開發制限區域 解除에 따른 都市構造變化와 管理方案 硏究 : 南洋州市 事例를 中心으로 = A Study on the Change of the Urban Structure as a Result of the Relaxation of the Green Belt and its Effective Management Measures

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The green belts were designated around the big cities from 1971 in Korea in order to prevent the expansion of the cities and to conserve the natural environment. It had a positive effect on preventing urban conurbation and on conserving the green area. On the other hand, it caused many civil petitions by the owners of land and the inhabitants against the strict regulations for the land concerned. The Government has changed the policy since 1998 and deregulated some areas which were not adequate to be maintained as the green belt.
The purpose of this thesis is to re-establish the role of the green belt as a tool of urban growth management and to propose its effective management measures through the analysis on how the changing policy for the green belt would affect the urban spatial structure of the relevant city. This thesis analyzed the changing patterns of spatial structure of Namyangju City with the data concerned, such as the official land price between 1996 and 2008, the GIS data of the individual lot of land, the data of the land development permission and the illegal land use conversion.
The rising ratio of the official land price of the relaxed areas in the green belt of Namyangju City increased 1.43 times more than the remained ones during the last 12 years and increased almost 2 times during these 5 years. The land price went up considerably in the relaxed areas near Seoul and Guri City, compared with the existing towns in Namyangju. The most important factor to affect the rising price of the land was the land use purpose of the relaxed area. Regardless of released type, the land price of the relaxed area and its surrounding area for the development of the residential function rose significantly.
The land use pattern in and around the villages relaxed has been significantly changed and the individual permission for building and land development has been issued excessively in areas where the district unit plan has not been established until now. The building permission in the relaxed areas was mostly for more compensation the public development will bring about in the future. According to the result of case study for illegal land use conversion, the facilities for animals and plantation were mainly converted into warehouses and offices, in pursuit of the rental fee which will be more profitable than the amount of the forfeit.
The location of the relaxed area in the green belt was proved to be suitable for the urban spatial structure in consideration of urban development axis in Namyangju City. Nevertheless, various kinds of conversion have been made beyond the original land use purpose along the relaxed area and the roads. Accordingly, in order to achieve the original function of the green belt, this thesis presents the management measures with a broad point of view to maintain the urban growth management function of the greenbelt.
For the effective management in the remaining area as the green belt, the existing forfeit system for the building should be more strictly and widely applicable to all the illegal acts including land use conversion and the forfeit should be weightily imposed on the habitual illegal acts as well. The preferential right of land acquisition should be given to the damaged land in/around the relaxed area and along the road. It is also necessary to reset the forfeit ratio system imposed on the public facilities development. In order to control the land use of the remaining area systematically, those areas which surround the relaxed should be designated as the limited areas for development permission. In the mean time, the district unit plan for the relaxed villages and the surroundings should be established as soon as possible.
As the green belt was originally designated on the basis of metropolitan area for the urban growth management, the management system of the green belt also should be established on the basis of metropolitan area rather than the city or province unit base. The Green Belt Management Plan should be established in cooperation with the local governments concerned and it should include the framework of integrated green network and the policy on the land acquisition in the greenbelt. The public corporation as a management body would be established, if necessary. Furthermore, it is desirable to adopt the Capacity Ratio Transaction System positively which is similar to the Transfer of the Development Right(TDR) currently implemented in the USA for the systematic management of the whole green belt including the relaxed.

국문 초록 (Abstract)

개발제한구역은 지난 1971년 도시의 확산방지, 자연환경의 보전 등을 위해 대도시권에 지정되었다. 개발제한구역은 도시 연담화 방지, 도시 외곽의 녹지 보전 등의 긍정적 효과도 있었으나 구역내 토지에 대한 강한 규제로 인해 토지소유자와 거주민들의 민원도 많이 제기 되었다. 정부는 1998년부터 개발제한구역내에서 환경적으로 보전가치가 낮은 지역을 대상으로 해제하는 구역조정 정책을 추진하여 왔다. 이 논문은 이러한 개발제한구역 정책의 변화가 해당 도시의 지가와 토지이용에 어떠한 영향을 미치고 있는지에 대한 실증분석을 통해 개발제한구역의 체계적인 관리를 도모하고 해당 도시의 성장관리를 위해 개발제한구역의 역할을 재정립하는데 그 목적이 있다.
