공공 공사 낙찰제도 개선 효과에 관한 연구 : 준실험 설계 관점에서 = A Study on the Improvement Effect of Bid Selection System in Public Construction: In Terms of Quasi-experimental Design

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The criticism that the lowest price bidding system in public construction that has been in operation since 2006, deteriorates the quality of construction, threatens construction safety, and aggravates management burden of small and medium construction companies. Since 2016, the Korean government abolished the lowest price bidding system in public construction and introduced a comprehensive screening and bidding system to replace it. The Korean government introduced a comprehensive screening and bidding system to improve the quality of public works, promote construction employment, improve industrial safety and pursue fair trade in the construction industry.
In this study, the policy evaluation of the comprehensive screening and bidding system, which was implemented since 2016, was conducted. The content of this study is to investigate and analyze whether the Korean government has succeeded in improving the quality of public works, promoting construction employment, construction safety and fair trade in the construction industry.
The method of this study is to apply the design of the non-equivalent control group design among the quasi-experimental design study by comparing the difference between the pre-implementation and the post-implementation of two groups by dividing participating bidding group to the comprehensive screening and bidding system or the non-participating bidders group. Also, to control the selection bias, the experimental group and the control group were matched in the same number by mixing the Stratification Matching and Nearest Neighbor Matching methods of Propensity Score Matching. In addition, the data needed for research were collected from government departments and public agencies and analyzed.
According to the results of this study, first, the degree of improvement of the construction evaluation score of the construction companies participating to the comprehensive screening and bidding system was higher than that of the non-participating bidders. Second, the construction evaluation score of the construction companies participating in the bidding system to which the comprehensive screening bidding system was higher than that of the group that did not participate in the degree of improvement even in the case of other bidding methods such as the lowest bidding system. Third, construction companies participating in the comprehensive screening bidding system was higher than that of the non-participating construction companies in the aspect of construction employment. Fourth, the construction safety(mortality rate, construction accident rate) of the construction companies participating in the comprehensive screening bidding system was not improved compared to the non-participating companies. Fifth, comprehensive screening bidding system had the effect of encouraging voluntary participation in the survey of mutual cooperation of the construction companies. Sixth, the comprehensive screening bidding system had the effect of inducing the improvement of the mutual cooperation degree score of the construction companies participating in comprehensive screening bidding system.
This study is an academic study in which public procurement sector research is very rarely attempted by quasi experimental design and it is confirmed that evaluation index can be an important policy tool. As for the policy level, it was confirmed that the comprehensive screening bidding system currently in operation is operated differently from the intention of introducing the system initially, and the evaluation method of the detailed evaluation index is not rational. And that it is necessary to secure the discriminative power of non-price evaluation indicators in order to establish the comprehensive screening bidding system in areas such as the fixture industry of cultural properties. Based on the results of this research, this study suggests the improvement of a detailed system including the revision of the evaluation method for the development of the comprehensive screening bidding system and declaring it way in advance so that construction companies can prepare accordingly.
This study was conducted at the beginning of the comprehensive screening bidding system, so there was a limit on the use of sufficient data. In addition, there was a limitation that access to information was difficult due to the protection of personal information of construction companies. In order to overcome the limitations of this study, it is necessary to further undertake an depth investigation into the policy effects of the comprehensive screening bidding system.

국문 초록 (Abstract)

