공용수용법제에서 피수용자의 정당한 보상에 관한 법적연구

국문 초록 (Abstract)

현재 우리나라의 공용수용 보상법제는 헌법상의 정당한 보상과는 많은 괴리를 나타내고 있으며, 공정성을 담보할 수 없는 제도의 구조적 결함으로 인하여 피수용자에게 당연히 귀속되어야 하는 객관적 재산가치가 원천적으로 배제된 채 사업시행자에게 전부 귀속됨으로써 토지소유주에서 사업시행자로의 부(Wealth)의 강제이전과 피수용자의 객관적 재산가치가 정당하게 보상받지 못하게 되는 문제가 발생하고 있다.
이에 본 연구에서는 헌법 제23조 제3항에 명시된 정당한 보상과 관련하여 재산의 객관적 가치를 산정함에 있어서 개발이익배제 논리의 모순점을 지적하고, 공정성을 담보해야 할 사업시행자 주도의 현행 보상법제의 불합리성과 문제점에 대한 검토와 법제도 개선을 연구목적으로 삼아서, 공용수용시 보상 관련 법제도와 판례 연구 및 비교법적 검토를 통하여 현행 공용수용시 정당한 보상체제에 관한 다음의 문제점과 그 개선방안을 도출하였다.
첫째, 공용수용시 보상액 산정주체의 공정성 및 신뢰성이 미흡하다. 현재 감정평가에 대한 공정성 및 신뢰성의 확보를 위해 소유자추천제도와 재감정평가제도, 그리고 우수감정평가업자 의뢰제도를 갖추고 있지만, 결국 사업시행자가 감정평가사를 선정하는 구조이기 때문에 감정평가사들이 오히려 사업시행자에게 종속되어 독립성과 공정성을 담보할 수 없으며, 우수감정평가업자 의뢰제도로 인해 복수 평가사 중 하나로 한국감정원이 반드시 포함되어야 하는 문제가 있다.
둘째, 「개발이익환수에관한법률」에 토지소유자의 개발이익을 포괄적으로 규정함으로써 토지소유자의 소유에 의한 재산권 중 일부분(토지이용계획과 개발호재로 인한 지가상승분)을 사업시행자에게 귀속시킴으로 인해 토지소유자의 재산권의 본질적인 침해가 발생하고 있다. 더불어 사법부는 “공공사업으로 인한 개발이익은 사회에 환원되어야 한다”는 공적환수에 몰입되어, 토지소유자(피수용자)와 사업시행자의 상이한 개발이익환수범위를 정확히 인지하지 못하는 오류를 범하고 있다. 이는 토지소유에서 오는 재산권의 일부분을 사업시행자에게 귀속시켜 토지소유자 재산의 가치를 시장가치에 못미치는 가격으로 보상금을 책정하면서도 정당보상에 합치된다는 입장을 밝히고 있다. 이러한 판례(헌재 2008바112)는 공공개발 사업으로 인한 통상적으로 예견되는 지가상승률을 토지소유자의 객관적 재산가치에 포함하여 판시하였던 서울고법 1970.4.14. 선고 67구467 판결을 정면으로 상충함으로써 금반언원칙에 위배된다.
셋째, 주변지역에 편익을 가져오는 공공사업 개발계획의 발표는 부동산개발에 부수되는 현상으로, 특정 지역이 주목을 받음으로써 부동산 가치에 영향을 주게 된다. 그러나, 임기웅변식의 부동산 정책은 공공사업 구역에서의 투기세력으로 인한 지가상승을 견인하지 못하였으며, 이러한 정책의 실패는 결국 피수용자의 정당한 보상을 가로막는 가장 큰 요소로 작용함과 동시에 국고의 낭비로 이어지고 있다.
넷째, 공용수용 요건인 공익성에 대한 공적 확인 절차가 이루어지기도 전의 해당 공고일 또는 고시일 전의 가장 가까운 시점의 기산일 선정하는 것과 협의 또는 수용재결 당시의 실거래가나 공정시장가격이 아니라 과거 특정시점을 기준으로 보상액을 산정하는 것은 피수용자의 재산가치를 훼손하는 과소보상을 초래하므로 헌법상 정한 “정당한 보상”의 산정기준으로 적합하지 않다. 이와 같이 실거래가에 미달하는 공시지가 기준의 보상액 산정은 평등원칙, 계약자유의 원칙, 사적자치의 원칙 등을 침해하는 것은 물론 자유민주주의 시장경제질서에 위반된다. 더구나, 피수용자는 토지보상금에 대해서 양도소득세를 내야 할 뿐만 아니라 실거래가에 못 미치는 토지보상금으로는 주변의 유사한 수준의 토지를 확보할 수 없는 이중의 불이익을 받는다.
다섯째, 감정평가업무의 독립성을 위해서는 우선, 감정평가업자들의 보상업무의 근본적 중립성을 확보하기 위하여 보상과 관련한 일체의 업무를 현재 국토교통부 소관에서 제3의 기관으로 이관함으로써 국토교통부로부터의 종속성을 원천적으로 차단해야 한다. 또한, 쌍방청문의 원칙에 입각하여 토지소유자의 재산권 보호를 제한하는 요인으로 작용하고 있는 재감정평가요구제도를 수정하여 사업시행자 뿐만 아니라 토지소유자에게도 재감정평가요구권을 동등하게 부여하여야 하고, 토지보상업무 전반에서 산정주체로서 한국감정원을 배제하는 것이 공정성과 감정평가사들의 자유로운 독립성을 담보할 수 있는 제도의 개선이 될 것으로 생각된다.
여섯째, 피수용자의 특별한 희생으로 인한 정당한 보상은 토지공개념 이론으로 인한 개발이익환수의 대상이 될 수 없으므로 토지소유자의 개발이익은 공공사업의 시행으로 인한 부분만 개발이익으로 정해야 한다. 또한, 수용절차를 거쳐 추진된 모든 사업에 대해 개발부담금을 부과하고 예외적 조치 없는 개발부담금을 사업시행자에게 부과하고, 지방자치단체가 산정하는 개발부담금을 제3의 기관에서 새로운 개발부담금 부과 기준에 의하여 개발이익이 공적환수가 이루어지도록 하여야 한다.
