도·농 통합형 정주기반형성과 농촌의 계획적 정비

국문 초록 (Abstract)

서 문 ·············································································································· ⅰ
요 약 ·············································································································· ⅲ
제 1 장 연구의 개요
1. 연구의 배경과 목적··················································································· 1
2. 연구의 절차 및 방법·················································································· 3
3. 연구의 추진체계························································································· 6
제 2 장 농촌지역의 정주실태와 문제점
1. 농촌거주인구의 감소실태와 전망··························································· 7
1) 농촌인구의 변화추이················································································· 7
2) 농촌지역 거주인구의 사회-경제적 특성··················································9
3) 이동희망인구의 사회-경제적 특성························································ 12
4) 농촌지역의 정주인구 변화전망 ······························································15
2. 농촌인구감소의 원인·················································································17
3. 농촌지역의 정주여건 실태조사································································20
1) 사례지역과 조사내용··············································································· 20
2) 사례지역별 조사결과··············································································· 22
4. 농촌정주여건의 문제점··········································································· 50
1) 인구적 측면····························································································· 50
2) 산업(지역경제)적 측면 ·········································································· 50
3) 생활환경 측면 ························································································· 51
4) 커뮤니티 측면 ························································································· 52
5) 토지이용 측면························································································· 53
5. 요약 및 시사점························································································ 53
제 3 장 농업-농촌의 여건변화와 새로운 농촌정책의 전개
1. 농업-농촌의 여건변화 ··········································································· 57
1) 농업의 여건변화 및 전망······································································· 57
2) 농촌토지에 대한 도시적 수요의 증가 ················································ 59
3) 생활권의 광역화······················································································ 61
2. 농촌정책의 최근동향·············································································· 62
1) 제4차 국토계획에서의 농촌발전방향··················································· 62
2) 새로운 농외소득원으로서의 그린 투어리즘 진흥정책······················· 63
3) 농지규제 완화와 도시자본의 농어촌유치 확대 ·································68
4) 시사점 ····································································································· 72
3. 일본과 영국의 농촌정책 동향································································74
1) 일본 ········································································································· 74
2) 영국 ········································································································· 88
3) 요약········································································································· 98
4. 농촌발전의 방향과 과제 ········································································101
1) 외국사례의 시사점················································································ 101
2) 농촌의 미래상과 농촌발전 방향··························································· 104
