협력적 거버넌스의 메타 거버넌스 : 경기도 청년정책 거버넌스 형성과정을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

거버넌스 이론은 현대사회의 복잡성과 미래에 대한 불확실성에 대응하여, 행정체계가 환경변화에 유연하게 적응할 수 있도록 하는 데 필요한 통찰을 제공한다. 이러한 이론을 실천적으로 적용하려면, 다양한 사회적, 정치적, 행정적 맥락에서 거버넌스가 어떤 방식으로 작동하고, 그 과정에서 어떠한 문제가 발생하는지에 대한 이해가 필요하다. 특히, 다양한 정책행위자 간의 협력을 통해 공공가치를 창출하거나 특정 목표를 달성하고자 할 때, 최상의 결과를 얻기 위해 협력적 거버넌스의 최적의 조건을 설계하고 관리하는 메타 거버넌스의 역할이 중요하다. 이러한 관점에서, 본 연구는 정부와 민간 간의 협력적 거버넌스 사례를 심층 분석하여, 협력 과정에서 발생하는 조정문제를 조명하고, 이를 메타 거버넌스가 어떠한 방식으로 해결하는지 탐구하고자 하였다.
이를 위해, 본 연구에서는 최근 각 지방정부가 도입한 「청년 기본 조례」와 2020년 제정된 「청년기본법」에 기반한 청년정책 거버넌스를 분석하였다. 청년정책은 시간의 흐름에 따른 변동성과 세대 내 이질성이 큰 청년층을 대상으로 하므로, 본질적으로 다양성과 복잡성을 지니고 있다. 이에 청년정책 거버넌스는 정책대상자의 행정수요를 신속히 파악하고 대응하는 목표를 설정하고, 청년당사자의 참여와 역할을 강조해왔다. 그러나, 관련한 학술적 검토는 대체로 서울이나 광역시에 초점을 맞추어왔으며, 도 단위로 이루어지는 행정의 실정은 알려지지 않고 있다. 따라서 본 연구는 경기도 청년정책 거버넌스의 형성과정에 대한 참여관찰을 통해 협력적 거버넌스의 실제를 조사하였다. 그 다음, 분석을 위해 삼각검증을 활용하여 자료 수집을 보완하고, 협력적 거버넌스 삼각도표를 활용하여 시계열 자료에 대한 다중 사례분석을 실시하였다. 그 다음, 이론 검증 과정추적법으로 가설 검정을 실시하였다. 특히, 경기도는 다수의 행정구역을 포괄하는 광역지자체로서, 거버넌스 설계와 운영에 있어 더욱 세밀한 고려가 필요하다. 본 연구의 분석 범주에 주요했던 경기도 민선7기는 그 대응으로 청년당사자와의 협력적 의사결정 과정을 도입하고자 중간지원조직과 청년참여기구를 설치하였다. 이를 위한 과정으로 경기도 청년정책(조정)위원회와 청년정책 전담부서를 중심으로 한 협력적 거버넌스가 시도되었다.
주가설의 분석 결과, 경기도 청년정책 거버넌스의 발전은 청년당사자를 포함한 다양한 정책행위자들의 공동 노력의 결과로 확인되었다. 특히, 주무부서 및 정무직·별정직 공무원, 청년정책(조정)위원회, 경기청년지원사업단, 청년활동가들은 자발적인 협력을 통해 새로운 협력 목표를 설정하고, 이를 달성해가는 과정에서 공동 리더십을 발현하였다. 이는 공공행위자뿐만 아니라, 민간행위자의 메타 거버넌스─협력적 거버넌스의 구조와 실행에 대한 의도적 조정 메커니즘─가 협력적 거버넌스의 변화와 성과에 영향을 끼쳤음을 나타낸다.
반면, 이러한 메타 거버넌스가 무효화되거나, 부작용을 야기한 경우를 다룬 경쟁가설을 분석한 결과, 협력적 거버넌스를 명령과 통제로 조정하려는 접근이 협력의 효과를 저하시키는 것으로 확인되었다. 이러한 계층제적 접근방식은 행정조직이나 공공기관 관계자뿐만 아니라, 민간행위자들 사이에서도 발견되었다. 이는 협력에 참여하는 행위자 간에 충분한 상호의존성과 신뢰 관계가 부재할 경우, 협력이 실패할 위험이 증가한다는 것을 보여준다. 이러한 결과는 정부가 사회적 딜레마를 다루는 정책과정에서 민간행위자의 참여와 협력을 활용하고자 할 때, 협력적 거버넌스에서 정부와 민간의 역할에 대한 근본적인 인식 변화가 필요함을 시사한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Governance theory provides insights necessary for administrative systems to adapt flexibly in response to the complexity and future uncertainties of modern society. For practical application of these theories, understanding how governance operates and the issues that arise in various social, political, and administrative contexts is crucial. Especially when creating public value or achieving specific goals through collaboration among diverse policy actors, the role of meta-governance, which designs and manages the collaborative governance, is important. From this perspective, this study aimed to illuminate the coordination problems arising during the collaboration process by conducting an in-depth analysis of collaborative governance cases between government and private entities, and explored how meta-governance solves these issues.