일곱째, 개발계획의 공고일 또는 고시일을 기준으로 하여 그 전(개발사업구역 주민)과 그 후(투기세력)의 토지소유자를 구분하여 이원화된 각종 세금 책정과 보상체계를 구축함으로써, 투기세력으로 인한 지가상승으로 인한 피수용자들의 정당한 보상에 대한 장애를 해결할 수 있다. 또한, 개발사업으로 인한 이익을 특정 사업자가 독점하는 것을 개선하기 위해 모든 공공사업에서의 개발부담금을 예외적 조치 없이 사업시행자에게 부과하고, 지방자치단체가 산정하는 개발부담금을 제3의 기관에서 새로운 개발부담금 부과기준에 의하여 산정하도록 함으로써 개발이익의 공적환수가 이루어지도록 하여야 한다.
여덟째, 현행 「토지보상법」에서의 시가에 관한 개발이익배제 논리의 적용(공시지가 기준과 시점의 소급)은 이러한 토지의 특징에서 오는 시장가치를 전면 부정하는 산정방식이므로 토지의 시장가치에 의한 실거래가로 보상액을 산정하는 것이 타당하다. 과거와는 달리 부동산실명제와 실거래가제도의 도입으로 실거래가가 투명해지고 있으므로 이를 참고하여 보상액 산정의 기준으로 삼을 수 있을 것이다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 문제 제기 및 연구 목적 1
• 가. 문제 제기 1
• 나. 연구배경 및 목적 4
• 2. 연구범위 6
• Ⅱ. 공용수용법제와 정당한 보상 8
• 1. 토지재산권의 개요 8
• 가. 토지재산권의 역사와 사상 8
• 나. 토지재산권의 보장 12
• 다. 토지재산권 제한과 토지공개념 17
• 2. 공용수용법제의 배경과 운영현황 34
• 가. 공용수용법제의 배경과 확장 34
• 나. 공용수용법제의 연혁 36
• 다. 공용수용제도의 운영현황 56
• 3. 헌법상 정당한 보상과 판결례 75
• 가. 정당한 보상 관련 학설 75
• 나. 정당한 보상 원칙의 변화 77
• 다. 정당한 보상 관련 판례 분석 82
• Ⅲ. 공용수용시 정당한 보상에 관한 비교법적 검토 101
• 1. 독일의 공용수용제도 101
• 가. 공용수용의 개념 101
• 나. 법적 근거 101
• 다. 손실보상 103
• 라. 특징 105
• 2. 미국의 공용수용제도 106
• 가. 공용수용의 개념 106
• 나. 법적 근거 107
• 다. 손실보상 109
• 라. 특징 111
• 3. 프랑스의 손실보상제도 114
• 가. 공용수용의 개념과 법적 근거 114
• 나. 손실보상 115
• 다. 특징 117
• 4. 일본의 공용수용제도 118
• 가. 공용수용의 개념 118
• 나. 법적 근거 118
• 다. 손실보상 119
• 라. 특징 123
• Ⅳ. 피수용자의 정당한 보상 문제점과 개선방안 129
• 1. 문제점 129
• 가. 보상액 산정주체의 공정성 및 신뢰성 미흡 문제 129
• 나. 개발이익환수에관한법률상 토지소유주의 개발이익배제 불합리 136
• 다. 공공개발사업에서의 지가상승 146
• 라. 개발이익배제를 위한 보상액 산정기준과 시장가치의 괴리 150
• 마. 소결 162
• 2. 개선방안 167
• 가. 독립성이 보장된 제3의 보상담당업무기관 설치 167
• 나. 토지소유자의 개발이익의 범위 조정 172
• 다. 공고사업계획결정 고시일 기준으로 이원화된 보상체계 구축 174
• 라. 실거래가에 의한 보상액 산정 180
• Ⅵ. 결론 185
• 참고문헌 189
• Abstract 201

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113. “손실보상과 토지재산권의 범위,” 공법연구, 제37권 1호, 정연주, “공용침해와 불가분조항,”, 정연주, 고시연구, 1992, , 2008

114. “사회복지의 헌법적 기초로서 사회적 기본권-사회적 기본권의 개 념과 법적 성격을 중심으로-,”, 한수웅, 헌법학연구, 제18권 4호, , 2012

115. “미국의 공익사업을 위한 토지 등의 취득시 손실보상액의 산정 – 감정평가의 활용과 관련하여,”, 김주영, 최신 외국법제정보, , 2008

116. “토지수용이 야기하는 사회적 비용-우리 토지수용법제의 구조적 문제와 개선방안의 모색을 중심으로,”, 조병구, 법경제학연구, 제11권 2호, , 2014

117. “공용수용의 정당보상에 관한 경제학적 연구-공시지가 기준 보상 액 산정과 기타요인 보정을 중심으로-,”, 박성규, 부동산학연구, 제17집 4 호, , 2011

118. “헌법상 재산권의 내용규정과 헌법재판소의 보장 법리에 관한 고 찰-입법자의 역할과 헌법재판소의 통제를 중심으로-,”, 표명환, 법학연구, 제46권 46호, , 2012