이 논문에서는 남양주시 개발제한구역의 해제유형별 지가의 변화, 토지이용상황 변화, 개발행위 등의 변화추이를 분석해 봄으로써 개발제한구역 조정작업이 남양주시 개발제한구역내 지가와 토지이용에 미친 영향을 분석하기 위해 한국토지정보시스템(Korea Land Information System, KLIS)에서 추출한 개별필지의 GIS데이터를 토대로 1996년부터 2008년까지의 토지특성표상의 공시지가자료, 개발행위허가, 행위허가 및 불법용도전환내용 등의 속성자료를 연계하여 해제유형별로 도시공간구조의 변화패턴을 분석하였다.
남양주시 개발제한구역의 공시지가 상승률은 지난 12년간 해제지역이 존치지역 보다 1.43배 상승하였으며, 1990년대 후반의 경제위기를 극복한 후 해제지역이 공개된 2004년 이후의 최근 5년간은 거의 2배 가까운 차이를 보였다. 지가는 남양주시의 기존 시가지 보다는 서울 및 구리와 인접한 해제지역과 주변지역에서 높게 상승하였다. 지가상승에 가장 큰 영향을 미친 변수는 해제지역의 토지이용 목적이었다. 해제지역의 유형에 관계없이 택지개발을 목적으로 하는 해제지역과 주변에서 지가상승세가 뚜렷하였다.
개발제한구역내에서의 토지이용은 집단취락과 주변지역에서 가장 많이 변화하였다. 집단취락은 해제하면서 지구단위계획을 수립하여 계획적으로 관리하도록 하였으나 실제로는 지구단위계획 없이 개별적인 건축허가나 개발행위 허가가 남발되고 있어 전과 답이 개발용도로 빈번히 전환되고 있었다. 건축허가는 단독주택, 창고, 축사 등 구역주민의 생활편의를 위한 시설이 대부분이나 해제지역 내에서 향후 공영개발을 예상하고 보상금액의 증액을 노린 허가도 상당수 있었다. 건축물 용도의 불법전용사례를 분석한 결과 동‧식물 관련 시설이 창고, 작업장 등으로 불법 전환하는 비율이 가장 높게 나타났는데 이들 시설의 임대수익이 이행강제금을 상쇄하고도 남기 때문으로 보인다.
개발제한구역 해제지역은 남양주시의 도시발전축 등 도시공간구조에 적합한 것으로 나타났으나 해제지역 주변과 도로변을 따라 개발용도로의 토지이용 전환이 광범위하게 발생하고 있었다. 따라서 개발제한구역의 도시성장관리적 기능을 회복하기 위하여는 해제지역과 존치지역에 대한 보다 체계적인 관리가 필요하다.
이 논문에서는 해제지역과 존치지역의 효과적인 관리를 위한 제도개선 방안과 개발제한구역의 도시성장관리기능을 유지하기 위한 광역적인 개선방안을 제시하였다. 존치지역의 효율적인 관리를 위하여는 현재 건축물에 대하여만 부과되고 있는 이행강제금의 부과범위를 대폭 확대하여 형질변경을 포함한 모든 불법행위에 대한 이행강제금을 징수하고 상습적인 불법행위자에 대한 가중부과가 필요하다. 해제지역 주변과 도로변에서의 훼손되었거나 훼손 가능성이 높은 토지에 대하여는 우선매수토지로 설정할 필요가 있다. 또한 공공시설에 대한 훼손부담금의 부과율 및 감면율의 재검토 등의 제도개선이 필요하다. 해제지역의 계획적인 관리를 위하여는 아직 해제되지 않은 조정가능지역과 주변지역을 개발행위허가 제한지역으로 지정하여 보상금이나 지가상승 차익을 노린 난개발을 방지할 필요가 있다. 그리고 이미 해제된 집단취락과 주변지역에 대하여 지구단위계획을 조속히 수립하여야 한다.