3) 도-농통합형 농촌발전을 위한 과제····················································· 106
제 4 장 농촌지역의 유형화와 도-농통합형 정주기반 구축방안
1. 농촌지역의 유형화··················································································117
1) 지역 유형화의 전제와 방법·································································· 117
2) 요인분석 결과의 해석··········································································· 120
3) 유형별 지역구분···················································································· 127
4) 지역유형별 농촌특성 비교····································································130
5) 시사점 ··································································································· 133
2. 도-농 통합형 농촌정주기반 구축방안··················································136
1) 농촌지역 정주체계에 적합한 시설 및 서비스 기반 정비·················136
2) 지역자원을 활용한 소득창출 기반 조성·············································143
3) 환경과 경관을 고려한 농촌정비의 추진·············································148
4) 마을공동체의 유지 및 강화································································· 151
제 5 장 농촌지역의 계획적 정비체제 구축방안
1. 국토의 계획적 정비와 농촌지역의 과제 ···········································159
1) 계획적 정비체제의 개념······································································159
2) 국토의 계획적 정비체제······································································166
3) 농촌지역의 과제···················································································170
2. 외국의 농촌지역 정비체제: 일본 사례 ·············································188
1) 일본의 농촌지역 정비체제 개요························································188
2) 고오베시의 농촌지역 정비체제 ························································196
3) 일본사례의 시사점·············································································· 211
3. 우리나라 농촌지역의 계획적 정비체제 구축방안···························214
1) 기본전제································································································214
2) 공간계획제도························································································215
3) 토지이용관리제도················································································218
4) 개발사업추진제도················································································220
제 6 장 맺음말

국문 초록 (Abstract)

본 연구의 목적은 크게 2가지로 구분된다. 첫째 목적은 도시와의 관계 속에서 우리 농촌의 미래상을 정립하고 이를 달성하기 위한 종합적인 전략과 구체적인 추진방안을 찾는 것이다. 이를 위하여 우선 우리 농촌이 어떤 상황에 처해 있으며 정주여건은 어떠한가를 심층 분석하여 봄으로써 농촌의 현실을 파악하고 문제점을 진단해 보았다. 그리고 우리와 유사한 입장에 처해 있는 선진외국에서는 농촌의 미래상을 어떻게 정립하고 있으며 또 어떤 전략으로 임하고 있는지를 구체적으로 살펴보았다. 본 연구의 두번째 목적은 농촌의 계획적 정비를 위한 제도적 방안을 찾는 것이다. 국토의계획및이용에관한법률의 제정으로 농촌지역에 대해서도 도시계획이 수립될 수 있게 되었고, 토지이용관련제도 또한 상당히 바뀌게 되었으나 실제 농촌에 적용하였을 때 얼마나 유효한 수단이 될 수 있을지는 미지수로 남아 있다. 따라서 앞에서 정립한 농촌의 미래상 구현을 위해서 새롭게 도입되는 제도들이 어떻게 활용될 수 있는지 검토하는 한편 외국사례 등을 통하여 마을단위계획의 국내적용 가능성 등을 타진해 보았다.
본 연구는 크게 4개의 장으로 구성되어 있다. 우선 제2장에서는 우리나라 농촌지역의 정주실태와 여건을 살펴보고 문제점을 진단해 보고자 하였다. 이를 위하여 먼저 인구이동특별조사 등 전국단위 통계자료 분석을 통하여 농촌인구의 감소실태를 확인하는 한편 그 원인을 심층 분석하였다. 분석결과 확인 또는 예측된 농촌정주의 실태는 다음과 같다. 첫째, 현재와 같은 정주여건하에서는 농촌인구의 지속적 감소가 불가피한 것으로 보인다. 둘째, 젊은 인구의 유출증대에 따른 인구구성의 변화도 농촌정주에 바람직하지 못한 방향으로 전개될 것이다. 셋째, 이촌향도이동을 희망하는 이유를 보면 교육요인과 생활환경요인이 직업요인보다도 중요하게 대두되고 있다. 넷째, 이도향촌이동을 희망하는 이유를 보면 자연환경요인과 주택요인의 비중이 높게 나타나고 있다.
전국단위의 통계분석과 더불어 제2장에서는 3개 농촌지역을 대상으로 인터뷰조사, 설문조사 및 관찰조사를 병행하여 농촌 정주여건의 문제점을 찾아보고자 하였다. 정주여건을 구성하는 요소로서 산업과 생활환경, 커뮤니티, 토지이용 등을 복합적으로 살펴 보았다. 첫 번째 사례지역인 경기도 광주시 도척면은 대도시 주변의 인구증가 농촌지역이다. 유입인구의 증가에도 불구하고 주민들의 만족도는 인구가 감소하는 다른 사례지역보다 오히려 낮게 나타나고 있으며 유입인구와 원주민간의 갈등사례도 많이 발견되고 있다. 면소재지의 기능이 저하되어 있어서 서비스 측면에서 본 생활여건은 다른 농촌지역과 다를 바 없이 열악하게 나타났다. 공장 등 농외소득의 기회가 많고 지가상승에 따른 자산소득의 증대로 경제적 측면에서의 정주여건은 양호하다고 할 수 있으나 난개발에 따른 토지이용상의 문제점이 과제로 대두되고 있다.