2006년도부터 운영되어 오던 공공 공사에서의 최저가낙찰제가 공사의 품질을 저하시키고 건설 안전을 위협하며 중소 건설기업의 경영을 악화시킨다는 비판이 지속적으로 제기되었다. 정부는 2016년도부터 공공 공사에서 최저가낙찰제를 폐지하고 이를 대체하는 종합심사낙찰제도를 도입하였다. 정부는 종합심사낙찰제도를 도입하여 공공 공사의 품질을 높이고 건설인력 고용의 증진과 산업안전을 제고함과 아울러 건설 산업에서의 공정거래까지 추구하겠다는 정책목표를 표방하였다.
본 연구에서는 2016년도부터 시행 중인 종합심사낙찰제도의 정책효과 평가를 실시하였다. 연구의 내용은 정부가 종합심사낙찰제도를 도입하면서 당초 추구하였던 공공 공사의 품질 제고, 건설고용의 증진, 건설 안전의 및 공정거래의 향상을 달성하고 있는지를 조사하여 분석하는 것이다.
본 연구에서는 객관적인 연구를 위해 종합심사낙찰제도 적용 입찰에의 참여 집단과 비참여 집단으로 구분하여 두 집단의 정책 시행 전 후 차이를 비교하는 준실험 설계 방법 중의 하나인 비동질적 통제집단 설계를 적용하였다. 또한 선택편의를 통제하기 위하여 성향점수매칭(Propensity Score Matching)의 Stratification Matching과 Nearest Neighbor Matching 방법을 혼합하여 실험집단과 통제집단을 각각 같은 수로 짝을 지었다. 아울러 연구에 필요한 자료는 정부 부처 및 공공기관들로부터 수집하여 이를 분석하였다.
본 연구의 분석 결과에 의하면 첫째, 종합심사낙찰제도가 적용되는 입찰에 참여하는 건설기업의 시공평가 결과 점수의 개선 정도는 참여하고 있지 않는 기업에 비해 높았다. 둘째, 종합심사낙찰제도가 적용되는 입찰에 참여하는 건설기업의 시공평가 결과 점수는 최저가낙찰제 등 다른 낙찰방식이 적용되는 공사에서도 개선의 정도가 참여하지 않는 집단보다 높았다. 셋째, 종합심사낙찰제도 적용 입찰에 참여하는 건설기업의 건설고용의 개선 정도는 참여하고 있지 않은 건설기업에 비하여 높았다. 넷째, 종합심사낙찰제도가 적용되는 입찰에 참여하는 건설기업의 건설안전(사망만인율, 건설재해율) 정도는 참여하고 있지 않는 기업에 비해 개선되었다고 볼 수 없었다. 다섯째, 종합심사낙찰제도는 종합심사제도 적용 입찰에 참여하는 건설기업의 상호협력평가에의 자발적 참가를 촉진시키는 효과가 있었다. 여섯째, 종합심사낙찰제도는 종합심사제도 적용 입찰에 참여하는 건설기업의 상호협력평가 점수를 개선토록 유도하는 효과가 있었다.
본 연구는 공공조달 부문 연구에서는 희소하게 준실험 설계를 적용한 연구이고 평가지표가 중요한 정책수단으로 작용하고 있다는 점을 확인하였다는데 학문적 의의가 있다. 또한 정책적 차원에서는 현재 운영 중인 종합심사낙찰제도가 당초 제도 도입 취지와 다르게 가격 위주의 낙찰자 선정방식으로 운영되고 있다는 것을 확인한 점, 세부 평가지표의 평정방식이 합리적이지 못하여 이를 개선할 필요성을 제기한 점, 공공 공사 이외의 분야에서 종합심사낙찰제도가 잘 정착하기 위해서는 비가격 평가항목의 변별력을 확보해야 한다는 점을 제시한 것에 의의가 있다. 이러한 연구결과를 토대로 본 연구는 공공 공사에서의 종합심사낙찰제도의 발전을 위해 평가지표별 평가방식의 개편을 포함한 세부 제도 개선 방안을 충분한 시간을 두고 사전에 예고하여 건설기업의 순응을 유도하고 실질적인 정책효과까지 동시에 거둘 수 있는 정책제언을 하였다.
본 연구는 종합심사낙찰제도 시행 초기에 실시한 연구이기 때문에 충분한 자료를 활용하지 못한 한계가 있었다. 또한 건설기업의 개인정보 보호 때문에 정보 접근이 어려웠던 한계도 있었다. 향후 본 연구가 갖고 있는 제약요인들을 극복하여 낙찰제도 개선에 따른 정책효과를 보다 심도 있게 연구할 필요가 있다.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 국문초록 Ⅹ
• 영문초록 Ⅹⅲ
• 제 1 장 서론 1
• 1.1 연구배경 및 필요성 1
• 1.2 연구목적 및 내용 5
• 1.3 연구의 범위 및 방법 6
• 1.3.1 연구의 범위 6
• 1.3.2 연구의 방법 8
• 제 2 장 선행연구 고찰 9
• 2.1 연구주제 관점에서 공공조달 선행연구 동향 9
