에너지빈곤 지표 비교분석 및 정책 활용방안 연구

국문 초록 (Abstract)

1. 연구의 필요성 및 목적
■ 연구의 필요성
○ 에너지복지 관련 예산이 급증하고 있음에도 정책의 방향을 설정하고 효과를 평가하는 국가 전략 부재
- 기후위기로 인한 폭염이나 한파 등의 이상기후가 증가하고, 에너지가격에 영향을 미치는 대내외 불확실성이 확대되면서 에너지 소비여건이 악화되고 있음.
- 에너지 소비여건 악화는 에너지취약계층의 에너지비용 부담을 가중시키며, 이는 에너지복지 수요의 확대로 이어짐.
- 에너지바우처, 연탄쿠폰, 효율개선, 요금할인, 긴급복지지원 등 다양한 에너지복지 사업이 진행 중이며, 관련한 예산도 크게 늘어 민간 영역을 합쳐 2조원에 육박
○ EU는 회원국으로 하여금 국가에너지기후계획(National Energy and Climate Plans, NECPs) 수립 시 에너지빈곤가구의 규모를 산정하고 이를 지속적으로 관리할 것을 규정
- 회원국들을 대상으로 에너지빈곤을 정의하고, EU 집행위원회에서 권고하는 지표들을 참고하여 국가별 기준을 마련하며, 해당 기준에 따라 빈곤가구의 규모를 평가하고, 결과를 정기적으로 보고하도록 함.
- 특히, 네 가지 핵심지표(주거 내 적정온도 유지 곤란, 공공요금 연체, 소득 대비 에너지지출 고비중(고지출), 절대적 에너지지출 저수준(저지출))를 유럽 공통의 최소 기준으로 제시함.
○ 그러나, 우리나라는 에너지빈곤 해소를 위한 국가 차원의 전략은 논의된 바가 없으며, 에너지복지 강화(또는 에너지빈곤 퇴치)를 위한 국가 계획 역시 부재
- 에너지법 상에 에너지복지사업을 위한 근거 조항을 마련해 두고 있을 뿐, 중장기 국가 전략은 물론이며, 에너지빈곤을 평가하기 위한 지표 역시 공식적으로 논의·채택된 바 없음.
- 사업의 확대가 사전 수립된 중장기 계획에 따라 명확한 목표를 달성하기 위해 추진되었다기보다는, 당시의 정책적 판단과 여건 변화에 대응하는 과정에서 즉흥적으로 진행된 측면이 존재함.
- 그로 인해, 최근 에너지바우처 미사용액 증가, 한전 대규모 손실, 가스공사와 난방공사 미수금 확대 등 다양한 부작용들이 나타나고 있음.
○ 에너지빈곤 지표(또는 통계)가 국가 차원의 관련 계획 수립 과정에서 실제로 활용되는 해외 사례를 체계적으로 분석하고, 이를 토대로 우리나라에서도 지표(또는 통계)를 구축하고 이를 국가계획 수립, 정책 효과 평가, 재정·예산 배분 등에 연계·활용할 수 있는 방안을 검토하는 연구가 필요함.

■ 연구의 목적
○ EU의 사례를 중심으로 에너지빈곤 지표의 작성과 활용 방안을 검토하고, 2026년 예정된 에너지복지실태조사의 조사문항을 토대로 도출 가능한 지표 및 개선안을 제시하는 것을 목적으로 함.
- 에너지빈곤 지표(또는 통계)가 관련 국가계획 수립에 실제로 어떻게 활용되고 있는지, 유럽 지역을 중심으로 해외 사례를 심층 조사
- 해외 사례 연구를 토대로, 2026년 실태조사에 앞서 에너지빈곤 지표(또는 통계) 작성 및 국가계획 수립 시 활용 방안에 대한 시사점을 도출

