정책옹호연합모형을 통한 용인시 지역개발 특성에 관한 연구 = A study on the characteristics of regional development in Yongin city through the ACF

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Recently, fast-growing cities have faced a new crisis that is different from the previous one. If the urban crisis in the 1960s and 1970s resulted from the loss of economic functions, the new urban crisis is even more serious and sweeping. Deepening inequality and rising housing prices are most frequently cited in newly growing cities like New York, London and San Francisco, and declining cities in the Rustbelt region and the sprawling Sunbelt region based on an unsustainable economy led by energy, tourism and real estate are facing new crises (Richard Florida, 2003).
Rapid urbanization led to the need for discussions on urban growth, including changes in the urban administrative system. Especially, the majority of our population is over half a million. It is concentrated in 15 major cities (as of 2018), and this trend is expected to accelerate in the future. In other words, the competitiveness of cities is now an important point in view of the competitiveness of the entire nationwide as international competitiveness.
Therefore, as large cities are becoming an aspect of national competitiveness, the government should pursue policies to strengthen the competitiveness of each city, and to this end, it should seek ways to enhance the inner competitiveness of cities around each local government rather than government-level efforts. In other words, Korea, whose urbanization rate continues to rise, will have to find ways to meet international trends, diagnose urban problems and empower them accordingly to increase its competitiveness autonomously (Im Seung-bin, Cho Nam-wook, 2020: 3 Recruitment).
This study was intended to suggest ways to enhance the competitiveness of Yongin City by addressing the problem that Yongin City is in the form of reckless development in the region, even though it is a large city with more than 1 million people. For this purpose, the continuously raised cases of urban planning and development permits, industrial complexes and logistics warehouse creation policies were analyzed through the ACF (Advocacy Coalition Framework). In particular, the government intended to examine dynamic processes by setting policy beliefs, stakeholders' understanding, competencies, and policy outputs in a range of contents by dividing them into two groups: urban planning and development permit, industrial complex and logistics warehouse policy formation, urban growth advocacy association, and urban semi-growth advocacy association.
The time, space and content scope of this study is as follows. The time range was set as analysis period for the 5th to 7th civil elections in Yongin from 2010 to the present, and the analysis period was divided into stable and dynamic factors within the content range. Relevant statutes, academic papers, media coverage materials, public hearing materials, and booklets were used to analyze changes in the legal structure and revision process, changes in the political environment from the 5th to the 7th popular election, and changes in public opinion among environmental groups, civic groups, and residents in Yongin.
This study consists of the following.
First, prior research on urban growth and capacity building was reviewed for the theoretical basis. In addition, it was intended to view the current status of Yongin City by grasping the policies of large cities in Korea and the status of special city systems.
Second, based on ACF, the external variables affecting regional development in Yongin were divided into stable external variables and dynamic external variables. In particular, changes in laws and systems related to urban and regional development are stable external variables.
The dynamic external variables were intended to examine conflicts and conflicts between political and growth unions and anti-growth unions.
Third, through this, we wanted to discuss the future direction of urban growth in the future.
A comprehensive review of Yongin City's policy development process for urban planning and development activities due to changes in the political environment during the 5th and 7th popular election (2010-2020) shows that discussions on approval and permission for urban development activities were mainly held during the 5th and 6th periods, and that the results of the discussion on the approval of urban development activities were not until the 7th civil election, the cancellation of the construction of the Naver data center, and the development standards were calculated.
In both cases, pro- and anti-growth unions were at odds, with most of the residents benefiting from the development, including Yongin City, project implementers, related industries, and development, and civic groups, environmental experts, residents in the living area near development or those with children in the anti-growth alliance. Despite the steady voice of the Anti-growth Alliance throughout the 5th and 7th periods of Yongin City, opinions began to be accepted only after the 7th term.
The reason for this is that members of the Anti-growth Advocacy Alliance have somewhat less centripetal points than the Affirmative Advocacy Union due to the various interests of each member than the common goal objective, as well as the problem of objectivity and professionalism of the arbitrator. In other words, Yongin City did not notify residents of public hearings or unilaterally carried out policies from the perspective of project implementers rather than acting as mediators. In particular, it is evident that discussions continued despite the residents' opposition to the construction of the Naver Data Center or the residents' opposition to the construction of the Naver Data Center, while holding a briefing session without providing accurate information to the residents at the public hearing to promote the development of Singal CC.
