地方選擧에서 政黨參與의 政策的 代案 摸索 : 2006年 地方選擧를 中心으로 = A Study on the Alternatives of Party Participation into Local Election : Focused on the Local Election in 2006

국문 초록 (Abstract)

지방자치는 일반적으로 지방에 사는 주민이 지역단체를 구성하고 그 단체의 활동으로서 지방에 있어서의 정치와 행정을 그들의 의사와 책임 하에 처리하는 것을 말한다.
지방자치의 본질적 차원에서 분권과 자치를 두고 볼 때, 중앙과 지방을 연계하는 가교적 역할을 하면서 분권과 자치를 규정하게 하는 결절점에 있는 것이 정당의 지방정치에 대한 참여의 문제인 것이다. 따라서 정당이 지방정치에 개입의 최초의 단계이자 지방정치의 운영과 진행의 방향을 거의 좌우하게 될 지방선거는 바로 풀뿌리 민주주의의 최초의 실마리가 된다.
본 연구는 지난 2006년 지방선거에서 기초의회의원 후보자까지 정당공천제를 허용하면서 사실상 지방정치에 중앙정당이 전면적 참여를 하게 되는 계기를 마련함으로써 나타난 지방선거의 실태를 분석하고, 지방선거가 올바른 지방자치의 실현에 기여할 수 있는 정책적 대안을 모색하고자 하는데 그 목적을 설정하였다.
지방선거와 정당의 지방정치에의 참여 방법과 의의를 이론적으로 살펴보았으며, 정당의 지방참여의 가장 중요한 계기이자 지방정치의 성격을 규정지을 수 있는 정당공천제에 대한 논쟁을 이론적으로 고찰하였다.
현대 대의제 민주주의는 의회민주주의를 채택하고 있고, 의회를 통해 그 기능을 발휘한다. 이를 위해 대의정치는 그 전제가 선거이며, 정당은 그 매개체 역할을 한다. 지방자치 역시 가치의 권위적 배분의 과정이라고 볼 수 있으며, 이 과정에 참여하는 공직자는 주민을 대표하여 정책결정에 참여하게 된다. 주민을 대표하고 주민의견과 이익을 집약하여 이를 정치과정에 투입하는 매개역할을 하는 것이 정당이라고 본다면, 정당은 지방자치의 자치목적을 구현하는데 있어서 중앙과 지방간의 가교 역할을 하는 중요한 결절점에 위치하고 있다. 그래서 정당이 지방정치에 관여하는 것에 대한 허용여부를 두고 정당참여 허용론과 배제론으로 이분되어 학계에서나 정치현실에서 지속적으로 논의되어 오고 있다.
정당참여 허용론은 지방정부가 정파적이어야 함을 강조하면서 지방정치를 문제해결보다는 갈등해소의 장으로 강조한다. 정당이 지방선거에 참여함으로써 민의의 결집, 정치인의 교육 및 훈련, 후보자의 검증 및 난립방지, 나아가서는 책임정치의 구현과 중앙정치의 지방으로의 확산과 정당의 지역적 기반확산으로 풀뿌리 민주주의가 실현된다고 본다.
반면에 정당참여 배제론은 정당이 참여함으로써 지방자치에 가져오는 부정적 요소를 해소할 수 있다는데 논리의 출발점을 둔다. 즉, 지방정치의 중앙에의 예속화, 매관매직의 부정부패, 고비용 선거구조, 편 가르기 식의 지역선거, 실적주의 보다는 정당에 대한 충성심으로 낙점, 관권선거를 조장할 우려 등의 제반 부정적 요소를 근절하고 참신하고 유능한 인재가 지방정부에 참여할 수 있게 해 줌으로써, 지나친 중앙지배의 일원화보다는 지방자체의 고유한 자치와 자립을 성취할 수 있다고 보는 관점이다.
우리사회가 아직도 정치적으로 민주화가 성숙되지 못했고, 정당의 운영체계 역시 민주적으로 성숙되어 있지 않기 때문에 찬·반론의 채택은 신중하게 고려되어야 할 사항이다.
지방선거에서의 정당참여의 실태를 외국의 사례와 우리나라의 경우를 각각 분석하여 보았다. 민주주의의 선진국가인 영·미계통의 국가들은 정당정치의 수용여부가 그 나라, 지역의 특수성에 맞게 잘 정착되어 있다고 보아진다. 특히 유럽의 국가들은 오랜 정치적 경험을 기반으로 하여 정당의 지방정치 참여를 허용하고 있으면서도 지역의 상황과 잘 조화되어 자치의 효과를 잘 달성하고 있으며, 미국과 일본 역시 정당정치가 허용되고 있으나 지방정치에서의 정당의 참여를 배제하는 방향으로 진행되어 가는 양상을 볼 수 있었다. 이러한 현실을 두고 볼 때, 정당참여를 허용하면서 지방자치의 효과를 최대화하는 유럽과 정당참여를 배제함으로써 생활정치를 더욱 높이 실현해 가는 미국과 일본의 경우는 우리에게 좋은 귀감이 된다고 볼 수 있다.
