주택 양도소득세 세부담 분석 및 정책시사점 - 1세대1주택 비과세제도를 중심으로 -

국문 초록 (Abstract)

□ 연구목적
○최근 주택가격 상승과 세부담 급증에 따른 국민 불만에 대응하고자 정치권을 중심으로 종 부세 및 양도소득세 관련 정책방안이 논의 중임
- 그동안 주택 양도소득세 정책은 주로 1세대1주택 비과세 정책의 강화 혹은 완화의 방식과 함께 다주택자 및 주택 투기지역에 대한 과세강화 등의 형식으로 추진되어 왔음
- 기존 연구들은 1세대1주택 비과세제도의 문제점 지적과 개선대안 제시 중심으로 이루어져 왔으나, 이러한 주택과세 제도들로 인한 세부담 분석은 제대로 이루어지지 못하여 구체적인 정책대안으로 연결되지 못한 측면이 있음
○이에 따라 본 연구는 최근의 부동산 관련 정책동향에 주목하면서 주택분 양도소득세 부담을 분석하고 1세대1주택 양도소득세 비과세제도로 인한 과세 형평성 문제를 다양한 측면에서 고찰하고자 함
□ 주택 양도소득세 및 1세대1주택 비과세제도
○양도소득세는 자본의 성격을 지닌 자산을 양도할 때, 취득 당시와 비교하여 가치가 상승 함으로써 발생한 이익인 자본이득에 대해 과세하는 세금임
- 즉 자산을 양도할 때 발생한 소득의 경우 보유 기간에 따른 소득이 일시적으로 실현된 것이기 때문에 종합소득과 별도로 분류하여 부과됨
○주택과세는 소유의 목적이 주거용이냐 임대용이냐에 따라 다르게 접근함
- 자가거주 주택(owner-occupation)은 역사적으로 거의 모든 국가에서 자산 수익 측면의 특혜를 부여받아 왔으며, 따라서 완전 비과세되거나 부분적으로 과세되어 온 경우가 많음
- 이에 비해 임대용 자산투자는 다른 투자재와 마찬가지로 정상 과세되는 것이 일반적이만, 공익 목적 임대자산의 경우 감면 혹은 비과세 혜택을 부여함
○1세대1주택 비과세는 거주자인 1세대가 양도일 현재 국내에 1주택을 보유하고 다음의 요건을 모두 갖추고 양도하는 경우에 적용함(「소득세법 시행령」 제154조제1항)
- 1세대1주택 비과세 요건
· 1세대가 1주택을 보유해야 함(다만 대체취득으로 인한 일시적 2주택 및 동거봉양이나 혼인으로 인한 2주택에 대해서는 예외를 인정하고 있음)
· 2년 이상 보유(비거주자가 거주자로 전환시 3년, 2017년 8·2대책 이후 조정대상지역에서 구입한 주택은 보유기간 중 2년 이상 거주해야 함)
· 9억 원 이하의 주택가격에 대해서만 적용함
○자가거주 주택 양도소득에 대해서는 국제적으로 비과세제도를 채택하는 국가와 소득공제 제도를 채택하는 국가 등 다양한 형태들이 나타남
- 영국과 프랑스는 비과세제도를 채택하고 있어 자가거주 주택의 양도에 대해서는 세부담이 발생하지 않아 거주이전의 자유 보장에 중점을 두는 것으로 볼 수 있음
- 미국과 일본은 소득공제를 채택하여 주거주주택을 양도하더라도 일정수준 이상의 양도 소득에 대해서는 과세하므로 비과세제도에 비해 조세평등주의를 더 강조하는 것으로 볼 수 있음
- 우리나라는 1세대1주택에 대해 비과세제도를 채택함에도 고가주택에 대해서는 과세하므로 거주이전의 자유 보장은 완전 비과세를 채택하는 국가에 비하여 약한 수준임
· 다만 1세대1주택에 대해서는 보유 및 거주기간 요건을 충족하는 경우 최대 80%의 소득공제를 허용하고 있어서 고가주택이라고 하더라도 1주택 양도소득에 대해서는 세부담을 경감하고 있음
□ 주택 양도소득세 부담 비교분석
○주택분 양도소득세 부담 비교분석을 위해 다양한 시나리오를 구성
- 주택 가격대별 세부담, 주택수별 세부담, 보유기간과 양도차익 규모별 세부담, 서울 등 조정대상지역과 기타지역 간 세부담 등을 다양한 시나리오별로 비교 분석함
- 가상 자료를 사용하여 주요 주택 가격대별 및 양도차익 규모별 세부담액의 산정과 비교 분석을 실시함
○분석방법
- 지역은 지방과 서울로 구분하고 주택수는 1세대1주택과 2주택으로 구분
