경기도 석식 중단 조치가 고등학교 학업성취도와 사교육 시장에 미친 영향 : 간접적 정책수단의 의도하지 않은 결과에 대한 준실험적 분석 = School Dinners, Academic Achievement, and Private Education

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study examines the causal effects of the 2017 school dinner discontinuation policy implemented by the Gyeonggi Provincial Office of Education on academic achievement and private education in general high schools, employing a quasi-experimental design. The Gyeonggi Provincial Office of Education initially pursued a complete abolition of evening self-study sessions but, facing opposition from schools, employed an indirect policy instrument—discontinuing school dinner services—to achieve its policy objective. Consequently, the proportion of general high schools providing dinner in Gyeonggi Province dropped from 80.2% in 2016 to 57.7% in 2017 (a 22.5 percentage point decline), further decreasing to 41.0% by 2019. No comparable changes were observed in Seoul or other regions during the same period. This study leverages this policy change as a natural experiment to empirically identify the unintended consequences of indirect policy instruments.
The analysis covers the period from 2013 to 2019 to exclude confounding effects of COVID-19. Gyeonggi Province serves as the treatment group, while Seoul (primary comparison) and four metropolitan cities and provinces in the Yeongnam region (secondary comparison) constitute the control groups. The identification strategy employs difference-in-differences (DiD) with 2017 as the treatment year, supplemented by triple difference (DDD) to examine heterogeneous effects by school ownership (public vs. private) and school type (non-selective vs. selective). The primary outcome variables are the mean standardized scores and grade distributions in the mathematics section of the College Scholastic Ability Test (CSAT), a national university entrance examination. For private education, the analysis examines participation rates, expenditures, and the number of private academies (hagwon) and instructors. The models include school and year fixed effects.
The main findings are as follows. First, the dinner discontinuation policy negatively affected mathematics achievement in the natural sciences track, one of two curricular tracks in Korean high schools (Hypothesis 1). The mean standardized mathematics score in Gyeonggi Province declined by 0.05 SD (approximately 1 point, p<0.01) relative to Seoul, while no such effect was observed in the humanities track. Furthermore, structural shifts in the achievement distribution were identified: the proportion of top-tier students (top 23%) decreased by approximately 1.7 percentage points, while the proportion of bottom-tier students (bottom 23%) increased by approximately 1.4 percentage points, indicating a pattern of downward leveling. Second, no buffering effects based on institutional characteristics were confirmed (Hypothesis 2). The DDD analysis revealed that private schools did not absorb the policy shock better than public schools, and selective high schools exhibited even greater achievement declines than non-selective schools. Third, the balloon effect toward private education was limited (Hypothesis 3). While private education participation rates increased slightly compared to Seoul, expenditures and the number of academies and instructors showed lower growth rates than in Seoul. This suggests that the reduction in public evening learning opportunities did not fully transfer to formal private education but may have dispersed to informal learning spaces (e.g., study cafés, reading rooms) not captured in official statistics.
These findings suggest that the indirect policy instrument of discontinuing school dinners may have released the “lock-in effect” that dinner services provided for keeping students at school, while increasing transaction costs for maintaining evening study routines—thereby producing unintended consequences including declining academic achievement and deteriorating achievement distributions. This study demonstrates the need for careful examination of the ripple effects of indirect policy instruments and provides empirical evidence for evidence-based education policy design.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 2017년 경기도교육청의 석식 중단 조치가 일반고의 학업성취도와 사교육 시장에 미친 인과적 효과를 준실험적 설계를 통해 분석한다. 경기도교육청은 야간자율학습 전면 폐지를 추진하였으나 현장의 반발에 직면하여, 석식 운영 중단이라는 간접적 정책수단을 통해 정책 목표를 추진하였다. 그 결과 경기도 일반고의 석식 운영률은 2016년 80.2%에서 2017년 57.7%로 22.5%p 하락하였으며, 2019년에는 41.0%까지 하락하였다. 서울 등 타 지역에서는 같은 기간 유사한 변화가 관측되지 않아, 이러한 정책 변화를 자연실험 상황으로 활용하여 정책의 의도하지 않은 결과를 실증적으로 규명하고자 한다.
