재정혁신을 위한공동사무의 재정책임에 관한 연구|RISS 상세보기

국문 초록 (Abstract)

Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 국가중심 사무배분의 문제
○ 지방자치제도가 본격적으로 시행된 지 30여년이 지났지만, 중앙집권적인 정치·사회구조가 가속화되고 있으며, 수도권 집중, 지방소멸 위기가 큰 사회적 문제로 떠오르고 있음
○ 하지만 여전히 대부분의 법령이 국가의 역할을 중심으로 규정되고 있으며 그 과정에서 지방자치단체가 적극적으로 참여할 수 있는 방안이 미흡함
- 국가가 대부분의 재원을 보유하고 상당수의 사무를 직접 집행하고 있으며, 지방자치단체는 국가의 재정지원에 의존하게 됨
▶ 사무배분의 문제와 공동사무방식의 검토 필요성
○ 사무이양의 수단으로서 행정주체 간 사무의 공동수행 방식의 검토가 이루어질 필요가 있음
- 국가중심 사무배분의 문제를 해결하기 위하여 지방자치의 이념에 따라 중앙정부가 가지고 있던 권한을 지방자치단체에 이양하는 작업이 꾸준히 진행되어 왔음
- 이양 형태에 있어서 공동사무 형식이 실무적으로는 상당수 활용되고 있으나, 공동사무 형식은 재정책임이 불명확한 문제가 있음
○ 사무의 공동수행 시 재정책임에 관한 문제가 지속적으로 제기되고 있으며, 이에 관하여 이론적인 검토가 이루어질 필요가 있음
- 사무를 공동으로 수행할 경우, 어떤 사무를 공동사무로 할 것인지에 대한 원칙이 부족하며, 공동사무의 경우 재정부담에 관한 사항을 모호하게 규정하여 이를 어떻게 분담할 것인지에 관한 문제가 지속적으로 제기되고 있음
- 국가와 지방자치단체가 공동으로 수행하는 사무란 무엇이고 어떠한 것들이 있으며, 이 경우 국가와 지방차단체의 재정책임에 관한 원칙이 무엇이 되어야 하는지 검토가 필요함
▶ 명확한 사무배분을 위한 국가-광역지방자치단체-기초지방자치단체 간의 관계 재정립 필요
○ 재정분담 문제의 해결을 위한 사무배분의 원칙 검토가 필요함
- 공동사무에서의 재정부담의 문제는 근본적으로는 국가와 지방자치단체 사이의 사무배분의 문제의 영역에 속함
- 독일 기본법은 헌법에서 연방과 주 사이의 입법권의 분배를 규정하면서, 동시에 연방과 주 사이의 공동사무와 이에 대한 연방의 재정부담에 관한 규정을 두고 있는데, 이는 공동사무의 문제는 사무의 배분을 전제로 하는 것을 보여줌
- 국가와 지방자치단체 사이의 공동사무를 규정하고 있는 입법례는 많지만 구체적으로 어떠한 사무들이 공동사무로 수행할 수 있는 경우인지, 이 경우 각 주체 간의 재정분담은 어떻게 되는지에 대한 명확한 기준이나 원칙, 규정이 없는 상황에서 문제 해결의 전제로, 국가-광역-기초 간의 관계를 재설정할 필요가 있음

