부산 원도심 시영아파트 주거지의 개발과 재생 - 영주동을 사례로 - = The Development and Regeneration of Municipal Apartment Housing Area in the Early Urbanizing Busan : The Case of Yeongju-dong

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 부산의 원도심 중 하나인 중구 영주동을 연구대상으로 삼아, 1950년대 이후부터 2020년 현재까지 해당 지역의 주거문제를 해결하기 위해 부산시가 어떤 계획을 갖고 개입하였는지를 역사적으로 구성하고자 하였다.
영주동은 부산역 앞 차이나타운을 지나 부산터널 위로 산을 따라 형성된 경사 주거지이다. 해방 후 국공유지였던 이 일대에 한국전쟁 피난민이 대규모로 이주 정착하며 무허가 판자촌을 이루었고, 항만과 도심에 노동력을 공급하는 배후 주거지가 형성되었다. 이후 50여년 간 영주동에는 주거환경을 개선하기 위한 시 차원의 개입이 여러 차례 이루어져 왔다.
1960년대는 전후 복구와 경제개발이라는 당위성을 갖고 정부 주도의 주택정책이 시작된 시대이다. 부산에서도 판자촌 정비 및 현대적 도시경관의 실현을 목적으로 고지대 재개발사업이 추진되었다. ‘새부산 종합개발 5개년 계획’에 따라 영주동은 그 시범지구로서 판자촌 철거 후 ‘시영아파트’의 형태로 영주아파트 37개동이 지어졌고 뒤를 이어 영주 시민아파트 등이 차례로 건립되었다. 이를 시작으로 부산 전역에 시영아파트가 계속 공급되었는데, 영세민의 주거난을 해소할 목적으로 주거 편의시설 없이 최소한의 여건만을 충족한 방식으로 건설되어 양질의 주거지로 기능하지는 못했다.
1990년대는「주택건설 촉진법?시행령 개정을 통해 아파트 민간 재건축이 확산되었던 시기로서, 재건축 연한을 충족했던 영주동 시영아파트들도 이 대열에 동참하였다. 그 결과 고도제한 완화를 틈타 영주아파트 일부는 고층아파트로 재건축에 성공하였지만 나머지 시영아파트들은 거듭된 재건축 시도 중에 매몰 비용이 발생하고 관리의 부재로 주거환경이 더욱 악화되었다.
글로벌 경제 위기를 지나며 민간 차원의 도시정비가 부진하자, 부산시는 부산 전역의 시영아파트에 대한 대책으로 ‘시영아파트 환경개선사업 계획’을 발표하였다. 그 중 역점 사업으로서 영주 시민아파트를 철거하고 공원 등을 조성하고자 하였으나 공론화 과정 없는 진행으로 인해 사업이 중단되기에 이른다.
이후 2010년대 후반 도시 쇠퇴에 대응하여 주거지의 환경 개선과 도시 경쟁력 회복을 목표로 하는 ‘도시재생뉴딜사업’이 국정과제로서 추진되었다. 영주 시민아파트 일대가 도시재생뉴딜사업 주거지지원형에 선정되면서 영주동 시영아파트 주거지는 새로운 전기를 마련하였다. 도시재생사업 진행 과정에서 공공성과 수익성의 문제, 도시재생 범주의 충돌 및 아파트 관리 주체의 조직 등을 거버넌스로 풀어나가는 것이 과제이다.
이처럼 영주동의 시영아파트 주거지를 사례로 하여 도시계획의 흐름과 실제 전개 양상을 역사적으로 구성해 본 결과, 현재 진행 중인 영주동의 도시재생사업 역시 오랫동안 도시를 둘러싼 여러 주체들의 행위가 연쇄적으로 중첩되어 형성된 결과물임을 알 수 있었다. 과거 도시 주거문제 해결방안의 하나로 채택되었던 시영아파트가 또 다른 도시 주거문제의 원인이 되어버린 역사적 과정을 드러냄으로써 도시재생으로의 패러다임 변화의 필연성과 거버넌스 실천의 현실적인 필요성을 시사하고자 하였다. 즉, 본 연구는 도시계획의 시대에서 도시관리의 시대로 전환을 보여주는 하나의 사례라고 할 수 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study aims to historically capture the urban planning and interventions that Busan City used to circumvent residential problems from the 1950s to the present, with a focus on Yeongju-dong, Jung-gu?one of the first urban areas of Busan.
Yeongju-dong is a sloped residential area formed along the mountain above today’s Busan Tunnel and passes through Busan Station’s Chinatown. After liberation, the area became public, and refugees of the Korean War migrated in large numbers and settled there. It formed into an unauthorized shantytown and residential area and became a crucial supply of labor for the ports and downtown. For 50 years, several municipal interventions into the Yeongju-dong area aimed to improve the residential environment.
In the 1960s, the government embarked upon a government-led housing policy justified through postwar restoration and economic development needs. In Busan, ‘high-altitude redevelopment projects’ were carried out to refurbish shanty towns and create modern urban landscapes. Under the Five-Year Plan for Comprehensive Development of Busan, Yeongju Apartments became a pilot district. After the demolition of the shantytowns, the government built city-operated apartments, which later became Yeongju Citizen Apartments. The city-run apartments spread throughout Busan but were made to satisfy the minimum standards and failed to address the small-scale housing difficulties. The project thus fell short of creating a high-quality residential area.
The 1990s marked the rise of private apartment reconstruction with revisions of the Enforcement Decree of the Housing Construction Promotion Act and ordinance enforcement changes. The relaxation of high-level restrictions led to upgrades, rebuilding and transforming some Yeongju-dong apartments into high-rises. However, the remaining apartments suffered sunken housing prices and incurred costs due to repeated reconstruction efforts and a general lack of efficient management.
After the global economic crisis and sluggish private-sector urban readjustment, the Busan Metropolitan Government again attempted to intervene actively, announcing its “Plan to improve the residential environment of municipal apartments" as a measure to improve municipal apartments across Busan. Among its components, the government expressed desires to invest in an urban readjustment fund for residents in the Yeongju Citizen's Apartment and create parks after its demolition. However, the government suspended project due to the lack of public discussion.
Later in response to the urban decline in the late 2010s, the city protracted the Urban Renewal New Deal Project to improve the residential environment and restore urban competitiveness as part of the national agenda. The city selected the area near the Yeongju Citizens' Apartment as eligible for housing support through the Urban Renewal New Deal Project. The residential area of the Yeongju-dong city-operated apartments provided a new turning point. In the process of urban renewal, publicness and profitability, conflicts in urban regeneration categories, and organizing management entities through governance became crucial issues.
The historical composition of the urban planning flow and actual developmental patterns (which were based on the residential area of Siyeong Apartment in Yeongju-dong) led to ongoing urban renewal projects in Yeongju-dong, resulting in a series of overlapping activities by the various parties surrounding the city for years. Through the historical process of municipal apartments, we see that the past’s ‘solutions’ to urban housing problems have led to urban housing problems today. The results reveal an inevitable need to change the paradigm of urban regeneration toward one of practical governance. In other words, this study is an example of a shift from the era of urban planning to urban management.

