地方自治立法權의 統制에 관한 硏究 = (A) study of Control in a Local self-Government

국문 초록 (Abstract)

종래의 지방자치제도는 '주민근거리 행정'을 실현시키기 위한 행정작용의 한 형태로만 이해되어 왔지만, 오늘날에 와서는 다원적인 복합사회가 요구하는 '정치적 다원주의'와 자유민주적 통치구조가 요구하는 기능적 권력 통제를 실현하기 위한 제도적 장치로 인식하게 되었다. 이러한 이유로 오늘날 많은 자유민주국가의 헌법에서 지방자치제도를 헌법적 규율의 대상으로 삼고 있다.
우리 현행 헌법도 지방자치를 규정하고 있고 이를 제도적으로 보장하고 있다.
또한 이러한 제도적 장치의 근간은 헌법을 정점으로한 위임입법에 관한 입법적 원리에 따른 것이다.
위임입법은 자치입법권의 근간을 이루며 제도적 보장 위에서 우리의 지방자치는 법령이 정하는 범위 안에서 조례를 제정할 수 있으나 주민의 권리제한이나 의무부과 그리고 벌칙을 제정하려면 법률의 구체적 위임이 있어야 가능하다.
우리 지방자치법도 조례를 위반한 행위에 대하여 1천만원 이하의 과태료를 부과할 수 있도록 벌칙제정권을 규정하고 있다.
그러나 외국에 비하여 매우 한정된 우리 지방자치단체의 조례제정권이 주민이나 기업을 강제 또는 지원할 수 있는 권력적 요소를 갖추지 않고서는 주민의 복지증진을 위한 행정 서비스를 제공하는데, 많은 어려움과 제약이 따르고 있는 실정이다.
따라서 자치입법권의 제도적 보장이나 폭넓은 위임도 중요하지만, 지방의회가 스스로의 권능을 갖출 수 있도록 하는 것이 더욱 중요한 과제이다.
지방자치 단체가 주민을 위하여 자주적으로 지역특성에 맞는 창의적인 정책을 개발, 결정하고 이를 집행, 평가하는 시스템을 갖추고 법령과 조례에서 정하는 바에 따라 지방정책을 스스로 결정, 집행하며 주민에 대하여 책임을 지도록 요구받는다. 이를 원할하게 수행하는데, 가장 필수적인 요소가 자치입법권이며, 이를 통한 합리적인 행정의 집행이야말로 진정한 자치정신을 구현할 수 있다.
자치입법은 법률유보의 원칙에 따라 모든 입법사항은 법률을 근거로 하여야만 규정할 수 있게 하고 있다. 이를 조례제정 근거와 관련시킬 때 세가지 유형으로 나누어 살펴볼 수 있다.
첫째 : 위임명령에 따라 제정된 조례는 집행명령적 성격과 지위를 갖는 것으로 법령이 선정하고 있는 자치행정영역으로 가장 일반적인 형태의 조례이다.
둘째 : 법률의 유보로서 제정된 조례는 위임명령과 같은 지위와 성질을 갖고 있다. 여기에서 지방자치법 제15조의 단서에서 정하고 있는 주민의 권리제한이나, 의무부과, 벌칙을 법률에서 직접 위임함으로서 제정된 조례가 있으며, 이것은 행정권 행사에 의한 국민의 자유와 권리의 침해를 방지하여 국민의 권익을 보장하기 위한 제도적 수단이라고 할 수 있다.
셋째 : 법령의 근거없이 (모법이 없는) 법령의 범위 안에서 (법령에 위반하지 않는 한) 제정된 조례는 준 법률적 성격을 갖는다. 현행 제도 아래서는 이 조례 유형은 주민에 대한 스스로의 실효성을 확보할 수단이 없어서 결국은 자치단체의 공무원에 대한 권리를 제한하거나, 의무를 부과하거나, 벌칙을 부과하는 양상으로 나타나고 있다.
현행헌법상 헌법은 지방자치단체에 대하여 포괄적인 자치권을 보장하고 있으며, 그에 따라 지방자치법에 예시되어 있는 지방자치단체의 사무의 목록을 보면 자치입법권의 범위는 매우 넓은 것 같이 보이나 실제로는 많은 통제를 받고 있다. 그 첫째가 조례에 대한 국가기관의 승인제이다. 둘째는 지방의회의결에 대한 재의요구 및 제소를 통한 통제이다. 셋째는 행정소송 등 조례에 대한 헌법소원심사를 통한 통제이다.
자치입법권에 대한 직접적 통제는 지방자치단체에 많은 권한과 책임을 부여하면서도 지방의회의원이 과욕을 부림으로써, 각종 법령위반의 사례에 대한 보완책의 기능을 하고 있는 것이다. 이러한 통제의 조항들이 자치입법권의 남용에 대한 사전적 혹은 사후적 교정의 역할을 수행하여 중앙정부와 자치단체의 합리적 파트너가 될 수 있도록 입법적 교감대를 형성하는 것이 매우 중요하다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The local government has reviewed past decisions made by local councils. The local government wanted to investigate these decisions to determine if they were legal. The court found some of the decisions to be legal, but most of them were against the law. many people are questioning the local council's authority to decide on legal issues. thefore, an evaluation of their authority was needed. This study attempts a close examination of the proper scope and limit of the legislative authority of the local council. Major efforts in this study have been directed toward a meticulous review of judical precedents of the Supreme Court on the cases whose legality had beem disputed. Such efforts will increase our understanding on the problems inherent in current laws prescribing lacal council's legislative authority. This study examined those issues and points which are critical in search of future reform direction. Some of the reform ideas are suggested. These reforms would correctand validate the authority of local councils to make legal decisions.
No one would dispute on the increased role of the local government in the future age of the globalization. In order for the local governments to accomplish thire roles and responsibilities, they need an expansion of the legislative authority. we need to direct our efforts to that direction.

