담하여야 하고, 재원마련의 토대가 마련되면
단계적으로 국가가 발굴비용 전부를 부담하여야 한다. 둘째, 토지의 소
유주나 개발사업 시행자에게 발굴된 매장문화재 가격의 2분의 1에 상당
하는 액수의 보상금을 지급하여야 한다. 셋째, 국가가 보유할 필요가 있
는 경우를 제외하고는 보상금액에 상당하는 범위 내에 발굴된 유물의 일
부를 돌려주는 양여보상 규정을 신설하여야 한다. 넷째, 매장문화재 발
굴로 인해 현지보존조치된 토지에 대해서는 재산세 전액을 감면하여야
한다. 다섯째, 현지보존조치된 토지에 대해 국가에게 토지매입을 요구할
수 있도록 토지매수청구권을 도입하여야 한다. 여섯째, 재원 확보를 위
해 문화유산 복권 기금의 도입과 특별부담금ㆍ목적세 도입을 검토해볼
가치가 있다. 이를 통해 문화유산보호, 문화유산 관련 교육 및 고용창출,
문화재 발굴, 토지소유자에 대한 보상비용 등으로 국가의 재정적 부담을
해소 시킬 수 있다.
이상과 같이 본 연구에서는 매장문화재 발굴에 따른 재산권 제한의 문
제점과 이에 정당한 손실 보상 방안을 제시하고자 하였으며 문화재보호
와 개발사업간의 보존ㆍ개발ㆍ보상의 갈등 원인을 분석하고, 상생관계를
찾기 위한 방안을 모색하고자 하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Excavation shall be conducted when relics are revealed during the
construction process. All cultural assets excavated during the excavation
will be attributed to the state, and the land will be regulated as a
preservation measure and designated as a cultural heritage preservation
area, cultural property protection zone, and height districted area
according to historical, artistic, and academic values, which will make
it virtually impossible to exercise property rights due to restrictions
on the construction, expansion, and renovation of buildings.
In most excavation sites, except for small-scale excavation surveys,
all excavation and investigation expenses shall be borne by the development
project implementer, and the project cost shall be increased due to
delays in construction.
Since property rights are restricted without proper compensation,
many construction developers do not report artifacts to the Cultural
Heritage Administration or local governments and choose illegal methods
to destroy burial cultural assets or break down land. In this study,
data and precedents related to loss compensation were considered to
determine the cause of conflict between preservation, development and
compensation between cultural property protection and development
projects. In order to find a win-win relationship, the government studied
the loss compensation regulations of major countries, and based on
this, draft improvement measures were drawn up and objectivity was
confirmed through empirical analysis.
As a result, it is intended to provide more effective protection of
burial cultural assets and legitimate compensation for losses by presenting
problems and improvement measures related to the excavation of burial
cultural assets as follows: First, the regulations that pass on the cost
of excavation and investigation of burial cultural properties to the
developers should be improved. Second, proper compensation should
be given to the people who are subject to property rights restrictions
due to the excavation of burial cultural properties. Third, an alternative
to loss compensation is needed to ease the burden of national finance.
Fourth, land that has become impossible to use property rights due to
preservation measures for the protection of burial cultural properties
needs tax exemption. Fifth, needs the revision of local regulations for
land that has become impossible to exercise property rights that the
state can actively accept. Sixth, funding is needed to compensate for
the loss.
These problems and the need for improvement were highlighted
by the following improvement measures. First, the state and the
development project operator shall pay half of the expenses incurred
in excavating the cultural heritage of the burial, regardless of the area,
and the state shall bear all the expenses incurred in excavating the
cultural heritage in stages when the foundation for financial resources
is prepared. Second, compensation equivalent to one-half of the price
of the burial cultural property excavated shall be paid to the owner
of the land or the implementer of the development project. Third, the
provision of concessionary compensation shall be newly established to
return part of the excavated artifacts within the extent equivalent to
the amount of compensation, except in cases where the State needs
to possess them. Fourth, the entire amount of property tax shall be
reduced or exempted for land that has been preserved on site due to
the excavation of buried cultural assets. Fifth, the right to purchase land
that has been preserved on-site by the state should be introduced.
Sixth, it is worth considering the introduction of the Cultural Heritage
Lottery Fund and Objective tax and the introduction of a special levy
on items to be paid for civil engineering and construction permits in
order to secure funds. Through this, the government can ease the
financial burden of the nation by protecting cultural heritage, creating
education and employment related to cultural heritage, discovering
cultural assets, and compensating landowners.