우리의 경우는 그 운영 역시 중앙집권적으로 되어왔던 탓으로 우리의 정당문화가 아직도 민주화를 완전히 구현하지 못하고 있으며, 또한 지역주의 정치문화가 팽배하여 정당이 지역패권에 기반을 두고 지방자치에 참여하는 경우 주민대표성과 자치효과의 심각한 왜곡현상을 가져올 수밖에 없다. 그러한 결과가 바로 2006년 지방선거에서 지역 주의적 속성과 중앙정치의 대리전화 양상으로 나타났다.
앞에서 논의된 정당참여에 대한 이론적 분석과 민주주의 선진국의 사례분석과 우리의 정치적 현실을 고찰함으로써 우리나라의 정당참여의 올바른 정책적 방향을 제시하고자 했다.
정당공천제를 지자체의 발전을 위한 계기로 수용하기 위해서는 선진국의 사례에서 보았듯이 정당구성 및 운영의 민주화를 우선적으로 달성해야 할 것이고, 대의제 민주주의의 필연적 존재인 정당의 참여를 우리나라의 경우는 제한적으로 허용해 가는 방향이 가장 타당하다고 본다. 이러한 관점에서 본 연구가 채택한 정책적 대안으로서 ‘1단계: 한시적 정당참여의 배제’ 후 ‘2단계: 정당공천제의 실시’하는 방향으로 정책적 대안을 제시하였다.
지방정치에서 한시적 정당의 정치참여 배제의 시기가 필요한 것은 우리 정당조직과 운영의 민주화 실현이 한국정당의 고질적 병폐이자 민주화에 최대의 걸림돌인 지역주의의 탈피를 통한 정책정당의 지향을 들 수 있으며 정당의 정치참여의 전제적 요건이기 때문이다.
첫 번째 단계에서는 정당조직과 운영의 민주화를 구현해야 하고, 정당의 지역주의 고리를 타파하고 정책중심의 정당으로 거듭나야하고, 국민들의 정치적 성숙과 참여의식을 제고시켜야 한다.
두 번째 단계에서는 정당참여를 완전히 허용하기 위해서는 지구당 중심의 상향식 공천제를 전면 실시해야 하고, 정책정당으로의 전환과 메니패스토 운동의 완전한 구현, 현행선거제도를 소선거구제와 비례대표제의 방식으로 전환하고 주민대표성을 합리적으로 실현하는 방향으로 개선해야하며, 직접참정제도의 보완책으로서 주민참여의 활성화와 지방자치가 로컬 거버넌스의 개념을 수용, 확산하는 방향으로 확대되어 가야할 것이다.
거버넌스에 의한 자치의 구현은 지방정치과정에서 정당의 참여가 가져오는 주민대표성과 자치효과의 왜곡현상을 지양하고 진정한 주민의 자치와 참여를 담보해 낼 수 있어야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Local autonomy is considered to be the arena of democracy practice. Its ultimate object is to ensure 'autonomy' of local government and active 'participation' of local inhabitants.
In Korea, the local government system revived in 1991 since it had been suspended during the thirty years' military government era. After being revived, the Korean local autonomy system is now in the process of democratic development and consolidation.
The authority of residents and decentralization of local communities are going toward the development of democracy. The activation of the local government will bring about the development of local autonomy, and play the motive power for democratization of central politics.