분석 기간은 코로나19의 교란 요인을 배제하기 위해 2013–2019년으로 설정하였다. 처치집단은 경기도, 통제집단은 서울(주 비교집단) 및 영남 4개 시·도(보조 비교집단)로 구성하였다. 식별전략으로는 2017년 정책 시행을 처치시점으로 설정한 이중차분법(DiD)을 기본으로 적용하였다. 또한 설립유형(공·사립) 및 학교유형(일반고·선발고)에 따른 이질적 효과를 검증하기 위해 삼중차분법(DDD)을 병행하였다. 주요 결과변수는 대학수학능력시험 수학 영역의 표준점수 평균과 등급별 분포이다. 사교육 시장에 대해서는 사교육 참여율, 지출액, 학원 및 강사 수를 분석하였다.수학 영역은 2017년 수능 체제 개편에도 불구하고 계열별 출제 기조가 유지되어 시계열적 일관성을 확보할 수 있는 주요 교과이므로, 본 연구에서는 이를 학업성취도의 대리변수로 채택하였다. 본 연구의 모형에는 학교 고정효과 및 연도 고정효과를 포함하였으며, 평행추세 가정의 충족 여부는 이벤트 스터디 분석과 Wald 검정을 통해 검증하였다.
주요 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 석식 중단 조치는 자연계열 수학 성취도에 부정적 영향을 미쳤다. 경기도 자연계열의 수학 표준점수 평균은 서울 대비 0.05 SD(약 1점, p<0.01) 하락한 것으로 추정되었으며, 이러한 효과는 인문계열에서는 관측되지 않았다. 또한 성취도 분포의 구조적 변화가 확인되었다. 자연계열에서 상위권(1–3등급) 비율은 약 1.7%p 감소하고 하위권(7–9등급) 비율은 약 1.4%p 증가하여, ‘하향평준화’ 양상이 관측되었다. 둘째, 학교의 제도적 특성에 따른 완충효과는 확인되지 않았다. 사립고가 공립고에 비해 정책 충격을 더 잘 흡수할 것이라는 가설은 지지되지 않았으며, 선발형 고등학교는 오히려 일반고보다 더 큰 성취도 하락을 보였다. 셋째, 사교육 시장으로의 풍선효과는 제한적인 것으로 나타났다. 사교육 참여율은 서울 대비 소폭 상승하였으나, 사교육비 지출액과 학원·강사 수는 오히려 서울보다 낮은 증가세를 보였다. 이는 공교육의 야간 학습 기능 축소가 제도권 사교육으로 온전히 전이되지 않았음을 시사하며, 비제도권 학습 공간으로의 분산 또는 학습 기회의 순손실 가능성을 제기한다.