Yongin City, whose population concentration has increased with the current 1 million, needs to reinterpret the urban crisis of reckless development in order to promote balanced development. As each region has an unbalanced development form, the competitiveness of cities is relatively weaker than that of other mega cities with a population of more than 500,000 people, so the city should move toward improving its internal capabilities rather than improving its competitiveness by mobilizing external materials, such as attracting industrial complexes, to become a competitive metropolis. In other words, the government should make efforts to establish a direction to enhance the inner capacity of the city by intensively investing in education bases such as schools and educational facilities, and fostering human resources by improving the quality of education, taking advantage of the strength of Yongin City, where learning-based resources stand out more than other large cities with more than 1 million people.
In this study, through a series of analysis processes, the role and will of intermediaries in the policy process during the 5th and 7th popular election of Yongin City, resulted in the difference in the outcome of the policy results and collecting opinions from the advocacy or anti-growth advocacy associations. The results of this study are expected to provide useful information as a basis for further research on urban development and growth in other large cities as well as Yongin City.

국문 초록 (Abstract)

최근 급성장하는 도시들은 기존과 다른 새로운 위기에 봉착했다. 1960년대, 1970년대 도시위기는 경제적 기능 상실에서 비롯되었다면, 새로운 도시위기는 훨씬 더 심각하고 전면적이다. 뉴욕, 런던, 샌프란시스코처럼 새롭게 성장하는 도시에서 불평등 심화와 주택가격 상승을 가장 자주 거론되고 있으며, 러스트벨트 지역과 에너지, 관광, 부동산이 주도하는 지속 불가능한 경제를 바탕으로 무분별하게 확장된 선벨트 지역의 쇠락한 도시들은 새로운 위기에 봉착하였다(리처드 플로리다, 2003).
급속한 도시화가 진행되면서 도시행정 체계의 변화 등 도시성장에 대한 논의의 필요성이 대두되었다. 특히 우리나라 인구의 대다수가 50만 명 이상의 15개 대도시에 집중되어 있으며(2018년 기준), 향후에도 이러한 추세는 가속화될 전망이다. 다시 말해, 국가 전체의 경쟁력을 국제경쟁력으로 보던 시각에서 이제는 도시의 경쟁력이 중요한 시점이 된 것이다.
따라서 대도시들이 국가경쟁력의 한 측면으로 자리잡고 있는 만큼 각 도시의 경쟁력 강화를 위한 정책을 추진하여야 하며, 이를 위해서는 정부 수준의 노력보다는 각 지자체를 중심으로 도시의 내적 경쟁력을 높일 수 있는 방안을 모색해야 할 것이다. 즉, 도시화율이 지속해서 상승하고 있는 우리나라는 국제적인 추세에 부합하고 도시의 문제를 진단하고 그에 적합한 권한을 부여하여 자율적으로 경쟁력을 높이는 방안을 찾아야 할 것이다(임승빈·조남욱, 2020: 3 재인용).
본 연구는 용인시가 100만이 넘는 대도시임에도 불구하고 지역 내 난개발의 형태를 띠고 있다는 문제의식 하에 이를 해소하여 용인시의 경쟁력을 높일 수 있는 방안을 제시하고자 하였다. 이를 위하여 지속적으로 이슈화 된 도시계획 및 개발행위허가, 산업단지 및 물류창고 조성정책사례를 정책옹호모형(ACF: Advocacy Coalition Framework)를 통해 분석하였다. 특히 민선 5~7기 시기의 도시계획 및 개발행위허가, 산업단지 및 물류창고 정책형성과정에서 도시성장 옹호연합, 도시반성장 옹호연합 두 집단으로 구분하여 정책신념과 이해관계자들의 이해구조, 역량, 정책을 학습하는 과정 및 이를 통한 정책의 산출물을 내용적 범위로 설정하여 동태적인 과정을 살펴보고자 하였다.
본 연구의 시간적·공간적·내용적 범위는 다음과 같다. 시간적 범위는 2010년 이후 현재까지의 용인시 민선 5기에서 7기를 분석 기간으로 설정하였으며, 내용적 범위로 안정적 요인, 역동적 요인으로 구분하여 살펴보았다. 안정적 요인인 법적구조 및 개정 과정, 역동적 요인인 민선 5기에서 7기의 정치환경의 변화, 용인시 내의 환경단체, 시민단체, 주민 등의 여론 변화를 분석하기 위하여 관련 법령, 학위논문, 언론보도 자료, 공청회 자료, 단행본 등을 자료로 하였다.