두 번째 사례지역인 충청남도 홍성군 홍동면은 전형적인 농촌지역이다. 인구가 지속적으로 감소하고 있어서 어떻게 하면 추가적 인구유출을 막고 외부로부터의 인구유입을 유도할 수 있느냐가 관건으로 보인다. 정주여건으로 볼 때 가장 큰 문제점은 경제적인 측면으로서 교통불편 등 생활환경여건의 미흡은 다음 문제이다. 동질적인 주민구성을 가지는 만큼 커뮤니티는 원활하게 기능하는 것으로 조사되고 있다. 난개발문제는 아직 나타나지 않고 있으나 축사의 무분별한 입지가 토지이용상의 문제점으로 대두되고 있다.
마지막 사례지역인 충청북도 제천시 송학면은 성격이 애매한 중소도시주변의 농촌지역이다. 제천시소재지와 인접하여 있어 비교적 다원화된 산업구조를 형성하고는 있으나 제천시소재지의 성장이 거의 정체된 상태에 있어 파급효과를 기대하기 어려운 상황이다. 농업을 대체할 수 있는 핵심산업이 성장되지 않은 상태에서 농업은 점차 침체되어 가고 있어 지역활성화의 실마리를 찾기가 어려운 실정에 있다. 생활환경은 여전히 농촌적 불편함을 벗어나지 못하고 있으나 일부 경관좋은 지역에는 전원주택에 의한 난개발현상이 나타나고 있다.
제3장에서는 여건의 변화에 대응하여 농촌정책이 어떻게 바뀌어야 하는가를 조망해 보았다. 일본과 영국 등 선진국의 경우에는 이미 농업인위주의 농촌정책 대신 도시와의 관계 속에서 농촌발전을 도모하고 있음을 확인할 수 있었다. 특히 우리와 입장이 유사한 일본에서는 다자연거주지역(多自然居住地域)이라는 농촌의 미래상을 그려 두고 있으며, 이를 실현하기 위하여 4대 주제(다자연거주지역의 창조를 위한 추진체제 구축, 여유로운 거주환경과 권역의 수요에 부응한 도시적 서비스의 확보, 아름답고 쾌적한 지역의 관리와 보전, 지역특성을 살린 산업 및 일자리창출)별로 13개 시책군을 종합적으로 제시하고 난 다음에 지역전략플랜(地域戰略plan), 마을가꾸기유신사업(むらづくり維新事業) 등의 구체적 사업을 통하여 이를 실천해 나가고 있어서 농촌에 대한 미래상이 없는 상태에서 도시자본의 유치 등과 같은 경제 위주의 단편적인 정책들이 선행되고 있는 우리에게 시사하는 바가 크다. 제3장에서는 우리 농촌의 미래상을 도농통합형 공간으로 정의하고 다음과 같은5 가지 전략이 동시에 추진되어야 한다고 보았다. 첫째, 농촌은 도시민에게 열려진 공간이 되어야 하며 이를 위하여 농촌개발의 정책 대상을 도시민을 위한 주거지 개발, 농촌관광, 도-농 교류 등 도시민에게까지 확대한다. 둘째, 기초적 서비스 공급을 위해서 농촌 지역 정비에 대한 투자를 지속적으로 확대하여 나가는 한편 생활권의 광역화에 대응한 정주생활권 전략을 병행하여 나간다. 셋째, 지역 주민의 자발적인 참여 내지는 파트너쉽(partnership)에 바탕을 둔 농촌개발사업을 확대하여 나간다. 넷째, 그린 투어리즘과 같이 지역자원을 활용한 경제적인 프로그램을 마련한다. 다섯째, 농촌지역의 가장 큰 잠재적 강점인 양호한 생태환경과 자연경관의 유지-보전을 위해 환경친화적 농촌정비를 추진하여 나간다.