• 2.2 연구방법 관점에서 공공조달 선행연구 동향 18
• 2.2.1 질적 연구방법의 선행연구 18
• 2.2.2 비실험적 설계의 선행연구 18
• 2.3 연구초점 관점에서 공공조달 선행연구 동향 20
• 2.3.1 가격 초점의 연구 20
• 2.3.2 사회적 책임 초점의 연구 20
• 2.3.3 낙찰제도 간 계량적 효과 비교 초점의 연구 21
• 2.4 공공조달 선행연구의 시사점 24
• 제 3 장 이론적 논의 25
• 3.1 정책평가 방법의 유형 25
• 3.1.1 정책평가의 의의 25
• 3.1.2 정책평가 방법의 유형 26
• 3.2 비동질적 통제집단 설계 27
• 3.2.1 준실험 설계의 의의 및 유형 27
• 3.2.2 비동질적 통제집단 설계의 의의 29
• 3.3 선택편의 통제 31
• 3.3.1 선택편의(selection bias) 31
• 3.3.2 성향점수매칭(Propensity Score Matching: PSM) 31
• 3.3.3 이중차이분석(Difference-in-Difference: DID) 35
• 3.4 준실험 설계를 적용한 정책평가 사례 38
• 제 4 장 공공조달 및 주요 낙찰제도 44
• 4.1 공공조달의 의의 44
• 4.1.1 공공조달의 개념 44
• 4.1.2 공공조달의 규모 및 특성 44
• 4.1.3 공공조달의 법적 근거 및 체계 47
• 4.1.4 공공조달(정부계약)의 유형 49
• 4.2 우리나라 공공 공사 규모 51
• 4.3 설계․시공 분리발주에서의 현행 낙찰제도 52
• 4.3.1 적격심사제 52
• 4.3.1.1 도입 배경 및 과정 52
• 4.3.1.2 제도의 주요 내용 52
• 4.3.1.3 운용 현황 56
• 4.3.2 종합심사낙찰제도 56
• 4.3.2.1 도입 배경 및 과정 56
• 4.3.2.2 제도의 주요 내용 59
• 4.3.2.3 운용 현황 63
• 4.3.2.4 종합심사낙찰제도 적용 입찰의 비가격 평가지표 평점 사례 64
• 4.3.3 적격심사제와 종합심사낙찰제의 주요 비가격 평가지표 비교 65
• 4.4 주요 선진국의 공공조달제도 동향 67
• 4.4.1 유럽연합(EU) 67
• 4.4.2 미국 68
• 4.4.3 일본 70
• 4.4.4 선진국 공공조달 제도의 시사점 71
• 제 5 장 연구 설계 73
• 5.1 연구의 분석틀 73
• 5.2 실험집단 및 통제집단의 구성 75
• 5.2.1 비교 대상 75
• 5.2.2 성향점수매칭을 통한 실험집단 및 통제집단 구성 76
• 5.3 용어 정의 및 척도 83
• 5.4 자료 수집 및 분석방법 84
• 5.4.1 자료의 수집 84
• 5.4.2 자료의 분석 및 활용 방법 85
• 5.5 가설의 설정 86
• 5.5.1 공공 공사 품질 86
• 5.5.2 건설고용 86
• 5.5.3 건설안전 87
• 5.5.4 공정거래 88
• 제 6 장 분석 결과 91
• 6.1 공사 품질 효과 91
• 6.1.1 품질개선 효과 91
• 6.1.2 낙찰자 결정 방법별 공사품질 개선효과 94
• 6.2 건설고용 효과 97
• 6.2.1 개괄 97
• 6.2.2 기업 규모별 고용탄력성 효과분석 99
• 6.2.2.1 시공능력평가액 1,000억 원 이상 건설기업 99
• 6.2.2.2 시공능력평가액 500억 원 이상～1,000억 원 미만 건설기업 101
• 6.2.2.3 시공능력평가액 300억 원 이상～500억 원 미만 건설기업 102
• 6.2.2.4 시공능력평가액 300억 원 미만 건설기업 103
• 6.3 건설안전 효과 105
• 6.3.1 사망만인율 효과분석 105
• 6.3.2 건설재해율 효과분석 108
• 6.4 공정거래 효과 111
• 6.4.1 개괄 111
• 6.4.2 기업규모별 공정거래 효과 115
• 제 7 장 결론 119
• 7.1 연구 내용의 요약 119
• 7.2 시사점 및 정책제언 124
• 7.2.1 학문적 시사점 124
• 7.2.2 정책적 시사점 125
• 7.2.3 정책 제언 127
• 7.3 연구의 한계 및 후속 연구의 필요성 129
• 7.3.1 본 연구의 한계 129
• 7.3.3 후속 연구의 필요성 129
• 참고문헌 130