본 연구는 다음과 같은 내용으로 구성하였다.
첫째, 이론적 근거를 위해 도시성장 및 역량강화에 대한 관련한 선행연구를 검토하였다. 더불어 우리나라의 대도시 정책과 특례시제도의 현황을 파악하여 용인시의 현주소를 조망하고자 하였다.
둘째, 정책옹호모형을 토대로 용인시의 지역개발에 영향을 미치는 외적변수를 안정적 외적변수, 역동적인 외적변수로 구분하여 살펴보고자 하였다. 특히 안정적 외적변수로는 도시 및 지역개발 관련 법·제도 변화, 역동적 외적변수로는 정치와 성장연합과 반성장연합 간의 충돌과 갈등을 살펴보고자 하였다.
셋째, 이를 통하여 향후 용인시의 도시성장방향에 대하여 논하고자 하였다.
용인시의 민선 5기~7기 (2010년~2020년)시기 정치환경 변화에 따른 도시계획 및 개발행위허가 및 산업단지와 물류창고 조성 정책 전개과정을 개괄적으로 살펴본 결과, 모두 5기~6기 시기에는 도시개발행위 인·허가에 대한 논의가 주로 이루어졌으며, 민선 7기에 와서야 난개발조사특별위원회 발족, 네이버 데이터센터 건립 취소, 개발행위 허가 기준 강화 등의 결과가 산출되었음을 알 수 있다.
두 사례 모두 찬성 옹호연합과 반대 옹호연합이 대립각을 내세웠으며, 대부분 용인시, 사업시행자, 관련 산업체 그리고 개발로 인하여 이익을 얻는 주민 등이 찬성 옹호연합에, 시민단체, 환경 전문가, 개발 인근 생활권에 있는 혹은 자녀를 두고 있는 주민 등이 반성장 옹호연합의 입장에서 주장을 내세웠다. 용인시 5~7기 모든 시기에 거쳐 반성장 옹호연합은 꾸준히 목소리를 내었음에도 불구하고, 7기에 와서야 의견이 받아들여지기 시작하였다.
그 이유는 반성장 옹호연합의 구성원들이 공동의 목표의 목표보다는 각 구성원의 다양한 이해관계로 인하여 구심점이 다소 찬성옹호연합에 비해 떨어졌다는 점과 더불어 중재자의 객관성 및 전문성으로 인한 문제로부터 기인한다. 즉, 용인시의 경우 중재자로서의 역할보다는 사업 시행자의 입장에서 공청회 등을 주민들에게 사전에 고지하지 않거나, 일방적으로 정책을 진행하는 면모를 보였다. 특히, 신갈CC 개발 추진을 위한 공청회에서 주민들에게 정확한 정보 전달 없이 주민설명회를 개최하고 공람 기간을 최소화하거나, 네이버 데이터 센터 건립의 경우 주민들이 아예 건립 자체를 반대하고 나섰음에도 불구하고 논의가 지속적으로 이루어졌다는 점에서 극명히 나타난다.
현재 인구 100만이 넘어가면서 인구집중도가 높아진 용인시의 경우 균형있는 발전을 도모하기 위하여 난개발이라는 도시위기를 새롭게 재해석해야 할 필요가 있다. 각 지역이 불균형한 개발 형태를 띠고 있기 때문에 도시의 경쟁력이 인구 50만 이상 도시인 타 메가시티보다 비교적 약한 모습을 보이고 있으므로, 경쟁력 있는 대도시로 나아가기 위하여 산업단지 유치 등 외부물자를 동원한 경쟁력 향상보다 내부역량을 향상시키는 방향으로 나아가야할 것이다. 즉, 학습기반자원이 타 100만 이상 대도시들보다 두드러지는 용인시의 강점을 살려, 학교, 교육시설 등 교육기반에 집중적으로 투자하고, 교육수준의 질적 향상으로 인적 자원 육성하는 등 도시 내부역량 제고 방향을 설정하기 위해 노력해야할 것이다.
