거버넌스 특성이 커뮤니티 개발정책 성과에 미치는 영향연구 : 한국의 살기좋은 지역만들기와 미국의 다운타운 재활성화를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

이 연구는 거버넌스의 특성이 커뮤니티 개발정책의 성과에 미치는 영향에 대해 분석한 것이다. 세계 각 나라들은 시민들의 좀 더 나은 생활 여건 조성을 통해 우수한 인재와 기업을 유치하려고 치열한 경쟁을 벌이고 있다. 한국도 2006년도부터 노무현 정부에 의해 ‘살기좋은 지역만들기’ 사업이 추진되었다. 이와 같은 커뮤니티 개발을 추진하는데 있어서 과거 1970년대 추진되었던 ‘새마을운동’에서와 같이 정부 관료제가 주도하는 거버넌스를 통해서는 진정한 성과를 낼 수 없고, 또 하나의 파생적 외부효과를 가져올 것이라는 우려가 제시되어 왔다. 이 연구는 한국의 커뮤니티 개발과 미국의 커뮤니티 개발을 비교하여 거버넌스의 특성에 따라 커뮤니티 개발정책의 성과가 어떻게 달라지는가를 살펴보는 것이 목적이다.
이와 같은 맥락에서 이 연구에서는 다음과 같은 연구문제들에 대해 답하려고 한다. 첫째, 한미 양국의 커뮤니티 개발정책 거버넌스의 특성은 무엇인가? 둘째, 한미 양국의 커뮤니티 개발정책은 성과 면에서 어떤 차이가 있는가? 셋째, 한미 양국의 커뮤니티 개발정책 성과에 영향을 미치는 요인들은 무엇인가? 넷째, 커뮤니티 개발정책 거버넌스가 실제로 성과에 어떠한 영향을 미치는가?
이상의 연구문제들을 분석하기 위하여 한국의 경우 위에서 언급한 2000년대의 대표적 커뮤니티 개발정책인 ‘살기좋은 지역만들기’를 선정하고, 미국의 경우는 한국의 살기좋은 지역만들기와 그 사업의 성격과 내용적 측면에서 가장 유사성이 높은 것으로 보이는 1970년대부터 시작된 워싱턴주의 ‘다운타운 재활성화(Downtown Revitalization)’를 사례로 선정했다.
그동안 커뮤니티 개발과 거버넌스에 대한 많은 연구들이 있었다. 커뮤니티 개발은 인류 역사와 함께 해왔다고 할 수 있으며, 이에 대한 연구도 마찬가지이다. 특히 18세기 산업혁명 이후부터 현대적 관점에서 커뮤니티 개발에 대한 연구가 이루어 졌고, 1920년대 서구사회의 대공황, 1940년대와 1970년대 저개발국가에 대한 개발 부흥기, 2000년대의 생활환경 개선을 위한 질적인 개발기 등으로 구분하는 다수의 연구들이 이루어졌다. 거버넌스는 일찍이 막스 베버(M. Webr)와 우드로 윌슨(W. Wilson)에 의해 논의되었던 ‘전통적 거버넌스 이론’이 1990년대에 들어 영미를 비롯한 서구 각국의 이론가들에 의하여 ‘현대적 의미의 거버넌스’ 이론으로 대체되어 연구･주장되었다. 하지만 아쉽게도 커뮤니티 개발과 거버넌스 이론을 상호 연계시킨 선행연구는 매우 부족하다.
따라서 이번 연구에서는 커뮤니티 개발 이론과 거버넌스 이론을 ‘커뮤니티 개발을 위한 거버넌스’로 연계시킨 새로운 이론적 틀을 가지고 분석을 진행했다. 커뮤니티 개발정책의 거버넌스를 “국가 또는 지방자치단체가 커뮤니티의 현재 또는 미래의 생활의 질을 개선시키고자 커뮤니티 구성원 및 외부 이해관계자 등과 수평적인 관계에서 공동의 책임을 가지고 다양한 방식으로 함께 역량을 합하여 협력해 나가는 과정”으로 정의한다.
먼저, 사례조사를 통하여 살펴본 한국의 살기좋은 지역만들기와 미국의 다운타운 재활성화 추진을 위한 거버넌스의 특성과 정책의 성과는 분명한 차이가 있었다. 살기좋은 지역만들기 추진 거버넌스는 주로 정부주도로 높은 수준의 공식성을 가지고 추진된데 반하여 다운타운 재활성화 추진 거버넌스는 사회부문이 정부와 협력하면서 주도하였고 높은 유의성과 안정성, 지속성을 보였다. 그리고 정책의 성과도 공간의 질과 삶의 질, 지역경제 활성화 및 민주적 자치신장 등에서 있어서 내셔널 트러스트, 주정부의 전문화된 노하우 제공과 다운타운 내 주민, 비즈니스 및 재산 소유자들이 주도하는 다운타운 재활성화의 성과가 한국에 비해 높았다.