2. 연구내용 및 주요 분석 결과
■ (제2장) 국내 에너지빈곤 지표 정책적 활용
○ 에너지복지제도가 본격적으로 도입되고 에너지 관련 국가계획에 에너지복지 주제가 포함되기 시작하며, 그 사례가 많지는 않으나 일부 에너지빈곤 지표를 정책적으로 활용한 사례가 확인됨.
- 에너지복지 관련 예산은 크게 확대되어 온 반면, 에너지 정책 전반에서의 위상과 이행 구조는 오히려 약화된 것으로 평가할 수 있음.
- EU 사례와 달리 다른 사회복지 정책이나, 에너지전환 이슈, 주거·보건 정책 등과 연계가 미흡하고 정책 체계 내에서의 구조화 역시 충분하지 못한 실정
- 에너지 관련 국가계획에서 ‘연료비 10%’ 지표를 기준으로 에너지빈곤 가구를 추정한 사례들이 있으나, 해당 지표의 적절성이나 관리·개선에 대한 논의가 공식적으로 이루어진 바는 없음.
- 해외에서 확산되고 있는 복합지표 접근(지출부담, 난방수준, 주거효율, 건강·복지 연계 등)과 괴리가 크며, 바우처와 효율개선 사업 확대를 뒷받침할 정량적 근거를 제공하거나 관련 통계·연구의 축적으로 이어지지 못하고 있음.
- 그 결과, 관련 정책은 단기·개별 사업 중심으로 논의·운영되며, 적정 지원수준 설정, 대상 누락과 중복 등에 대한 논의, 지원 사업·제도의 평가와 환류 체계에 한계가 발생
- 예산은 꾸준히 확대되어 온 반면, 정책을 체계적으로 설계·운영하기 위한 논의는 상대적으로 미흡. 공식적·표준화된 (복합)지표와 국가 차원의 통합 관리체계 구축을 통해 지원대상의 정밀 식별과 재정 투입의 타당성 평가, 환류를 통한 지속가능한 정책 설계가 필요

■ (제3장) 유럽 주요국 에너지빈곤 지표
○ (EU) 정의·지표·데이터 활용
- 회원국 간 에너지빈곤의 정의와 지표 운영에서 큰 차이를 보임. 일부 국가는 아직 체계 구축이 미비한 반면, 스페인·프랑스·이탈리아 등은 NECP, LTRS 등을 통해 국가 차원의 기준을 제시
- 주요 지표는 난방 곤란, 공과금 연체, 2M(소득 대비 에너지지출 고부담), M/2(저소비), LIHC 등으로 구성되며, 이들을 복합적으로 활용하는 추세
- 사회보장·행정자료, 건물 에너지성능, HBS, EU-SILC 등 다원적 통계를 결합하여 에너지빈곤 지표 산출의 신뢰성을 제고함.
○ 다수 국가는 핵심 지표와 보조 지표를 병행하여 활용하며, 국가마다의 주거·기후·제도 특성을 반영한 복합지표 접근이 확산 중
○ (스페인) 4지표 다층 체계를 활용한 에너지빈곤 대응
- 에너지빈곤을 ‘저소득과 저효율 주거로 충분한 에너지 서비스를 확보하지 못하는 상태’로 정의하며, EPOV 기준을 준용
- 지출 기반(2M·M/2)와 주관적 체감, 요금 연체 지표를 동시에 사용하여 누락을 최소화하려 노력
- 스페인 정부는 NECP를 통해 다지표 체계를 제도화하고 가격 급등·펜데믹 등 위기 상황에 대응하는 사회보호장치와 효율개선을 병행
○ (프랑스) 다지표 체계 운영 및 복지·보건·주거개선 프로그램과의 연계
- ‘자원 부족 또는 열악한 주거로 기본적인 에너지 수요 충족이 어려운 상태’로 법상에서 정의하며, ONPE-통계청-규제위-지자체가 공동으로 관리
- TEE_3D(소득 대비 고부담)와 BRDE(저소득·절대 지출 고액)가 구조적 비용 부담을 포착하고, FR_3D과 FROID가 생활 차원의 취약을 보완
- 이러한 복합지표 체계는 복지·보건·주거개선 프로그램과 연계되어 타깃팅과 성과관리의 정밀도를 높임.
○ (벨기에) 3분류 지표와 다층 거버넌스 운영
- 에너지빈곤에 대한 법적 정의는 부재한 반면, 측정형(2M), 숨겨진 빈곤형(M/2), 체감형 등 세 가지 지표를 병행
- 세 가지 지표를 종합적으로 활용하여 일시적 소득 충격과 구조적 빈곤을 구분하며, 공과금 연체를 보조 지표로 활용
- 연방-지방 간 다층 거버넌스 구축과 지역별 차등 운용은 정책 집행의 정밀성과 효율성을 제고
■ (제4장) 국내 에너지빈곤 지표 활용 여건 검토
○ EPOV 핵심지표에 대한 국내 산정 가능성을 검토하며 산정 결과를 비교함.
- 아래 네 가지 핵심지표는 유럽 외의 여타 지역에서도 대중적으로 활용
<요약 표 > EPOV 핵심지표
- (EPOV 1, 2) 가구단위 실태조사에서 유사한 문항을 조사 중이며, 이를 토대로 평가한 국내 에너지빈곤율은 EU 회원국들과 비교시 양호한 수준
- (EPOV 3, 4) 연료비 자료를 통해 2M과 M/2 등 지출기반 지표를 산정한 결과, 국내 에너지빈곤율은 EU 회원국 대비 낮은 수준으로 보기는 어려움.
* EU 실행지침에서 산정한 2015년 기준, 26개 회원국 중 2M은 15위, M/2는 17위 수준