This thesis is focused on the matters that the political parties' participation in the local assembly election will have influence on the development of local government and community. Especially the nomination of candidates of local assemblies by the political parties will have an impact on the development of local government.
In theoretical point of view, the party participation has merits and demerits on the development of local autonomy. Since the political parties interfered in local politics, there have been pros and cons on this party participation.

Proponents of the party participation have insisted that it will contribute to the development of local government. In reality, however, it caused the local politics to be overloaded and overheated by the central political parties.
As a result, local assembly election became the proxy war of the central political parties, and local autonomy was likely to lose its autonomy ultimately.
Due to these shortcomings, opponents of the party participation have ample reasons to claim that the party participation should be excluded from local politics. They insist that exclusion of party participation is the effective way to ensure 'autonomy' and 'civil participation'.
In local election on the 31st of May in 2006, local council election was just like the proxy war of national or presidential election. This result may prohibit the local government from accomplishing 'autonomy' and active 'civilian participation'.
Hence this study aims to search for the political alternatives to accomplish the desirable and upright local autonomy.

To reason out the righteous ways for ultimate local autonomy, the author adopted and defined two concepts: One is the 'political cost' which candidates should pay for being nominated by the political parties, and the other is the 'autonomy effect' which will be generated by the candidates, after being elected.
The party nomination of candidates in the local assembly needs more political costs and is estimated to accomplish less autonomy effect than the non-partisan system.
Therefore, the author adopts restricted exclusion of the party participation in the local politics, especially in the election process of local council members. Since
Korean political parties are considered to be less democratic, less serviceable and less practical for both people and partisans, it is essential to enhance not only the level of democratization and serviceableness but also that of civilians' political perception and sensitiveness.
Also, the alternatives should include some ways such as expansion of Manifesto Movement, renewal of political parties as policy-oriented parties, nomination of candidates by bottom-up partisan civilian election, activation of participation by civilians in local government and adoption of local governance.
After these measures have been adopted and practiced for the actual policies, true autonomy will be accomplished and the political and practical lives of the inhabitants will be promoted..

목차 (Table of Contents)

• 국문초록 = i
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 목적 = 1
• 제2절 선행연구의 검토 = 3
• 제3절 연구의 방법 및 범위 = 4
• 제2장 지방선거와 정당공천제의 이론적 배경 = 6
• 제1절 정당과 지방선거 = 6
• 1. 정당의 개념과 기능 = 6
• 2. 선거의 개념과 의의 = 10
• 3. 지방선거와 정당의 정치적 기능 = 12
• 제2절 지방선거에 있어서 정당참여의 방법 = 14
• 1. 지방선거에서의 정당참여의 의의 = 14
• 2. 정당공천제 = 16
• 3. 정당표시(표방)제 = 20
• 4. 무소속제(Non-partisanship) = 21
• 제3절 정당공천제의 찬·반론 = 23
• 1. 정당공천 허용론(찬성론) = 23
• 2. 정당공천 배제론(반대론) = 26
• 3. 정당공천 유보론 = 30
• 4. 정당공천제 찬·반론의 비판 = 31
• 제3장 지방선거에서의 정당참여의 실태분석 = 33
• 제1절 외국의 정당참여 실태 = 33
• 1. 정당참여를 허용하는 경우 = 34
• 1) 영국 = 34
• 2) 독일 = 35
• 3) 프랑스 = 36
• 2.정당참여를 제한하는 경우 = 38
• 1) 미국 = 38
• 2) 일본 = 40
• 3. 외국의 정당참여 비교 = 42
• 제2절 우리나라의 정당참여 실태 = 43
• 1. 지방선거의 역사 = 43
• 2. 한국정당의 정당공천제 현황 = 46
• 3. 한국적 현실과 문제점 = 49
• 4. 지방선거 정책대안의 도출근거 = 61
• 제4장 정당공천제의 평가와 정책적 대안 = 63
• 제1절 지자체 발전의 전제적 요건 = 63
• 1. 외국의 정당공천제의 시사점 = 63
• 2. 지자체 본질상 해결해야 할 사항 = 64
• 제2절 지자체 발전을 위한 정책적 대안 = 65
• 1. 정책적 대안의 도출배경 = 65
• 2. 지방선거의 정당참여에 대한 현실적 대안 = 71
• 제5장 결론 = 80
• 1. 요약 및 정책방향 = 80
• 2. 정책적 제언 = 82
• 참고문헌 = 83
• Abstract = 87