농지 관리 법제의 동향과 개선 과제 = Trend and Improvement Task of Farmland Management Legislation

국문 초록 (Abstract)

과거 농경중심의 사회에서 농지는 생산의 원천으로서 매우 중요하였기 때문에, 농지의 소유 및 이용에 있어서 법적인 규제는 매우 강하였다. 그러나 산업구조가 변화하고 세계 경제가 급변하는 오늘날, 국가경쟁력의 제고라는 측면에서 국토의 효율적 이용 및 관리를 위한 국토의 역할에 대해서 다시금 검토하여야 하는 상황이다. 지금까지 우리나라 농지규제는 농업을 보호하고 지원한다는 명분하에 농지의 양적인 보존 및 농업의 양적인 확대 정책을 목적으로 하는 것이었다. 그러나 산업구조나 취업구조상 농업의 비중이 급격하게 감소되는 상황에서 농지의 양적 보존에만 급급한 농지규제는 농업생산성을 저하시키고 토지이용의 효율성을 저해할 수 있다. 농지 문제는 농업생산의 문제에서 끝나는 것이 아니라, 농촌의 토지 이용 나아가 전체적인 국토 이용 및 관리의 비효율 문제로 직결될 우려가 있는 것이다. 최근 정책기조가 농업 중심에서 농촌 중심으로 전환되고 있다. 그동안 농업 생산성에 집중되었던 정책적 관심이 영농인의 복지, 농촌지역 활성화 등으로 확대되고 있는 것이다. 이와 같은 중대한 정책 환경의 변화에 따라 농지를 활용한 국토이용의 효율화 방안에 대해서 보다 심도 있게 논의해야 할 필요성이 있게 되었다. 농지가 가지는 식량생산의 중요성을 간과해서는 안되지만, 국가의 발전을 위해서 효율적이고 합리적인 방법으로 경제활동을 할 수 있는 농지의 활용방안이 강구되어야 할 것이다. 농지규제는 기본적으로 정부의 농업정책 패러다임의 연장선상에 있다. 농지에 대한 관리는 `국토의 활용`과 `영농`이라는 2가지 관점에서 보아야 한다. 국토의 활용이라는 관점에서는 `도시적 활용`과 `농촌적 활용`의 조정이 문제된다. 이는 `농지전용(Diversion of Farmland)으로 지역산업을 육성하여 지역경제를 활성화하고 최종적으로 국민경제성장`과 `농업을 보호하여 식량자원의 확보`라는 2가지 목적간의 갈등이 야기될 소지가 있다. 영농이라는 관점에서 농지의 `소유`와 `이용`사이의 조절이 필요하다. 농지의 효율적인 이용을 막는 제약요인으로서 수익 지가(地價)와 실세지가 간의 괴리, 구조개선의 제약, 임대차의 확대, 이용주체들 간의 갈등, 지역자원 유실 등의 문제가 거론된다. 농지규제는 농업만의 문제가 아니라 국가 및 지방정부의 산업정책과도 깊은 관련을 가진다. 지속적이고도 급속한 농가인구 감소로 인해 농가 1호당 경지면적은 지속적으로 증가했음에도 불구하고 농가소득의 수준은 점차 도시지역에 비해 상대적으로 악화되어 가고 있다. 경쟁력이 떨어지는 농사를 지속할 이유가 없어 경작을 포기함에 따라 유휴 농지는 점차 증가하고 있다. 국토계획체계와 관련하여, 계획적이고 종합적인 관리를 위해 `국토의 계획 및 이용에 관한 법률(National Land Planning and Utilization Act)`이라는 단일법 체계로 전환을 꾀하였지만, 여전히 중복되는 법규의 문제로 농지의 효율적 관리기능이 미흡하다. 본 연구에서는 현재 논의되는 농지 관련 정책 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 농지법, 농어촌 정비법에서의 농지관련 규제를 살펴보고, 국토의 효율적 활용이라는 점에서 이를 극복할 수 있는 방안을 모색하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In the past agro-centered society, since farmland was very important as a source of production, legal restrictions on the possession and use of farmland were very strong. However, as the industrial structure has been changed and the global economy has been rapidly changed, it is necessary to review the role of the national territory for the efficient use and management of the national country in terms of enhancing national competitiveness. So far, the Korea`s agricultural regulations have been aimed at the quantitative conservation of farmland and the quantitative expansion of agriculture for protecting and supporting agriculture. However, in the situation where the proportion of agriculture is drastically reduced due to industrial structure and employment structure, farmland regulation, which has been limited only to the quantitative preservation of farmland, may deteriorate agricultural productivity and deteriorate efficiency of land use. The problem of farmland does not end with the problem of agricultural production, but it is directly connected with the inefficiency of the land use in rural areas as well as the overall land use and management. Recently, the policy trend is shifting from agricultural business to rural areas. The policy interest that has been focused on agricultural productivity has been expanding to welfare of farmer and the activation of rural area. As the policy environment has been significantly changed, it became necessary to discuss the efficiency of land use utilizing farmland more in depth. Although the importance of food production in farmland should not be overlooked, it is necessary to find out ways to utilize farmland for economic activities in an efficient and rational way for the development of the country. A regulation on farmland is basically an extension of the government`s agricultural policy paradigm. The management of farmland should be viewed from two viewpoints: `utilization of the land` and `farming`. From the perspective of utilization of the land, it is problematic to adjust `urban utilization` and `rural utilization`. This may lead to conflicts between the two objectives of `revitalizing the local economy and ultimately growing the national economy by promoting the local industry based in the diversion of farmland` and `securing food resources by protecting agricultural industry From the perspective of farming, it is necessary to control between "ownership" and "utilization" of farmland. As a constraint to prevent the efficient use of farmland, the problems such as gap between profit land value and actual land value, restraint of structural improvement, expansion of lease, conflict between users and loss of local resources are pointed out. Farmland regulation is not only a matter of agriculture but also of industrial policy of national and local governments. Despite the stead increase of the land area per farm household due to the continuous and rapid decrease of farm household population, the level of farm household income is gradually getting worse than that of urban area. Idle farmland is steadily increasing because farm households have no reason to continue uncompetitive farming and thus give up farming. Although it attempted to convert into a single legal system of the National Land Planning and Utilization Act for the planned and comprehensive management of the national land planning system, the efficiency of the management function remains insufficient due to the problem of overlapping regulations. In this study, I examine the agricultural land related policies and the National Land Planning and Utilization Act, the Farmland Act and the Rearrangement of Agricultural and Fishing Villages Act, and then find out a plan for overcoming problems from the perspective of the efficient utilization of national land.

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