한국의 살기좋은 지역만들기 30개 시행 지역과 미국 워싱턴주 내 다운타운 재활성화 11개 지정단계 지역 공무원 및 주민 등을 대상으로 한 설문조사 결과는 한국에서는 살기좋은 지역만들기 사업 시행 전보다 공간의 질 제고, 지역공동체 형성, 민주적 자치 신장, 지역경제 활성화, 삶의 질 향상 순으로 개선되었고, 미국은 공간의 질 제고, 지역공동체 형성, 삶의 질 향상, 민주적 자치 신장, 지역경제 활성화 순으로 성과가 향상된 것으로 나타났다. 그리고 문헌연구와 전문가 인터뷰를 통하여 발굴된 커뮤니티 개발정책의 성과에 영향을 미치는 주요한 요인 중 한미 양국 모두에서 거버넌스가 커뮤니티 개발정책의 성과에 긍정적으로 영향을 미친 것으로 나타났다. 실증조사 결과 한국의 경우가 미국의 경우 보다 커뮤니티 개발을 위한 거버넌스가 좀 더 제도화되어 있었고 정부부문 주도형이었다. 반면, 미국의 경우 불문법 문화를 가진 사회적 환경 때문인지 예상대로 제도화의 정도가 약했고, 주민･시민단체･기업 등이 리드하는 사회부문 주도형의 모습을 띠고 있었다. 그리고 살기좋은 지역만들기와 다운타운 재활성화 지역에서 사업 추진을 위한 거버넌스가 제도화되어 있을수록 성과가 높게 나왔고 특히 미국은 거버넌스가 사회부문 주도형일수록 높은 성과를 보였다.
이번 연구의 이론적 의의는 무엇보다도 종래 별도로 진행되어오던 커뮤니티 개발 이론과 거버넌스 이론을 상호 연계시켰다는 것이다. 그와 같은 노력을 통하여 커뮤니티 개발을 위한 거버넌스의 개념 및 유형을 개발하였고, 이를 실제 한국과 미국의 커뮤니티 개발정책에 반영 하였다. 또한 한미 양국 커뮤니티 개발정책에 대한 사례연구와 실증분석을 병행하여 본 연구의 과학성을 높이고자 하였다.
한국에서 커뮤니티 개발정책 담당자들은 향후 정책과정에서 이번 연구에서 밝혀낸 성과의 준거 틀과 정책성과에 영향을 미치는 주요한 요인들을 신중히 고려할 필요가 있다. 그리고 협력적 거버넌스가 잘 구축되어야 정책 성과가 높아진다는 점을 감안할 때 향후 커뮤니티 개발의 기획부터 사후관리의 매 단계에서 거버넌스 구축에 대한 세심한 고려가 필요할 것이다. 또한 미국의 다운타운 재활성화와 같이 정부에서 예산을 마련하여 지원하는 것이 아닌 ‘이해관계자 자기 부담의 원칙’이 적용되어야 하고 다운타운에서 실제로 생활하고 비즈니스를 하는 사람들이 직접 사업을 공동기획, 집행, 사후관리해야 사업의 중장기적인 성과를 도모할 수 있다는 점은 향후 한국의 커뮤니티 개발정책 입안자들이 참고해야 사항이다. 끝으로 미국의 경우에는 다운타운 재활성화가 준정부기관인 내셔널 트러스트가 40년이 넘는 동안 노하우를 개발･제공하고 있는 것을 볼 때, 한국에서도 정부나 기관장의 잦은 교체로 인해 정책이 좌우되는 일이 없도록 해당 커뮤니티 개발을 중립적인 비정부기구에서 총괄할 필요성도 정책 시사점이다.