1. 결론 및 정책 시사점
○ (에너지빈곤 지표 설계)
- 가구 및 주거 특성, 제도적 여건 등을 종합적으로 고려한 우리나라의 에너지빈곤 현실을 반영할 수 있는 에너지빈곤 정의 및 지표 수립이 필요
- 에너지빈곤에 대한 측정 누락을 최소화하기 위해 최소 1개 이상의 복수지표를 활용하는 방안을 제안
- 에너지복지실태조사의 설계부터 정책결정과 연계하고, 에너지빈곤 지표의 산정·측정·활용 강화를 위해 문항·지표의 주기적 피드백과 모니터링 포함한 체계 구축 필요
○ (에너지빈곤 지표 활용)
- 에너지빈곤을 공식적으로 정의하고 지표를 국가 에너지 계획·정책과 연계하여 취약가구 지원의 효과성을 높이기 위한 체계 마련이 중요
- 에너지빈곤 가구의 정확한 식별과 신속한 지원을 위한 법적 정의·판정기준을 마련과 전담 거버넌스를 구축 및 원스톱 신청·수급 체계를 구축 필요.
<요약 표 > 정책 시사점 정리

목차 (Table of Contents)

• 요약 ⅴ
• 제1장 서론 1
• 1. 연구 배경 및 목적 1
• 2. 선행연구 4
• 3. 연구내용 6
• 제2장 국내 에너지빈곤 지표 정책적 활용 사례 7
• 1. 개요 7
• 2. 국가 에너지계획 상의 에너지빈곤 지표 활용 8
• 3. 국가 통계상의 에너지빈곤 지표 활용 16
• 4. 소결 및 시사점 21
• 제3장 유럽 주요국 에너지빈곤 지표 23
• 1. EU 에너지빈곤 지표 23
• 2. 주요국 에너지빈곤 지표 활용 사례 26
• 3. 에너지빈곤 지표의 정책적 활용 43
• 4. 소결 및 시사점 49
• 제４장 국내 에너지빈곤 지표 활용 여건 검토 51
• 1. EPOV 핵심 에너지빈곤 지표 산정 51
• 2. 에너지복지실태조사와 에너지빈곤 지표 산정 58
• 3. 소결 및 시사점 63
• 제5장 결론 및 정책 시사점 67
• 1. 요약 및 결론 67
• 2. 정책 시사점 69
• 참고문헌 75