- 2주택자의 경우 서울은 조정대상지역이므로 기본세율에 20%를 가산한 세율을 적용
- 1세대1주택자의 고가(9억 원 초과)주택에 대한 양도차익 계산
· 양도차익 = (양도가액 - 취득가액 등 필요경비) × (양도가액 - 9억원)/양도가액
○동일 매각차익(4억 원)의 1세대1주택 양도가액별 세부담
- 1세대1주택 중 과세대상이 되는 고가주택의 경우 양도가액의 9억 원 초과부분 비중에 따라 과세 양도차익 및 장기보유 특별공제액이 달라지므로 주택가격에 따라 세부담 차이가 발생함
- 양도가액이 9억원 미만인 경우 전액 비과세이며, 10억 원인 경우 매각차익 4억 원 중 9억 원 초과분이 1억 원에 불과하고 이 중 4천만 원이 과세 양도차익에 해당하여 산출세액은 214.5만 원임
<표 1> 양도가액별 세부담 비교(1세대1주택, 매각차익 4억 기준)
- 반면 양도가액 20억 원인 경우 매각차익 4억원 중 2억2천만 원이 과세 양도차익에 해당하며 세부담액은 3,042.5만 원임
· 즉, 매각차익은 4억 원으로 동일하지만 양도가액에 따라 20억 원 주택은 10억 원 주택의 14배에 달하는 세부담을 하는데, 20억 원 주택의 경우도 매각차익 대비 세부담인 실효세율은 7.61%로 낮은 편임
○양도차익 규모별 세부담 분석(2주택)
- 2주택의 경우 양도가액의 수준과 관계없이 양도차익의 크기에 따라 세부담이 결정됨
- 2주택의 경우 서울은 조정대상지역으로 20%p 중과세율이 적용됨에 따라 실효세율은 전국(지방)에 비해 약 15%p 높은 것으로 나타남
- 매각차익 4억원 2주택의 경우 실효세율은 지방 25%, 서울 41%에 달하여 1주택에 비하여 매우 높은 수준이고, 서울 등 조정대상지역은 특히 높게 나타남
<표 2> 양도차익 규모별 실효세율 비교(2주택)
○주택 보유기간별 세부담(1세대1주택)
- 10억원 주택 4억 원 매각차익 1주택자의 경우 보유 및 거주기간을 3년에서 10년으로 연장하면 양도소득세 부담은 310.5만 원에서 33만 원으로 감소하여 전체 매각차익 4억원의 0.7% 해당 금액의 세부담이 감소함
- 2년 보유의 경우 10억 원 주택은 실효세율이 1%대에 불과하지만 15억 원대 주택의 경우 10%대로 거의 10배 수준으로 상승함
<표 3> 보유 및 보유거주기간별 실효세율(매각차익 4억, 1세대1주택)
○주택 보유기간별 세부담(2주택)
- 2주택자의 경우 매각차익 전액이 과세대상이며 서울등 조정대상지역은 20%p의 중과세율이 적용됨
- 또한 2주택자의 경우 장기보유특별공제율이 낮아져 10년 보유일 때 20%이며, 조정대상 지역은 장기보유특별공제 혜택을 받을 수 없음
- 지방 10억주택 매각차익 4억 원의 경우를 보면, 보유기간에 따라 장기보유공제율이 증가하고 이에 따라 세부담액도 낮아짐
· 실효세율은 2년 보유의 경우 33.4%에서 10년 보유 25.4%로 감소하며, 이에 따라 세후투자 수익률도 차이가 나타남
- 서울 10억주택 매각차익 4억 원의 경우를 보면, 보유기간에 따른 장기보유공제율이 없기 때문에 세부담액 차이도 없음
- 2주택자의 경우 주택가격에는 영향을 받지 않고 부동산 소재지와 매각차익의 크기에 따라 세부담이 결정되며, 조정대상지역이 아닌 지역에서만 보유기간에 따른 세부담 격차가 발생함
<표 4> 보유 및 보유거주기간별 실효세율(매각차익 4억, 2주택)
□ 정책적 시사점
○주택에 대한 양도소득세 과세의 수준과 특례의 범위에 대한 구체적 정책은 다양한 방식으로 설계가 가능함
- 많은 국가에서 자가거주 주택에 대해 완전 비과세제도를 두고 있고, 미국, 일본 등은 일정 한도 내에서 소득공제를 허용하며, 스페인은 주택 재투자 부분에 대한 면세제도를 두고 있음
- 이러한 주택 부문에 대한 세제혜택을 거주이전의 자유 보장 목적으로 간주한다고 하더라도 주택 양도소득세 조세특례의 수준과 범위는 국가별로 다르듯이 우리나라도 비과세, 소득공제, 재투자공제 등 정책 재량의 범위가 매우 넓다고 할 수 있음
