국회 입법교착의 원인 분석: 국회선진화법을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

국회선진화법은 다수당과 소수당의 합의를 강조한다. 국회의장의 직권상정 요건을 엄격히 제한함으로써 상임위원회의 권한이 증대되었다. 또한 ‘다수결 원칙’을‘초다수결 원칙’(super- majority rule)으로 대체함으로서 소수당의 참여가 확대되었다. 본 논문은 이와 같은 국회 의사결정 원리의 변화가 제19대 국회의 입법과정에 미친 영향을 분석하고자 한다.
먼저 법안의 양뿐만 아니라 국회공전, 법안 처리의 지연 등을 포함하는 넓은 의미에서 입법교착을 파악할 필요가 있다. 국회선진화법 도입 이후 입법교착의 양상을 위원회 단계와 본회의 단계로 나누어 고찰한다. 위원회 단계에서는 법안은 신속처리안건으로 지정되어 처리되는 경우와 일반안건으로 처리되는 경우로 구분할 수 있다. 여당이 신속처리안건을 지정하기 위해서는 야당의 협조를 얻어야만 법안 통과가 가능하다. 일반안건의 경우, 소수당은 이견을 보이는 법안을 여야 동수로 구성된 안건조정위원회에 회부하여 다수당과의 타협을 이끌어낼 수 있다. 국회선진화법 이후 쟁점법안은 상임위 단계에서 야당의 협조 없이는 의안 통과가 어렵다. 본회의 단계에서는 무제한 토론제도는 토론 종결 후 다음 회기에 바로 표결에 들어가기 때문에 한국처럼 매월 본회의가 열리는 상황에서는 실질적 효력을 발휘하지 못하고 있다.
쟁점법안을 두고 여·야의 대립이 격화되는 원인은 의원들이 당론에 따라 투표한다는 것이다. 의원들은 재선을 가장 중요한 행동동기로 간주하고 있다. 의원들의 공천권을 가지고 있는 정당구조에서 의원들은 자유로울 수 없으며, 지역주의 투표행태는 의원 개인의 자질보다 어느 정당 소속이냐를 더욱 중요하게 만들고 있기 때문에 의원들은 의회의 구성원으로서의 역할보다 정당의 구성원으로서의 역할에 더욱 충실하게 된다. 따라서 의사결정제도의 변화가 의원들의 역할을 단 번에 바꾸어 줄 것이라 기대하기는 어렵다.
입법교착이 잦아지면 서민들의 생활과 밀접한 관련이 있는 민생법안의 통과가 지연된다. 이러한 문제점을 해소할 방안으로 세 가지를 제시한다. 첫째, 민생법안과 쟁점법안을 구분하여 법안을 다루어야 한다. 둘째, 법제사법위원회를 일반 상임위원회로 전환해야 한다. 셋째, 무제한 토론의 발의 요건을 교섭단체 중심으로 할 필요가 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The National Assembly Advancement Bill emphasizes on the consensus between the majority and the minority. The right of standing committee has enhanced by limiting the condition of discharging power of the Speaker. The replacement of super-majority rule from majority rule has guaranteed the participation of the minority. This study analyzes the influence of the alteration of decision making on lawmaking in the 19th Korean National Assembly.
The study deals with the behavior of gridlock after the introduction of Advancement Bill in the steps of the committee and the plenary. In the step of committee, lawmaking process consists of Fast-Track system and general procedures. The majority should gain the cooperation of the minority to operate Fast-Track system. In general procedures, the minority can hinder legislative process of the majority through the agenda adjustment process. However, the effect of filibuster lessens in the plenary step.
The frequency of gridlock delays the passing of public welfare bill. There are three ways to solve this problem. First, The public welfare bill should be treated apart from the issue. Second, general standing committee should replace the legislative and judiciary committee. Third, it is necessary that the negotiation bodies have the right to tab