Ⅱ. 주요 내용
▶ 국가와 지방자치단체 간 사무배분
○ 지방자치법, 지방분권법에서 사무배분의 원칙, 지방자치단체 사무 예시, 국가사무의 처리제한에 관하여 규정함
- 중복배제의 원칙, 보충성의 원칙, 포괄적 배분의 원칙 세 가지를 사무배분의 원칙으로 규정함
- 사무구분 원칙을 규정한 내용들을 살펴보면 이 기준을 통해 명확하게 국가-광역-기초간의 사무를 구분하고 있지는 않고 있는데, 이는 연방국가에서 대부분 헌법으로 연방과 주의 사무배분을 자세하게 규정하고 있는 것과는 상반됨
▶ 공동사무의 개념 및 유형
○ 공동사무의 정의는 현재 법적으로 확립되지 않았으며, 통일된 개념이 이론적으로 명확하게 정립되지 못하였으나, ‘국가와 지방자치단체, 지방자치단체 상호간에 동일한 사무에 대하여 동일한 권한이나 의무를 가지고 공동으로 수행하는 사무’로 정의할 수 있음
- 실제 법률의 사무권한 및 사무주체에 관한 규정을 살펴보면 사무의 주체를 단일하게 규정한 것이 아니라 공동으로 규정하고 있는 법규정들을 흔히 볼 수 있는데, 이를 실무상 개념의 공동사무로 볼 수 있음
- 즉 법률에서 ‘동일한 사무를 대상으로 복수의 행정주체를 사무처리 또는 권한주체로 규정하는 경우’ 를 일반적으로 ‘공동사무’로 이해함
○ 실정법에서 공동사무로 규정한 사무들을 유형별로 구분해 보면 크게 다음의 네 가지 경우로 분류할 수 있음
- ① 국가와 지방자치단체가 동일한 사무에 대하여 수행권을 공동으로 가지는 경우, ② 국가와 지방자치단체가 공동으로 사무수행권을 가지되 일정 기준에 따라 수행권의 행사범위가 다른 경우, ③ 국가와 지방자치단체가 공동으로 지원하는 경우, ④ 국가가 지원하고, 지방자치단체가 집행하는 경우
- 이 가운데 ②유형의 경우는 사무의 내용은 공통되지만 일정한 면적이나 단위 등의 기준에 따라 권한이 나누어져 권한의 범위에 따라 독립적인 사무의 수행이 이루어지므로, 공동사무의 개념에서 제외됨
○ 공동사무의 유사개념으로는 공관사무, 중첩사무, 공통사무, 경합사무 등이 있지만, 중첩사무, 공통사무, 경합사무의 경우에는 사무의 공동수행이 아니라는 점에서 공동사무에서 제외되며, 공관사무는 공동사무와 같은 의미로 이해됨
▶ 공동사무의 재정책임 문제
○ 공동사무는 사무의 수행주체가 공동이라는 점에서 재정책임을 명확하게 규정하고 있지 않아 재정책임의 문제가 빈번하게 발생함
- 국가가 법률을 제정하면서 일정한 사업을 추진하고, 추진주체에 지방자치단체를 포함시키는 경우, 국가의 경비보조는 제각각으로 설정되는 경우가 상당수이며, 법률에서 ‘국가가 전부 또는 일부를 부담한다’와 같이 구체적으로 규정하지 않는 경우가 많음
- 국고보조금으로 지원하는 사업의 경우에도 공동사무의 형태로 운용되고 있는 것을 상당수 찾아볼 수 있는데, 애초에 지방자치단체의 예산으로 배정되어야 하는 경우도 상당수이며, 기관위임사무의 경비는 위임자가 부담하는 원칙이 지켜져야 함
○ 단순히 재정의 공동부담이 아닌, 실질적인 사무의 ‘공동 수행’에 따른 공동사무의 경우, ‘사무의 영역’별로 국가, 시·도, 시·군·구의 사무를 정하는 것이 필요하고, 이에 따라 예산을 배정하도록 하여야 함
▶ 해외 입법례의 검토
○ 외국 헌법들에서 지방분권 또는 지방자치에 관하여 어떻게 규정하고 있는지를 검토함
- 지방자치를 제도적으로 보장하려면 우선 지방자치에 관한 중요한 사항들을 헌법에서 직접 규정하여야 함
- 대부분의 국가의 입법례에서 지방자치의 단위를 기초단위와 광역단위로 설정하고 있으며, 이를 헌법에서 직접 규정하고 있음
- 연방국가 중 독일, 스위스, 오스트리아 헌법에서는 연방과 주 간의 관계에 관한 규정들을 두고 있고, 단일국가의 경우에도 , 스페인이나 이탈리아의 경우, 광역단위의 자치적 지위’를 별도로 헌법에서 규정하면서 ‘국가와 광역단위 간의 국가권력의 분권’을 규정하고 있음
- 이와 같은 차원에서 우리나라도 광역자치단체에게 국가권력 중 일부를 광역에 배분하는 ‘국가권력의 분권’을 생각해 볼 수 있음
○ 공동사무에 관한 해외 입법례 검토
- 독일의 경우 헌법차원에서 연방과 주의 사무구분을 하고 있고, 공동사무에 관하여도 따로 장을 두고, 필수적으로 공동사무로 수행하는 사무, 선택적으로 공동사무로 수행하는 경우를 두고 있으며, 이에 대한 비용부담책임도 규정하고 있는 특징을 보임
- 일본의 경우, 공동사무란 대등한 행정주체 간의 사무 공동수행의 개념으로 이루어지고 있는데, 일본에서는 인구감소 및 지방소멸로 인하여 이러한 광역행정을 적극적으로 권장하고 있는 것으로 판단되며 행정주체간 권한침해의 문제는 적은 것으로 파악됨
- 프랑스의 경우, 지방자치단체인 꼬뮌, 데파트망, 레지용의 사무를 기본적으로 나누고 있다는 점이 특징이며 자치단체 간 상호 감독 및 통제가 엄격이 통제되 있는데, 이러한 구분방식은 지방자치단체별 권한 분배가 명확하지 않고, 권한침해가 많은 논란이 되는 우리나라에 시사점을 줄 수 있음
▶ 국가-광역-기초간의 관계 재정립
○ 공동사무의 재정분담 책임의 문제를 해결하기 위해, 국가와 지방자치단체 사이의 관계 재정립 방안을 검토함
- 연방국가와 유사한 국가구조를 차용하여 국가의 구조를, 국가-(가칭)광역자치체-지방자치단체로 재구성하고, 국가권력을 광역단위의 자치공동체(현재의 시ㆍ도)에 분권하는 방안을 검토
- 중앙과 광역의 권한배분에 관한 내용을 헌법 차원에서의 규정함
- 지방의 법률집행권한 인정
- 기초단위 중심의 지방자치제도 확립
- 국가의사결정에의 참여 강화
▶ 공동사무의 재정책임 규율방안
○ 국가-광역간의 사무배분 명확화
- 우리의 경우에도 현재에는 지방자치법에서 사무의 유형을 예시적으로 규정하고 있고, 국가사무의 처리제한을 규정하고 있지만, 원칙적으로는 사무의 권한영역들이 헌법적으로 규정되고, 이에 따라 사무배분 및 재정책임이 결정되는 것이 바람직할 것임
○ 헌법개정을 통한 재정책임 규율방안
- 국가 조직구조의 재편, 자치권 보장규정, 국가-광역-기초간의 지위 규율, 지방자치단체의 헌법소원 도입, 광역자치단체의 행정권과 입법권 분리, 국가와 광역간의 관계에 관한 구체적 권한배분의 규율, 상호간의 공동사무와 재정분담 및 상호협력에 관한 규정 신설 등의 규정들이 신설되는 것이 필요함
○ 법률개정을 통한 재정책임 규율방안
- 지방자치법 및 지방재정법의 개정을 통하여 공동사무에 관한 재정책임을 명확하게 할 필요가 있음
- 지방자치법에서는 지방자치단체의 사무 범위 및 지방자치단체의 종류별 사무배분 기준의 내용 개정을 통하여 광역-기초의 역할구분이 우선 규정되어야 하고, 중첩되는 영역을 공동사무영역으로 설정하되, 광역자치단체는 기초자치단체가 처리하는 것을 지원해주는 역할을 규정함
- 지방재정법에서는 제2장 경비의 부담에 관한 규정을 개정하여 경비부담의 비율은 원칙적으로 사무의 성격에 따라 정하되, 지방자치단체의 재정여건을 반영하여 일부 차등할 수 있도록 하는 것이 바람직하며, 지방자치단체의 자치권 보장을 위해 재정부담의 결정과정에 참여하는 절차를 보완하는 것이 필요함
○ 이외에 각 개별사례들의 검토를 통해 공동사무의 재정부담 규정을 국가가 그 책임의 정도에 따라 일정비율 이상을 부담하도록 명확하게 규정하는 노력이 필요함