제4장에서는 도농통합형 농촌 정주기반 구축을 위한 몇 가지 구체적 방안을 제시하였다. 시설 및 서비스기반, 경제기반, 자연환경, 마을공동체 등의 정주요소별로 제안된 방안은 다음과 같다. 우선 시설 및 서비스기반의 관점에서는 중심도시, 기초중심지, 마을로 연결되는 하나의 생활권내 정주체계를 잠정 설정하고 각각의 기능에 적합한 시설 및 서비스기반을 구축하여야 할 것이다. 도농통합적 관점에서 특히 효율적인 것은 기초중심지를 위주로 도시기반시설을 개선하고 쾌적한 전원도시적 환경을 조성함으로써 이농민이나 도시민의 유입을 촉진하는 방식이 될 것이다. 이와 더불어 중심도시와의 접근성 향상을 위하여 도-농간의 도로망 연계, 대충교통체계의 구축, 그리고 정보통신망의 확충 등이 수반되어야 할 것이다.
둘째로, 도농통합형 농촌경제기반의 핵심은 도시자본의 유치 이전에 지역자원의 활용에 두어야 할 것이다. 도시민의 기호변화에 부응하여 환경친화적 농업을 육성한다든가, 일본의 지산지소(地産地消)운동이나 미국의 CSA(Community Supported Agriculture)와 같이 지역 단위에서 생산되는 농산물을 그 지역 내의 도 시민들이 소비토록 하는 지역자원형 농업을 추진하도록 하여야 할 것이다. 그리고 그린 투어리즘과 같은 다양한 도-농 교류 프로그램을 확대하여 나가도록 한다.
셋째, 환경과 경관은 농촌지역을 매력적인 장소로 만드는 핵심적인 요소이다. 농촌지역 계획과 실제 정비 과정에서 환경친화성 강화가 중요한 정책 목표로 재설정되어야 할 것이며, 현재 추진되고 있는 많은 농촌정비사업에서 농촌의 환경과 경관을 훼손하지 않도록 배려하는 요소를 도입하여야 할 것이다. 나아가서는 종합적인 공간계획으로서 환경 및 경관 분야를 통합한 농촌계획이 수립되어지고 수립된 계획이 실현될 수 있는 제도적 환경이 마련되어야 할 것이다.
마지막으로 농촌 마을 단위 공동체의 유지 강화를 위해서는 무엇보다 리더가 요구된다. 농촌 마을의 이장이나 새마을지도자 등 공식적이고 관료적 리더 이외에 마을발전에 대한 남다른 열의와 사명의식을 가진 실천적이고 개방적인 신형 리더를 육성하는 것도 필요하다. 이른바 마을의 개방적인 인적 자원의 발굴, 동기화가 필요하고, 이 때 외지에서 유입된 인구는 경우에 따라 결정적 역할을 수행할 수 있을 것이다.
이상의 구축방안은 대부분 모든 농촌지역에 통용될 수 있는 일반적인 것들이 다. 그러나 농촌지역의 다양함을 고려하여 농촌을 몇 개의 유형으로 구분하는 작업을 병행함으로써 제시된 방안이 유형별로 차등 적용될 수 있는 여지를 남겨두고자 하였다.
마지막으로 제5장에서는 우리나라 농촌지역의 계획적 정비체제를 앞으로 어떠한 방향으로 구축하는 것이 바람직한지를 알아보고자 하였다. 이를 위하여 먼저 계획적 정비체제를 공간계획제도, 토지이용관리제도, 개발사업제도의 3개 부분으로 구성되는 것으로 개념화한 다음 새로이 제정된 국토의계획및이용에관한 법률에서 규정하고 있는 계획적 정비체제를 살펴보고 현재 농촌지역에서 당면하고 있는 공간계획의 과제를 진단하여 보았다. 농촌지역의 토지이용실태 파악을 위하여 대도시 근교 농촌지역인 경기도 광주시 도척면을 사례지역으로 선정하여 용도지역 현황과 각종 시설물의 분포상황을 조사-분석하였다. 조사결과 현재의 농지법, 산림법 등 개별법에 의한 행위제한과 준농림지역과 같은 용도지역 제로는 농촌지역의 자연환경 및 주거환경을 제대로 보호하기 어렵다는 것을 실증적으로 알 수 있었다. 새로이 제정된 국토의계획및이용에관한법률에 의한 토지이용관리제도는 농촌지역의 토지이용 정비에 상당한 기여를 할 것으로 보이나 집단취락 일원의 생활환경 및 주변 자연환경 관리에는 불충분한 측면이 있는 것으로 나타났다. 농촌지역에서의 개발사업제도 또한 환경과 경관에 대한 배려가 부족하고, 증앙정부 주도의 단발적 사업에 그치고 있으며, 도시지역의 정비수법과 비교하여 다양성이 부족한 점이 지적되었다.
