국제사회의 대북제재와 개성공단 재개가능성에 대한 법적 검토 = The Sanctions against North Korea and the possibilities of resumption of Gaesong Industrial Complex

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In February 2016, the South Korean government completely shut down the Gaesong Industrial Complex (“GIC”), which had been operated since early 2000s as part of the inter-Korean economic cooperation. This was an economic sanction that the South Korean government independently imposed with regard to the North Korea’s nuclear and long-range missile tests. However, with an increased expectation for resumption of the GIC after a new administration took power in South Korea, more attention has been recently paid to how the sanctions against North Korea, which have been promulgated at the international level to date, would have an impact on the resumption.
The legal framework for such sanction comprises, among other authorities, a series of resolutions by the U.N. Security Council and independent sanctions by the U.S. government. The provisions of the U.N. Security Council that can affect the resumption of the GIC would be about, among other measures, (i) mandatory inspection of cargoes transferred between the two Koreas, (ii) prohibition on transfer of bulk cash into North Korea, (iii) prohibition on establishing a representative office of a financial institution in North Korea, and (iv) prohibition on financial support for trade with North Korea. In reviewing relevant U.N. Security Council’s resolutions, sanctions related to the first two categories were already contained in the resolutions passed before the shut-down of the GIC; and such sanctions have not become more stringent even after the shut-down. However, those passed after the shut-down seem to include stronger measures about a financial institution’s representative office and the financial support for trade with North Korea; accordingly, these measures are more likely to be obstacles to preparing various institutional devices necessary to resume and operate the GIC (e.g., the economic cooperation insurance for Korean companies in the GIC, etc.).
On the other hand, since the Bush administration, various independent sanctions against North Korea have been imposed by the U.S. through a series of executive orders, regulations, and congress legislation (such as North Korea Sanctions and Policy Enhancement Act of 2016). However, such sanctions were applicable only to those within the U.S. jurisdiction; therefore, these are less likely to affect the resumption of the GIC.
Under the circumstances, to fully reopen the GIC, it seems necessary for the South Korean government (with clear understanding on the legal framework of the international sanctions against North Korea) to seek a consensus at an international level that the GIC has important implications for peace and economic cooperation in the Korean peninsula. Also, the South Korean government should attempt to seek approval from the North Korea Sanction Committee in the U.N. Security Council concerning financial support for trade with North Korea and/or establishment of a bank office, both of which would be required in order to resume and operate the GIC.

국문 초록 (Abstract)

남한 정부는 2000년대 초반부터 남북간 경제교류의 일환으로 운영되어 오던 개성공업지구(이하 “개성공단”)를 2016년 2월 전면 폐쇄하였다. 이는 북한의 핵실험 및 장거리 미사일 발사 등과 관련하여 남한 정부가 독립적으로 취한 경제제재의 일환이었다. 그러나 최근 남한 내 정권 교체 이후 개성공단 재개에 대한 기대가 높아지면서, 지난 수년 간 만들어져 온 국제적 대북제재 조치 프레임이 개성공단 재개에 어떠한 영향을 미칠 것인지 주목되고 있다.
국제적 대북제재를 구성하는 가장 대표적인 법률적 프레임은 일련의 UN안보리결의와 미국의 독자적 대북제재 조치라 할 수 있다. 특히 개성공단의 재개와 운영에 영향을 미칠 수 있는 대북제재 관련 UN안보리결의 조항은 (1) 화물 검색의 의무화, (2) 대량현금(bulk cash) 제공 금지, (3) 금융기관의 북한 내 대표사무소 개설 금지, (4) 교역(trade)을 위한 금융서비스 제공 금지 등에 관한 것들이다. 관련 안보리결의들을 살펴보면, 화물 검색의 의무화와 대량 현금 제공 금지 문제는 개성공단이 한참 운영되고 있던 시기에도 이미 존재했었고, 2016년 2월 개성공단 폐쇄 이후에도 별달리 강화되지 않았다. 다만, 금융기관의 대표 사무소 등에 대한 금지 및 교역을 위한 금융서비스 제공 금지는 개성공단 폐쇄 이후 더욱 강력해진 것으로 파악되는바, 이는 개성공단 재개에 필요한 여러 제도적 장치(예컨대, 개성공단 입주기업에 대한 경협보험 제공 등)의 마련과 운영에 걸림돌이 될 가능성이 있다.
한편, 미국의 독자적 제재는 부시 행정부 이래로 여러 차례 발령된 행정명령, 행정규칙을 비롯하여, 최근에 제정된 2016 대북제재법 등을 통해 이루어져 왔다. 그러나 미국의 대북제재 관련 법제는 미국의 관할권이 미치는 지역에 한정되어 적용되기 때문에 개성공단의 재개에 직접적인 장애가 된다고 보기는 어렵다.
이러한 상황에서 개성공단의 온전한 재개를 위해서는 남한 정부가 국제사회의 제재프레임에 대한 정확한 이해를 바탕으로, 개성공단이 한반도 평화정착과 경제협력에 중요한 의미가 있다는 점에 대한 국제적 공감대 형성을 우선적으로 모색해야 할 필요가 있어 보인다. 아울러 개성공단 재개에 필요한 금융지원 내지 은행개설 등에 대하여 UN안보리 제재위원회의 승인 추진 등을 고려해야 할 것이다.

참고문헌 (Reference)

1 김민욱, "미국의 대쿠바･이란제재의 사례를 통해 본 대북제재의 전망" 법무부 (30) : 38-69, 2017

2 법무법인 태평양, "개성공업지구 법규 및 제도해설" 로앤비 134-, 2004

3 "http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2017/05/23/0200000000AKR20170523025300073.HTML?input=1195m"

4 "OFAC 웹사이트"

5 Michael C. Wood, "Max Planck Yearbook of United Nations Law, Volume 2" 1998

6 Eric Yong-Joong Lee, "Legal Analysis of the 2006 U.N. Security Council Resolutions Against North Korea's WMD Development" 31 (31): 17-, 2006

7 "H.R. 757 — 114th Congress: North Korea Sanctions and Policy Enhancement Act of 2016"

8 Walter Goode, "Dictionary of Trade Policy Terms" Cambridge University Press 346-,