Ⅲ. 기대효과
▶ 행정주체 간 협력적 행정수행방식의 토대 구축
○ 공동사무의 개념을 명확하게 밝히고 유형별로 책임방식을 다양화하여 국가와 지방자치단체 간 권한이 중첩되는 영역의 재정책임을 명확하게 하고, 향후 지방자치법 전부개정법률 시행으로 활성화가 기대되는 지방자치단체 상호간 협력을 통한 공동사무 수행방식에 대한 토대를 구축하고자 함
▶ 공동사무의 재정책임 명확화
○ 공동사무는 행정협력이라는 좋은 목적을 가지고 있음에도 불구하고, 그 부작용에 대한 우려로 아직까지 활성화가 되지 못하거나 최대한 지양하는 방향으로 설정되고 있어 왔으나, 재정책임 명확화를 통해 보다 적극적인 활용 및 자치권 침해를 방지할 수 있을 것으로 기대됨
▶ 국가-광역자치단체-기초자치단체간 사무배분기준 명확화
○ 공동사무의 검토를 통해 국가-광역자치단체-기초자치단체의 역할이 보다 명확해 진다면 상호간의 권한 및 사무배분에 상당부분 기여할 것으로 예상함

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Ⅰ. 배경 및 목적 ▶ 국가중심 사무배분의 문제 ○ 지방자치제도가 본격적으로 시행된 지 30여년이 지났지만, 중앙집권적인 정치·사회구조가 가속화되고 있으며, 수도권 집중, 지방소멸 위...