목차 (Table of Contents)

• 목차
• Ⅰ. 서론 = 1
• 1. 문제의 제기 = 1
• 2. 연구범위 및 방법 = 2
• Ⅱ. 지방자치에 관한 이론 = 5
• 1. 지방자치의 의의 = 5
• 1) 개념 = 5
• 2) 단체자치와 주민 자치 = 6
• 2. 지방 자치의 내용 = 7
• 1) 국가와 사회의 대립적 2원론적 판정 = 8
• 2) 행정 목적적 관점 = 8
• 3) 민주주의적 관점 = 9
• 4) 지역 발전직 관점 = 11
• 3. 지방자치의 보장 = 11
• 4. 지방자치의 사무 = 12
• 1) 사무의 구별 기준 = 12
• 가) 지방 자치법에 의한 구별 = 12
• 나) 개별 법령에 의한 구별 = 13
• 다) 고유사무, 단체위임사무 및 기관위임사무의 입법상 구별 = 17
• 2) 사무의 배분 = 20
• 가) 사무배분의 원칙 = 21
• 나) 사무배분의 기준 = 22
• Ⅲ. 지방자치와 자치입법권(조례) = 26
• 1. 자치입법권의 의의 = 26
• 2. 자치입법권의 형식 = 27
• 3. 자치법규의 상호 관계 = 28
• 1) 자치 법규의 위계 체계 = 28
• 2) 자치 법규의 상호 관계 = 29
• 4. 자치입법권의 입법적 기능 = 32
• 1) 새로운 법규범을 창조하는 기능 = 32
• 2) 법률의 재정을 선도하는 기능 = 32
• 5. 자치입법권의 법적지위 = 32
• 1) 법률수권설 = 33
• 2) 법효력설 = 34
• 3) 조례법률동위설 = 35
• 6. 자치입법권의 확대 = 35
• 1) 지방자치의 권한 확대 = 36
• 2) 자치입법권에 의한 벌칙의 확대 = 38
• 3) 자치입법권의 확대 = 38
• 7. 자치입법권의 범위와 한계 = 40
• Ⅳ. 지방자치입법권에 관한 통제 = 49
• 1. 외국의 지방자치 입법권에 관한 통제 = 49
• 1) 미국의 자치입법권과 통제 = 49
• 가) Home Rule = 49
• 나) Dillon's Rule = 51
• 다) 시헌장의 제정 내용 = 52
• 라) 자치입법권의 범위와 통제 = 53
• 2) 독일 자치입법권과 통제 = 55
• 가) 자치입법권의 범위 = 55
• 나) 자치입법권의 통제와 제도적 장치 = 57
• 2. 한국의 지방자치입법권에 관한 통제 = 58
• 1) 자치입법권 통제의 의의 = 58
• 2) 입법적 통제 = 60
• 가) 직접 통제 = 60
• 나) 사무범위에 관한 통제 = 61
• 3) 행정부의 통제 = 62
• 가) 재의 요구 지시 = 62
• 나) 행정입법권의 행사를 통한 통제 = 63
• 다) 조례 승인제도를 통한 통제 = 64
• 4) 사법적 통제 = 64
• Ⅴ. 결론 = 65
• Ⅵ. 참고문헌 = 69
• ABSTRACT = 72
• 국문요약 = 73