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88. “근로장례세제가 수급가구주의 삶의 만족도에 미치는 영향”, 황혜신, 석사학위논문. 숭실대학교 대학원, , 2012

89. “신제도주의적 관점의 정부공사 입･낙찰 제도에 관한 연구”, 엄순섭, 박 사학위논문, 전남대학교 대학원, , 2010

90. “종합심사낙찰제 시범사업 성과분석을 통한 제 도 효과성 평가”, 조건희, 손정락, 송상훈, 대한건축학회 학술발표대회 논문집, 429-30, , 2015

91. “노인일자리사업 참여자의 질환특성에 따른 보 건의료 효과 분석”, 변재관, 허수정, 이석원, 정책분석평가학회보, 제27권 제1호 81-108, , 2017

92. “공공구매지원제도 인지도가 활용도 및 성과에 미치는 영향 연 구”, 양갑수, 박사학위논문, 건국대학교 대학원, , 2013

93. “공공조달 계약에서 부정당업자 제재 제도 개선방안에 관한 연 구”, 이대연, 석사학위논문, 건국대학교 산업대학원, , 2017

94. “일본의 최적가치낙찰제도인 종합평가방식의 운영사례와 시사 점”, 곽채기, 지방계약연구, 제3호 30-52, , 2011

95. “정부 연구개발 보조금의 기업자체 연구개발투자에 대한 효과분 석”, 김상신, 석사학위논문, 서울시립대학교 대학원, , 2008

96. “한국기업의 해외 정부조달시장 수출성과 결정요인에 관한 실증 연구”, 구자현, 박사학위논문, 한남대학교 대학원, , 2010

97. “군 입․낙찰제도 사례분석을 통한 최고가치 낙찰제도 도입 방 안 연구”, 장현섭, 석사학위논문, 국방대학교 국방관리대학원, , 2009

98. “한국 노인장기요양보험제도 이용자 가구의 노동공급 효과에 관 한 연구”, 이현주, 박사학위논문, 숭실대학교 대학원, , 2014

99. 정종진, 김용숙, 성용구 역. “연구방법: 질적･양적및 혼합적 연구의 설계”, John W. Creswell, 시그마프레스, , 2016

100. “공공조달참여가 기업의 경영성과와 성장에 미치는 영향에 대한 실증분석”, 김유정, 박사학위논문, 한양대학교 대학원, , 2017

101. “국민건강보험 보장성 강화정책이 가계민간 의료보험료 지출에 미친 영향”, 김관옥, 박사학위논문, 한양대학교 대학원, , 2016

102. “평가 지표는 대학의 연구와 교육을 어떻게 바꾸는가: 사 회학을 중심으로”., 한준, 김수한, 한국사회학 제51집 제1호 1-37, , 2017

103. “군수품 물품 적격심사제도의 사후 검정분석을 통한 적격업체 적중률 개선연구”, 박형택, 박사학위논문, 광운대학교 대학원, , 2016

104. “근로장려세제 효과분석: 경제활동 참여, 근로시 간 및 개인별 빈곤을 중심으로”, 이명석, 홍민철, 문상호, 정책분석평가학회보, 제26권 제2호 1-27, , 2016

105. “역사적 제도주의의 경로의존성을 통해서 본 공공발주제도의 문 제점과 개선방안”, 김희국, 박사학위논문, 광운대학교 대학원, , 2016

106. “경향매칭 분석방법을 통한 사교육, 방과후학교, EBS 참여가 학 업성취에 미치는 효과분석”, 윤유진, 박사학위논문, 성균관대학교 일반대학원, , 2015

107. “지구촌개발협력의 이해와 실천 교양과목이 대학생들의 공적개 발원조 태도에 미치는 영향”, 이양수, 한국지방자치연구, 제15권 제4호 181-202, , 2014

108. 『사후적 정책평가의 대안과 해석 – 농촌지역개발정책을 활용한 평가모 형 개발과 실증분석』, 황재희, 박사학위논문, 서울대학교 대학원, , 2017

109. “국방조달과정에서 계약환경요인, 기회주의적 행동, 계약의 특성, 경영성과의 인과적 관계에 관한 연구”, 조승균, 박사학위논문, 숭실대학교 대학원, , 2014

110. “정책평가연구에서 비교간여 후 검증설계의 내적 타당성 개선방 안에 관한 연구: 마이스터고 육성정책을 중심으로”, 서영빈, 박사학위 논문, 숭실대학교 대학원, , 2017

111. “낙찰제도에 따른 건설공사 수행결과의 차이분석에 관한 연구: ○○공사의 최저가낙찰제 및 적격심사제 사례를 중심으로”, 임백수, 석사학위논문, 중앙대학교 대학원, , 2014