목차 (Table of Contents)

• 국문요약
• Ⅰ. 서 론 = 1
• 1. 연구의 목적 = 1
• 2. 연구의 대상과 방법 = 3
• 1) 연구 대상: 범위와 특징 = 3
• 2) 연구 방법: 문헌 조사 자료와 현장경험 = 6
• 3. 선행연구 검토와 논문의 구성 = 7
• 1) 선행연구의 검토 = 7
• 2) 논문의 구성 = 10
• Ⅱ. 부산 시영아파트 주거지의 개발 = 13
• 1. 경제개발기의 주택정책과 부산 시영주택 = 13
• 2. 부산시의 시영아파트 주거지 구상과 실행 = 18
• 1) 부산시의 ‘새부산 종합개발 5개년 계획(1967~1971년)’ = 19
• 2) 고지대 재개발 시범지구로서 시영 영주아파트 건립(1968) = 24
• 3. 소결 = 30
• Ⅲ. 시영아파트 주거지 개선계획과 한계 = 32
• 1. 민간재건축 확산과 영주동 시영아파트 = 32
• 1) 아파트 재건축 제도의 도입 = 32
• 2) 영주동 시영아파트의 재건축 시도와 결과(1990년대) = 37
• 2. 시영아파트의 주거문제와 개선계획 = 41
• 1) 건물의 노후 및 관리의 부재 = 41
• 2) 시영아파트 주거지 환경 개선계획 보고서(2012) = 43
• 3. 시영아파트 환경개선사업의 시행과 중단 = 50
• 1) 부산시의 시영아파트 환경개선사업 계획 발표(2012) = 50
• 2) 시민아파트 공원화 계획의 수정과 중단(2015) = 53
• 4. 소결 = 55
• Ⅳ. 도시재생 뉴딜사업과 시영아파트의 재생 = 57
• 1. 영주동 도시재생뉴딜사업 선정(2018) = 57
• 1) 도시재생뉴딜정책의 도입 = 57
• 2) 영주동 도시재생뉴딜사업 선정 과정 = 60
• 2. 도시재생 활성화계획과 시영아파트 재생 = 62
• 1) 도시재생 활성화계획 개요 = 62
• 2) 공공임대주택사업: 수익성과 공공성 = 66
• 3) 노후 공동주택 관리지원사업: 도시재생 범주의 충돌과 관리주체 만들기 = 72
• 3. 소결 = 77
• Ⅴ. 결론 = 78
• 1. 연구의 요약 = 78
• 2. 연구의 시사점과 한계 = 80
• ■ 참고 문헌 = 83
• ABSTRACT = 87