As mentioned above, this research was intended to present the
problems of property rights restrictions due to the excavation of burial
cultural assets and reasonable compensation for losses, and to analyze the
causes of conflicts between preservation, development and compensation
between the protection of cultural assets and development projects,
and to seek ways to find a win-win relationship.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제1항 연구의 배경 1
• 제2항 연구의 목적 3
• 제2절 연구의 범위 및 방법 4
• 제1항 연구의 범위 4
• 제2항 연구의 방법 5
• 제3절 선행연구 검토 및 차별성 5
• 제1항 선행연구 검토 5
• 제2항 연구의 차별성 10
• 제2장 매장문화재의 개념과 발굴조사 12
• 제1절 매장문화재의 개념과 보호체계 12
• 제1항 매장문화재의 개념 12
• 제2항 매장문화재 보호 법률 체계 14
• 1. 매장문화재 법률 체계 14
• 2. 매장문화재 법률 규정 유형 18
• 제2절 지표ㆍ발굴조사의 절차 25
• 제1항 지표조사 25
• 제2항 발굴조사 28
• 제3항 매장문화재 발견에 따른 처리절차 31
• 제3장 매장문화재 발굴과 토지이용규제 34
• 제1절 매장문화재 발굴 현황과 문제점 34
• 제1항 매장문화재의 발굴 및 관리 현황 34
• 제2항 문제점 41
• 1. 발굴조사 비용 지원 정책의 문제 41
• 2. 처벌 실효성의 한계 42
• 3. 보존조치에 따른 보상의 문제 43
• 제2절 문화재보호와 토지이용규제 44
• 제1항 토지이용규제의 의의 44
• 제2항 토지이용규제의 필요성 46
• 제3항 문화재 지역의 토지이용규제 현황 47
• 제4항 토지이용규제의 유형 49
• 제3절 토지이용규제에 따른 정당한 손실보상 61
• 제1항 재산권 제한과 공법상 손실보상 61
• 1. 재산권 제한 61
• 2. 손실보상의 개념 67
• 3. 손실보상의 요건 및 방법 70
• 4. 손실보상 절차 및 구제방법 78
• 제2항 헌법상 정당한 손실보상 82
• 1. 정당한 보상의 의미 82
• 2. 법률규정과의 관계 84
• 제3항 토지보상법에 의한 손실보상 85
• 1. 재산권 보상액의 산정 85
• 2. 토지보상의 평가 기준 85
• 3. 토지보상 절차 88
• 제4항 정당한 보상과 공시지가 90
• 1. 정당한 보상과 공시지가의 관계 91
• 2. 공시지가의 적용 92
• 제4절 국내 판례 분석 97
• 제1항 발굴비용의 부담 주체와 재산권 제한 97
• 제2항 개발제한구역과 재산권 제한의 문제 103
• 제3항 문화재보호구역 지정과 재산권 제한의 문제 107
• 제4항 매장문화재 발굴과 재산권 제한 111
• 제5항 소결 114
• 제5절 매장문화재 발굴과 토지이용규제의 문제점 118
• 제1항 발굴조사비용 책임과 보상의 한계 118
• 제2항 매장문화재 훼손에 따른 처벌의 실효성과 미약한 보상금 119
• 제3항 현금보상의 한계 121
• 제4항 현지보존조치된 토지에 대한 세금부과 122
• 제5항 토지매수청구권 문제 123
• 제6항 손실보상을 위한 재원 확보의 문제 124
• 제4장 주요국가의 매장문화재 보호체계 및 보상규정 125
• 제1절 서언 125
• 제2절 일본 129
• 제1항 문화재 보호 법체계의 변천 129
• 제2항 문화재 유형 및 구분 130
• 제3항 문화재 관리 행정조직 체계 132
• 제4항 매장문화재 관계법령 및 보상규정 133
• 제3절 이탈리아 138
• 제1항 문화재 보호 법체계의 변천 138
• 제2항 문화재 유형 및 구분 139
• 제3항 문화재 관리 행정조직 체계 139
• 제4항 매장문화재 관계법령 및 보상규정 140
• 제4절 영국 142
• 제1항 문화재 보호 법체계의 변천 142
• 제2항 문화재 유형 및 구분 145
• 제3항 문화재 관리 행정조직 체계 146
• 제4항 매장문화재 관계법령 및 보상규정 149
• 제5절 대만 151
• 제1항 문화재 보호 법체계의 변천 151
• 제2항 문화재 유형 및 구분 151
• 제3항 문화재 관리 행정조직 체계 152
• 제4항 매장문화재 관계법령 및 보상규정 152
• 제6절 시사점 155
• 제5장 손실보상 개선을 위한 실증분석 161
• 제1절 조사설계 161
• 제1항 조사배경 및 목적 161
• 제2항 조사대상 및 범위 162
• 제3항 조사방법 및 절차 163
• 제4항 설문내용과 측정지표 163
• 제2절 연구방법 165
• 제1항 AHP기법 165
• 제2항 연구설계 172
• 제3절 분석결과 176
• 제1항 일반적 사항 176
• 제2항 손실보상제도의 인식 분석 178
• 제3항 손실보상의 우선순위 결정을 위한 AHP분석 181
• 제4절 소결 및 시사점 193
• 제1항 소결 193
• 제2항 시사점 195
• 제6장 매장문화재 발굴 관련 손실보상 개선방안 198
• 제1절 정책적 개선방안 198
• 제1항 현행정책 198
• 제2항 개선방안 204
• 제2절 법․제도적 개선방안 212
• 제1항 입법필요성 212
• 제2항 구체적 방안 214
• 제7장 결 론 226
• 1. 요약 및 시사점 226
• 2. 연구의 한계 및 향후 연구과제 230
• 참고문헌 231

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