본 연구에서는 일련의 분석과정을 통하여, 용인시 민선 5~7기의 기간 동안 정책 과정에서의 중개자의 역할과 의지에 의하여 옹호연합모형의 의견 수렴 및 정책결과 산출물의 상이함을 발견할 수 있었다. 이러한 본 연구의 결과는 비단 용인시뿐 아니라 타 대도시에서의 도시개발 및 성장에 관한 후속 연구를 위한 기초자료로서 유용한 정보를 제공해 줄 수 있을 것이라고 기대한다.

목차 (Table of Contents)

• 그림목차 ⅳ
• 표목차ⅴ
• 국문초록 ⅶ
• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 연구배경 및 연구목적 1
• 1. 연구배경 및 문제제기 1
• 2. 연구목적 4
• 제 2 절 연구방법 및 연구범위 6
• 1. 연구방법 및 연구범위 6
• 2. 연구의 구성 6
• 제 2 장 도시성장연합과 반성장연합에 관한 이론적 논의와 분석모형 8
• 제 1 절 도시의 개념 및 도시정치 8
• 1. 도시의 개념 8
• 2. 도시정치에 관한 이론적 논의 9
• 제 2 절 도시성장 및 정책옹호연합모형 11
• 1. 도시성장에 대한 논의 11
• 2. 정책옹호연합모형 13
• 제 3 절 선행연구와 연구의 분석모형 17
• 1. 도시개발 선행연구 17
• 2. 도시개발 옹호연합 분석모형 22
• 제 3 장 우리나라 도시개발 특성 분석 24
• 제 1 절 도시여건변화에 따른 개발과 도시정부의 권한 강화 24
• 1. 도시여건변화에 따른 도시지역 개발 24
• 2. 사무권한이양과 도시정부의 권한 강화 27
• 제 2 절 대도시특례제의 활용을 통한 도시자율성 강화 28
• 1. 50만 이상 대도시 특례와 도시자율성 강화 29
• 2. 100만 이상 대도시 특례와 도시자율성 강화 34
• 제 3 절 법제도기반 계획수립, 개발권한위임 및 이양, 그리고 사업지원 36
• 1. 택지개발촉진법을 통한 계획수립과 도시지역개발 36
• 2. 도시개발법을 통한 권한위임과 도시지역개발 39
• 3. 지역개발 및 지원법을 통한 지역개발사업의 체계적 지원 41
• 4. 건설산업기본법을 통한 도시지역개발권한의 기초자치단체 이양과 난개발 44
• 4 장 용인시의 도시기반 요소 및 도시주택개발사업 특성 분석 48
• 제 1 절 용인시의 도시기반 요소별 특성 48
• 1. 용인시의 인구 및 지리적 특성 48
• 2. 용인시의 토지이용 특성 51
• 3. 용인시의 기반시설 특성 58
• 제 2 절 용인시의 도시주택개발사업의 특성 68
• 1. 용인시의 민간주택개발사업의 특성 69
• 2. 용인시의 공공주택개발사업의 특성 69
• 제 5 장 정책옹호연합모형을 통한 용인시 도시개발정책분석 72
• 제 1 절 용인시의 도시개발 정책변동 분석1: 도시계획 및 개발행위허가 정책 72
• 1. 용인시 도시계획 및 개발행위허가 전개과정 72
• 2. 용인시 도시개발 정책영향 외적 요인 77
• 3. 용인시 도시개발 정책 하위체계 81
• 4. 용인시 도시개발 정책중개자와 정책학습 89
• 5. 정책산출 93
• 제 2 절 용인시의 도시개발 정책변동 분석2: 산업단지 및 물류창고 조성 정책 96
• 1. 용인시 산업단지 및 물류창고 조성 전개과정 96
• 2. 용인시 산업단지 및 물류창고 조성 정책영향 외적 요인 100
• 3. 용인시 산업단지 및 물류창고 조성 정책 하위체계 104
• 4. 용인시 산업단지 및 물류창고 조성 정책중개자와 정책학습 113
• 5. 정책산출 116
• 제 6 장 결 론 119
• 제 1 절 연구결과의 요약 121
• 제 2 절 연구의 시사점 및 한계 124
• 1. 연구의 시사점 124
• 2. 연구의 한계 124
• 참고문헌 126
• Abstract 131

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