주요어: 커뮤니티 개발, 커뮤니티 개발정책 거버넌스, 협력적 거버넌스, 정책성과

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study aims to find a relationship between governance characteristics and performances of community development policies. The Korean government has initiated again a variety of community development policies since it stopped the Sae Maul(New Village) Movement in the 1980s. In particular, Korea initiated the "Making good place to live(MGPL)" policy in 2006. The Ministry of Public Administration and Security(MOPAS) – together with other central organizations including the Balanced Development Commission – is in charge of MGPL. MGPL was proposed by President Noh Moo-hyun, who eventually handed the project to MOPAS. In 2006, MOPAS published a vision statement, strategies and the main tasks of MGPL and selected 30 pilot villages in 2007. The Korean government supported the 30 villages with deregulation, budgets and other benefits. However, many scholars and civic groups were quick to criticize MGPL’s governance system. They argued that MGPL was planned and implemented by the government sector and not by the private sector. In this paper, MGPL will be compared to community development projects in the U.S., which are undertaken by the private sector. More specifically, MGPL will be compared to the Downtown Revitalization of cities and communities in the U.S.
The research questions of this study are as follows: First, what are the characteristics of the governance system for community developments; second, what are the differences between the performance of Korea and the U.S.'s community developments; third, what factors affect the performance of community developments; fourth, find out how the performance of community developments are affected by collaborative governance; and finally, discover how the performance of community developments are affected by governance characteristics.
In order to answer the questions, quality and quantitative research methods were used. Advanced theories of community development and governance were reviewed and integrated into community development governance theory. Performance criteria and factors affecting performance were developed by advanced literature reviews and interviews with experts. The characteristics of the community development governance and performance of community development were analyzed by case study and surveys. And the relationship between performance and characteristics were analyzed by a T-test and regress model.
Analysis showed that criteria for performance of community development could be categorized into quality of space, quality of life, local economy activation, community sense rebuilding and democratic local autonomy. And policy condition, perfected plan, budget, collaborative governance and feedback were picked as factors affecting performance.
According to a survey, performance were upgraded in the order of quality of space, community rebuilding, democratic local autonomy, local economy and quality of life in Korea and quality of space, community rebuilding, quality of life, democratic local autonomy, local economy in the U.S.
Viewed in characteristics of community development, the governance system in Korea is more institutionalized and government-oriented than in the U.S.
The results of the hypothesis were as follows: First, collaborative governance has affected performance of community development in both countries; second, more institutionalized community development governance system led to higher performance in Korea and the U.S. third, the more private sector driven governance system, the higher performance in the US.