For this purpose, this study analyzed youth policy governance based on the 「Youth Basic Ordinance」 recently introduced by local governments and the 「Youth Basic Law」 enacted in 2020. As youth policy targets the youth, which has significant variability over time and heterogeneity within the generation, it inherently carries diversity and complexity. Therefore, youth policy governance has aimed to quickly identify and respond to the administrative demands of policy targets, emphasizing the participation and roles of the youth themselves. However, academic reviews have typically focused on Seoul or metropolitan cities, leaving the reality of administration at the provincial level largely unknown. Therefore, this study investigated the reality of collaborative governance through participant observation of the formation process of youth policy governance in Gyeonggi-do. Following this, the study used triangulation to supplement data collection for analysis, conducted a multiple case analysis of time-series data using the Collaborative Governance Triangle, and performed hypothesis testing using theory testing process tracing. In particular, Gyeonggi-do, a metropolitan local government that encompasses multiple administrative districts, requires more meticulous considerations in governance design and operation. The Gyeonggi-do 7th local government, a major focus of this study's analytical category, introduced a cooperative decision-making process with young participants in response, establishing an intermediary support organization and a youth participation organization. They attempted a cooperative governance centered on the Gyeonggi-do Youth Policy (Coordination) Committee and a dedicated youth policy department for this process.
The analysis of the main hypothesis confirmed that the development of youth policy governance in Gyeonggi-do was the result of collective efforts by various policy actors, including young participants. In particular, the main department, political and special appointment civil servants, the Youth Policy (Coordination) Committee, the Gyeonggi Youth Support Project Group, and youth activists manifested collective leadership in the process of setting new collaboration goals and achieving them through voluntary collaboration. This shows that not only public actors but also the meta-governance of private actors—an intentional coordination mechanism for the structure and execution of collaborative governance—affected the change and results of collaborative governance.
On the other hand, when analyzing the rival hypothesis that deals with cases where such meta-governance is invalidated or causes side effects, it was confirmed that attempts to control collaborative governance through command and control undermine the effect of collaboration. This hierarchical approach was found not only among administrative organizations or public institution officials but also among private actors. This demonstrates that if sufficient interdependence and trust relationships are absent among actors participating in collaboration, the risk of collaboration failure increases. These results suggest a fundamental change in the perception of the roles of government and private entities in collaborative governance is needed when the government aims to utilize the participation and cooperation of private actors in the policy process dealing with social dilemmas.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경과 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적 3
• 제2절 연구의 범위와 방법 5
• 제2장 이론적제도적 논의 7
• 제1절 거버넌스 관점 7
• 제2절 협력적 거버넌스 13
• 1. 협력적 거버넌스의 개념 13
• 2. 협력적 거버넌스의 조정문제 16
• 제3절 메타 거버넌스 원리 21
• 1. 메타 거버넌스의 복잡성 21
• 2. 메타 거버넌스의 조정방식 27
• 제4절 제도적 논의 32
• 1. 청년정책의 사악성 32
• 2. 청년정책 거버넌스 제도 35
• 3. 선행연구 검토 및 차별성 39
• 제3장 연구 설계 44
• 제1절 분석 대상 44
• 제2절 자료의 수집과 검증 49
• 1. 참여관찰 49
• 2. 삼각검증 50
• 제3절 연구의 방법과 절차 52
• 1. 다중 사례연구 방법 52
• 2. 협력적 거버넌스 삼각분석 54
• 3. 이론 검증 과정추적법 58
• 제4절 인과기제 가설 64
• 1. 인과기제의 개념화 64
• 2. 주가설: 메타 거버넌스의 작용 65
• 2. 경쟁가설: 메타 거버넌스의 오작용 66
• 제4장 분석 결과 68
• 제1절 협력적 거버넌스 삼각분석 68
• 1. 도입기(2019년) 68
• 2. 형성기(2020년) 81
• 3. 재형성기(2021년) 97
• 4. 전환기(2022년) 111
• 제2절 인과기제 가설 검정 122
• 1. 주가설 검정: 메타 거버넌스의 작용 125
• 2. 경쟁가설 검정: 메타 거버넌스의 오작용 129
• 제3절 소결 135
• 제5장 결론 137
• 제1절 연구의 요약과 함의 137
• 제2절 연구의 한계와 향후 과제 139
• 참고문헌 141
• Abstract 164