개발제한구역은 도시성장관리를 위하여 도시권 단위로 지정되었으므로 개발제한구역이 일부 해제되더라도 성장관리기능은 계속 유지되어야 한다. 이를 위하여는 현재 시․도 단위로 수립하고 있는 개발제한구역 관리계획을 도시권 단위로 수립하는 광역적인 관리체제로 전환할 필요가 있다. 관리계획의 내용에도 개발제한구역이 본래의 기능을 회복할 수 있도록 광역적인 그린 네트워크 구축, 토지매수의 우선순위 등이 포함되어야 한다. 도시권별로 개발제한구역을 효율적으로 관리하기 위하여 필요하다면 관리공단의 설립도 검토할 필요가 있다. 개발제한구역의 해제지역과 존치지역을 연계하여 구역 전체를 체계적으로 관리하기 위해서는 존치지역을 송출지역으로, 해제지역을 수용지역으로 하는 용적률 거래제의 도입을 적극적으로 검토할 필요가 있다.
이 논문은 개발제한구역 조정작업이 착수된 1998년부터 수도권 광역도시계획이 확정된 이후인 2008년까지를 분석기간으로 하였으나 아직 대부분의 조정가능지역이 해제되지 않은 상태에서 개발제한구역 해제가 도시공간구조에 미치는 영향을 분석하기에는 한계가 있었다. 이 연구가 개발제한구역의 해제작업과 공간구조 변화의 상관관계를 분석한 최초의 시도라고 볼 수 있으므로 앞으로 다양한 지표를 분석하는 추가적인 연구를 기대한다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구배경 및 목적 1
• 제2절 연구범위 및 방법 5
• 제2장 도시성장관리와 개발제한구역에 관한 이론적 고찰 9
• 제1절 도시성장관리제도에 관한 고찰 9
• 1. 도시성장관리의 대두배경 9
• 2. 도시성장관리의 목적과 수단 11
• 3. 우리나라의 도시성장관리정책 17
• 제2절 개발제한구역제도에 관한 고찰 22
• 1. 개발제한구역제도 도입의 의의 22
• 2. 개발제한구역정책의 변천과정 25
• 3. 도시성장관리수단으로서의 개발제한구역 29
• 4. 영국의 그린벨트제도 33
• 제3절 선행연구 검토 42
• 1. 도시성장관리에 관한 연구 42
• 2. 개발제한구역에 관한 연구 45
• 제4절 선행연구와의 차별성 및 시사점 50
• 제3장 분석의 틀 53
• 제1절 개발제한구역과 지가 53
• 1. 도시성장과 지가 53
• 2. 개발제한구역 해제가 지가에 미치는 영향 59
• 제2절 개발제한구역과 도시구조의 변화 61
• 1. 도시성장에 따른 도시구조의 변화 62
• 2. 개발제한구역 해제에 따른 도시구조 변화 64
• 제3절 분석의 틀 설정 67
• 1. 분석지표 및 데이터 67
• 2. 분석내용 및 방법 69
• 제4장 개발제한구역의 도시구조 변화 분석 76
• 제1절 사례대상도시 일반현황 76
• 1. 지리적 여건 76
• 2. 도시성장 및 관리 78
• 3. 개발제한구역 조정내용 85
• 제2절 개발제한구역 해제유형별 공간구조 변화 분석 89
• 1. 지가 변화 분석 89
• 2. 토지이용 변화 분석 102
• 3. 건축허가 현황 분석 112
• 4. 개발행위허가 현황 분석 118
• 5. 불법용도변경 현황 분석 124
• 제3절 소결 132
• 1. 지가 변화 132
• 2. 토지이용 변화 134
• 4. 건축허가, 개발행위허가 및 불법용도변경 134
• 제5장 도시성장관리를 위한 개발제한구역 관리방안 138
• 제1절 개발제한구역 존치지역 관리방안 138
• 1. 이행강제금의 실효성 제고 139
• 2. 토지매수제의 활성화 144
• 3. 훼손부담금 제도개선 148
• 제2절 해제지역의 계획적인 관리방안 152
• 1. 미해제 조정가능지역에 대한 개발행위 제한 153
• 2. 집단취락과 주변지역에 지구단위계획 수립 154
• 제3절 도시성장관리를 위한 개발제한구역의 계획적 관리방안 155
• 1. 광역적인 개발제한구역 관리체계 구축 155
• 2. 용적률 거래제의 도입 157
• 제6장 결 론 161
• 참고문헌 164
• 부 록 172
• Abstract 201