This study’s purpose was to integrate two theories of community development and governance and apply them to real community development cases. In addition, the Korean government will consider the results to future community development policies.
This research also had some limitations in that the surveys were implemented just once,and MGPL and downtown revitalization are just one of many community developments in both countries. So I hope that additional research will be conducted.

keywords: Community Development, Community Development Policy Governance, Collaborative Governance, Institution

목차 (Table of Contents)

• 제 1장 서론 1
• 제 1절 연구의 의의 1
• 1. 연구의 배경 및 필요성 1
• 2. 연구의 문제 4
• 제 2절 연구의 범위 및 방법 5
• 1. 연구의 범위 5
• 2. 연구의 방법 9
• 1) 문헌조사 9
• 2) 관찰법 10
• 3) 인터뷰 및 설문조사 10
• 제 2장 이론적 배경 11
• 제 1절 커뮤니티 개발 11
• 1. 커뮤니티 개발의 정의 및 유형 11
• 1) 커뮤니티 개발의 역사적인 발전 11
• 2) 커뮤니티 개발의 정의 13
• (1) 커뮤니티란? 14
• (2) 개발이란? 16
• (3) 커뮤니티 개발이란? 17
• 3) 커뮤니티 개발의 유형 20
• 4) 이번 연구에서 커뮤니티 개발의 정의 및 유형 23
• 2. 이론 25
• 1) 신고전 이론과 케인즈안 이론 26
• 2) 구조적․통시적 변화 이론과 제도주의 이론 29
• 3) 새로운 이론들 32
• 3. 커뮤니티 개발의 성과 및 영향요인 35
• 1) 커뮤니티 개발의 성과 35
• 2) 커뮤니티 개발의 성과에 영향을 미치는 요인 41
• 제 2절 거버넌스 43
• 1. 발달 배경 43
• 1) 유래 및 어원 43
• 2) 서구사회에서의 등장 45
• 3) 한국에서의 추세 48
• 2. 정의 및 모형 51
• 1) 1990년대의 연구 51
• 2) 2000년대의 연구와 발전 57
• (1) 일반적 거버넌스 이론 57
• (2) 참여적 거버넌스 이론 67
• (3) 협력적 거버넌스 이론 69
• 3) 거버넌스 정의 및 모형 종합 79
• 3. 커뮤니티 개발 거버넌스 84
• 1) 커뮤니티 개발과 거버넌스를 연계한 이론연구 84
• 2) 커뮤니티 개발사례에 거버넌스 이론을 적용한 연구 86
• 3) 커뮤니티 개발 거버넌스의 정의 및 모형 94
• 제 3절 분석틀 95
• 1. 가설 및 분석틀 95
• 2. 분석절차 및 방법 98
• 1) 사례연구 98
• 2) 실증분석 98
• 제 3장 한국과 미국의 커뮤니티 개발 역사 및 정책 101
• 제 1절 커뮤니티 개발정책의 역사 101
• 1. 한국의 경우 101
• 2. 미국의 경우 105
• 제 2절 한국의 커뮤니티 개발기관 및 정책 109
• 1. 커뮤니티 개발기관 109
• 2. 커뮤니티 개발정책 111
• 제 3절 미국의 커뮤니티 개발기관 및 정책 115
• 1. 커뮤니티 개발기관 115
• 2. 커뮤니티 개발정책 118
• 3. 한미 커뮤니티 개발정책의 유형 분류 126
• 제 4장 ‘살기좋은 지역만들기’와 ‘다운타운 재활성화’ 추진 거버넌스의 특성 및 성과: 사례연구 128
• 제 1절 살기좋은 지역만들기와 다운타운 재활성화 128
• 1. 한국의 “살기좋은 지역만들기” 주요내용 128
• 1) 추진배경 및 원칙 128
• 2) 추진현황 132
• 3) 추진절차 및 주요과제 134
• 2. 미국의 “다운타운 재활성화” 주요내용 138
• 1) 의의 및 연혁 138
• 2) 주요영역 및 원칙 139
• 3) 단계와 추진절차 141
• 3. “살기좋은 지역만들기”와 “다운타운 재활성화” 비교 144
• 제 2절 살기좋은 지역만들기와 다운타운 재활성화 추진 거버넌스의 특성 146
• 1. 분석 방법 146
• 2. 살기좋은 지역만들기 추진 거버넌스 146
• 1) 총괄 기획수립 146
• 2) 예산과정 151
• 3) 대상 지역 내 사업수행 156
• 3. 다운타운 재활성화 추진 거버넌스 161
• 1) 총괄 기획수립 161
• 2) 예산과정 165
• 3) 대상 지역 내 사업수행 167
• 제 3절 살기좋은 지역만들기와 다운타운 재활성화 정책성과 170
• 1. 분석 방법 170
• 2. 한미 양국에서의 사업성과에 대한 평가 170
• 1) 한국의 살기좋은 지역만들기 170
• 2) 미국의 다운타운 재활성화 172
• 3. 한미 양국 세부사례를 통해서 본 사업성과 175
• 1) 한국의 살기좋은 지역만들기 세부사례 175
• 2) 미국의 다운타운 재활성화 세부사례 177
• 3) 한미 양국의 사업 성과비교 179
• 제 5장 실증 분석 184
• 제 1절 조사설계 184
• 1. 분석대상 및 표본설계 184
• 2. 측정도구의 조작화 및 설문분석 체계 185
• 제 2절 응답자료 기초분석 및 처리방법 188
• 1. 응답자 특성 188
• 2. 자료 처리방법 191
• 제 3절 분석결과 191
• 1. 거버넌스의 특성 191
• 1) 커뮤니티 개발 거버넌스의 구성요소별 중요도와 수준 191
• 2) 한미 양국의 거버넌스 특성 비교 195
• (1) 한미 양국의 거버넌스의 제도화 정도 195
• (2) 한미 양국의 거버넌스의 주도권 소재지에 따른 분석 197
• 2. 사업의 영향요인 및 성과 199
• 1) 사업의 성과에 미치는 영향요인 199
• 2) 사업의 성과 200
• 3. 가설에 대한 검증 206
• 1) 커뮤니티 개발 추진 거버넌스의 정책 성과에 대한 영향 206
• (1) 가설 채택 여부 206
• (2) 거버넌스가 사업에 성과에 미치는 영향의 세부 분석 208
• 2) 커뮤니티 개발 추진 거버넌스 특성의 정책 성과에 대한 영향 211
• (1) 거버넌스의 제도화 수준과 사업의 성과 211
• (2) 거버넌스의 사회부문 주도 정도와 사업의 성과 216
• 제 6장 결 론 220
• 제 1절 연구결과의 요약 220
• 제 2절 이론적․정책적 시사 223
• 제 3절 연구의 한계와 향후 연구를 위한 제언 227
• <참고문헌> 229
• 국문 설문지 243
• 영문 설문지 256
• ABSTRACT268