○따라서 우리나라 실정에 맞는 1세대1주택 양도소득세 조세정책을 새로이 정립할 필요가 있음
- 우리나라는 1세대1주택 양도소득세에 있어서 비과세와 장기보유특별공제를 모두 허용하는 거의 유일한 국가인데, 이는 고가주택에 대한 과세의 경우 보유기간에 따른 공제혜택을 부여하기 위한 것으로 볼 수 있음
- 그러나 1세대1주택에 대해 비과세를 허용하겠다고 하면 특정 가격 이하의 주택에만 적용할 것이 아니라 모든 주택가격에 동일하게 적용하여야 하고, 아니면 일정 수준의 양도 소득을 공제해 주는 소득공제 방식으로 전환하는 것이 바람직함
○최근 양도소득세 고가주택 기준 9억 원을 12억 원으로 상향 조정하는 법안이 통과됨 (2021.12.8일부터 시행)
- 그동안 양도소득세 고가주택 기준 9억 원이 주택가격 상승 요인을 반영하지 못하고 있다는 비판에 따라 이를 12억 원으로 상향 조정하게 된 것임
- 고가주택기준을 9억 원에서 12억 원으로 조정시 매각차익 4억 원일 경우 12억 원 이하 주택은 양도차익의 크기와 무관하게 비과세되므로 12억원 초과주택에만 실질적 과세가 이루어짐
- 고가주택기준을 9억 원에서 12억 원으로 조정시 세부담 변화를 보면 10억 원 주택의 경우 214.5만 원의 세제혜택이 발생하고 12억주택은 858만 원, 14억주택 1,106만 원으로 혜택이 증가하며, 16억 초과 주택은 1,200만 원대로 혜택이 증가함
- 결국 고가주택기준을 9억 원에서 12억 원으로 조정할 경우 9억원 이하 주택의 경우 세부담 변화가 없으며, 주로 12억원 이상 고가주택에 대한 양도소득세가 약 1,000만 원 정도 경감됨
○비과세제도의 소득공제제도로 전환 검토
- 현행 1세대1주택 양도소득세 비과세제도를 폐지하고 3억 원 수준의 양도소득공제를 도입할 경우 세부담 변화를 살펴봄
- 양도차익 규모가 4억 원으로 동일할 경우 비과세제도 적용 시 9억 원 이하 주택은 양도 차익의 크기에 관계없이 전액 비과세되며, 9억 원 초과주택의 경우 주택가격이 증가함에 따라 세부담액도 증가함
- 이에 비해 소득공제 적용 시 산출세액은 주택가격의 수준과 관계없이 양도차익의 크기에 따라 세액이 결정되므로, 9억원 이상 고가주택의 경우 비과세 제도 적용시 양도차익이 3억원 이하일 경우에도 세부담이 발생하였으나, 소득공제 적용 시에는 양도차익 3억원 이하의 경우 과세되지 않음
- 따라서 비과세제도를 소득공제제도로 전환할 경우 양도차익의 크기가 동일하다면 그동안 상대적으로 세부담이 컸던 고가주택일수록 세부담이 크게 줄어들며, 반면 동일 주택 가격일 경우 양도차익 3억 원 초과에 대해 차익이 커질수록 세부담도 커짐
○장기보유특별공제에 따른 세부담 격차 미미
- 앞의 주택보유기간별 세부담 분석에 의하면 10억 원 주택 4억원 매각차익 1주택자의 경우 보유 및 거주기간을 3년에서 10년으로 연장하면 양도소득세 부담은 310.5만 원에서 33만 원으로 감소하여 전체 매각차익 4억 원의 0.7% 해당 금액의 세제혜택을 받은 결과임
- 10억원 주택 거주기간 2년 이상 3년 미만으로 1주택자인 경우 거주에 대한 장기보유 특별공제를 받지 못하므로 실효세율(1.14%)은 가장 높아 10년 보유(0.08%)에 비해 13.7배 높음
· 그렇지만 절대적 세부담 수준이 매우 낮아 세후 투자수익률은 2년 보유거주 65.9%에서 10년 보유거주 66.6%로 거의 차이가 없으므로 장기보유특별공제로 인한 세제혜택이 미미하여 정책 실효성이 매우 낮다고 볼 수 있음
○거주요건 강화 필요
- 현행 비조정 대상지역의 경우 여전히 보유만으로 1세대1주택자의 요건을 충족시킬 수 있으므로 거주하지 않으면서 1주택 비과세 혜택을 받을 수 있음