다음으로는 국토여건이나 토지이용제도로 볼 때 우리나라와 유사한 점이 많지만 농촌지역 환경여건에서는 우리보다 앞서 있는 것으로 판단되는 일본의 농촌지역 정비체제를 파악해 봄으로써 우리나라 제도에 시사하는 바를 찾고자 하였다. 시가화조정구역(市街化調整區域)내 농촌지역의 정비에 대하여 조례 제정 등 새로운 제도를 고안하여 적용하고 있는 고오베시(神戶市)를 대상으로 살펴 본 결과, 우리나라와는 달리 다음과 같은 다양한 제도들이 도입되어 있음을 알 수 있었다. 우선 농촌지역에서 100호 내외의 마을 단위별로 주민이 자발적으로 마을정비계획(일명 마찌즈꾸리(まちづくり)계획)을 수립하도록 유도하고 있다. 시장과 주민은 계획협정을 체결하여 마을정비계획을 중심으로 농촌용도구역을 세분화하고, 토지이용행위 허용기준을 정하여 토지이용행위를 관리하고 있다. 또한 농촌경관기본계획을 책정하여 마을단위의 경관형성지침 작성을 지원하고 있기도 하다. 고오베시가 농촌지역과 관련하여 나름대로 이와 같이 새로운 제도를 추구하게 된 것은 전국차원의 국가제도만으로는 고오베시 특성에 맞는 농촌정주공간을 가꾸어 나가기가 곤란하기 때문으로 보인다.
제5장의 마지막 부분에서는 우리나라 농촌지역의 계획적 정비체제를 구축하기 위한 기본틀을 제시하고자 하였다. 공간계획제도에 있어서는 한편으로는 도시기본계획 또는 군기본계획을 통해 농촌지역의 계획적 시설배치와 서비스 확충을 도모하고 다른 한편으로는 주민들에 의한 자발적 마을단위 계획 수립이 필요함을 강조하고 있다. 토지이용관리제도에 있어서는 마을단위 정비계획을 근간으로 하여 주민들이 경관협정을 체결하거나 필요한 범위를 정하여 지구단위계획을 수립함으로써 자율적으로 토지이용규제를 받아들일 수 있게 하는 제도적 여건마련이 필요함을 밝히고 있다. 국토의계획및이용에관한법률의 농촌지역 적용에 있어서는 지금까지 주로 도시지역에만 적용해 온 경관지구, 보전지구와 개발진흥지구 등의 용도지구를 활용하여 농촌지역의 용도지역을 보다 세분화하고, 조례에 의한 토지이용의 허용행위기준에 건축법령상의 기준 이외에 온실 등의 공작물이나 주말농장등의 토지이용행위도 포함할 것을 제시하고 있다. 개발사업제도에 있어서는 농촌지역의 환경 및 경관과 조화되는 개발을 도모하기 위해 절차적으로 개발행위허가나 사업인가가 있기 전에 주민참여장치를 제도화하고 농촌지역의 특성과 환경을 배려한 사업수법을 개발하며, 정부는 이와 관련된 지침 제정 등을 통해 환경친화적인 개발을 지원할 것을 제언하고 있다.