본 연구의 결과는 석식 중단이라는 간접적 정책수단이 학생의 시공간적 행동 패턴 변화, 학습 지원 체계 약화 등 복합적 경로를 통해 학업성취도 하락과 성취 분포 악화라는 의도하지 않은 결과를 초래하였을 가능성을 시사한다. 다만 이는 정책의 ‘실패’라기보다 학생 복지 증진이라는 목표를 추구하는 과정에서 수반된 ‘비용의 일부’로 이해될 수 있으며, 정책의 종합적 평가를 위해서는 편익 측면의 실증 분석이 병행될 필요가 있다. 본 연구는 간접적 정책수단의 파급효과에 대한 신중한 검토와 다차원적 효과에 대한 균형 잡힌 평가가 필요함을 보여주며, 향후 증거 기반 교육정책의 설계 및 사후 평가에 실증적 근거를 제공한다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 연구의 배경과 문제 제기 1
• 1. 야간자율학습 폐지 논란과 석식 중단 조치 1
• 2. 정책 평가의 필요성과 연구 목적 3
• 3. 연구 질문 6
• 제 2 절 연구의 대상과 방법 7
• 1. 연구 대상 및 범위 7
• 2. 연구의 방법 8
• 제 2 장 이론적 배경 및 선행연구 9
• 제 1 절 학업성취와 학습시간 모형 9
• 1. 교육생산함수와 학업성취 결정요인 9
• 2. 학습시간–성과 관계: 선형 모형과 역U자 모형 12
• 제 2 절 간접정책 도구로서의 석식 중단 16
• 1. 비대칭적 정책 개입과 선택구조 변화 16
• 2. 잠금효과 해제와 거래비용 상승 17
• 3. 학습 전환비용과 학습 환경의 질적 변화 19
• 제 3 절 정책 효과의 이질성과 교육격차 20
• 1. 계층 간 대체 역량의 비대칭성 21
• 2. 공적 학습시간 축소의 차별적 영향 22
• 제 4 절 선행연구 검토 24
• 1. 학습시간과 학업성취에 관한 연구 24
• 2. 야간자율학습 및 방과 후 시간 사용에 관한 연구 25
• 3. 공교육–사교육 대체·보완 관계에 관한 연구 26
• 4. 교육정책의 이질적 효과에 관한 연구 28
• 5. 선행연구의 공백과 본 연구의 차별성 29
• 제 5 절 이론적 분석틀의 종합 및 연구가설 30
• 1. 분석틀의 구성 30
• 2. 정책의 이론적 기반과 연구 초점 31
• 3. 연구가설의 설정 32
• 제 3 장 연구설계 34
• 제 1 절 식별 전략 및 분석 모형 34
• 1. 정책 충격의 식별 34
• 2. 분석 모형: 이중차분법(DiD) 38
• 3. 분석 모형에 따른 연구가설의 구체화 41
• 제 2 절 분석 자료 및 변수의 설정 43
• 1. 분석 자료 및 연구 대상 43
• 2. 종속변수 44
• 3. 독립변수 46
• 4. 통제변수 47
• 제 3 절 분석방법 50
• 1. 추정 전략 및 타당성 확보 50
• 2. 평균 정책 효과 분석 51
• 3. 이질적 정책 효과 분석 52
• 4. 사교육 파급 효과 분석 53
• 제 4 장 분석결과 54
• 제 1 절 기술통계 분석 54
• 1. 분석 대상의 분포 및 특성 54
• 2. 주요 변수의 기술통계 및 사전 균형성 점검 55
• 3. 사교육 시장의 기술통계 및 추이 56
• 제 2 절 정책의 평균 및 분포 효과 분석 61
• 1. 평행추세가정 검정 62
• 2. 학업성취도 평균 변화 분석(가설 1-1) 67
• 3. 학업성취도 분포 변화 분석(가설 1-2) 71
• 4. 학생 구성 변화의 영향 분석 74
• 5. 소결: 자연계 성취도 하락과 하향 평준화 75
• 제 3 절 정책의 이질적 효과 분석 77
• 1. 설립 유형별 효과 분석(가설 2-1) 77
• 2. 학교 유형별 효과 분석(가설 2-2) 84
• 3. 소결: 완충 효과의 부재 89
• 제 4 절 사교육 시장의 변화 분석 91
• 1. 수요 측면의 변화 분석(가설 3-1) 91
• 2. 공급 측면의 변화 분석(가설 3-2) 94
• 3. 강건성 검증 96
• 4. 소결: 풍선효과의 미확인 98
• 제 5 장 결론 및 시사점 100
• 제 1 절 연구 결과의 요약 100
• 제 2 절 연구의 시사점 101
• 1. 이론적 함의 101
• 2. 정책적 함의 103
• 제 3 절 연구의 한계와 후속 연구 제언 105
• 1. 방법론적 한계 105
• 2. 측정 및 데이터 한계 107
• 3. 외적 타당성의 제약 108
• 참고문헌 110
• 부록 118
• Abstract 124