- 특히 9억 원 이하 비과세 효과로 인해 장기보유특별공제 제도의 효과가 매우 작아지게 되므로 장기보유특별공제 거주요건 부분을 추가한 정책변화에도 불구하고 비조정대상지역의 투기적 주택보유 억제효과는 별로 없을 것으로 판단됨
- 따라서 비조정 대상지역의 경우에도 조정대상지역과 동일하게 최소 거주요건을 추가하여 지역 간 형평성을 도모하고 단순 보유만을 통한 1주택 비과세 혜택 요인을 제거해야 할 것임
□ 정책제언
○주택 양도소득세 부담 분석 결과 우리나라는 1세대1주택 비과세제도 등으로 인해 주택수별·지역별 세부담 격차는 지나치게 큰 것으로 나타나, 시장효과 등을 고려하여 세부담 조정조치가 필요함
- 10년 보유 양도가액 10억 원 주택의 매매차익이 4억 원일 경우 세부담은 1세대1주택의 경우 지역 구분없이 33만 원, 2주택 지방은 1억 200만 원, 2주택 서울은 1억 6,500만원 등으로 주택수 및 지역에 따라 세부담 격차가 매우 큼
· 이러한 세부담 격차는 부동산시장의 주택투기수요를 억제하고 불로소득을 환수하고자 하는 목적이 큰 편임
· 그러나 공동주택 통합 매매 실거래가격지수를 보면 2021년 8월 현재 수도권은 최근 4년간 51.6% 증가하였는데 비해, 지방은 18.2% 증가하는 데 그쳐, 중과세를 통한 투기수요억제 및 부동산시장 가격안정 효과는 별로 없는 것으로 볼 수 있음
· 이에 비해 다주택자 및 조정대상지역 중과세로 인하여 일시적 주택공급 동결효과가 커지고 세대분리 혹은 증여 등의 형식으로 주택소유 행태 변화는 나타나는 것으로 알려지고 있음
○국제적으로 주택 양도소득세의 비과세제도를 운영하면서 주택가격을 기준으로 비과세 한도를 설정한 국가는 우리나라 외에는 없는 것으로 나타나므로, 소득공제제도로의 전환 검토가 필요함
- 1세대1주택의 경우 주택가격 9억 원 이하 비과세로 인하여 9억 원 초과 고가주택의 경우 동일한 양도차익에도 양도가액 수준에 따라 세부담의 차이가 크게 나타남
· 양도소득세는 소득과세임에도 소득인 양도차익의 크기에 따른 과세가 아니라 주택가격에 의해 결정되는 부분이 더 크다는 문제점이 있음
- 우리나라 주택세제를 보면 취득세에서부터 시작하여 보유세인 재산세와 종합부동산세, 그리고 양도소득세에 이르기까지 모두 주택가격이 증가함에 따라 높은 세율을 적용하는 누진세율체계를 유지하고 있음
· 즉, 취득세, 보유세, 양도세는 조세의 성격이 각각 다르지만, 과세체계는 고가주택에 대한 중 과세 중심으로 이루어지고 있음
· 그러나 주택가격의 상승은 개인이 통제할 수 있는 부분이 아니고, 특정 지역의 가격 상승은 해당 지역에 거주하는 주민의 세부담을 과중시키는 문제가 나타나므로, 개별 세목의 특성과 역할에 따른 조세체계의 재설계가 필요함
- 주택가격기준에 의한 1세대1주택 양도소득세 비과세제도는 폐지하고 일정 수준의 양도 소득공제 도입을 검토하는 것이 필요함
· 부동산 가격 급등 상황에서 양도차익 비과세는 조세형평성을 해칠 뿐만 아니라 투기적 주택 소유를 자극하고 자산격차를 확대하는 등의 부작용을 낳고 있음
○우리나라는 1세대1주택에 대해서만 양도소득세 비과세를 허용하며 이러한 1주택 세제혜택은 여러 세목에서 중복적이고 과도하게 제공되는 데 비해, 특정지역의 다주택자에게는 과도하게 중과세하여 부작용이 나타나고 있음
- 해외사례를 보면 보유주택 수와 관계없이 자가거주 주택의 양도소득에 대하여 비과세 혹은 소득공제를 허용하고 있음
- 이에 비해 우리나라는 양도소득세뿐만 아니라 취득세, 재산세, 종합부동산세, 상속세 등에서 1주택자에 대해서는 낮은 세율 혹은 비과세하고, 자가거주 주택이라 할지라도 다주택자에게는 중과세하는 정책을 펴고 있음
- 따라서 향후에는 보유 주택수에 따른 차등과세의 실질적 정책효과와 함께 그에 수반되는 부작용 등을 면밀하게 살펴본 후, 개별 세목의 특성을 반영하여 주택수에 따른 차등 과세 정책을 전반적으로 개편할 필요성이 있음