주민투표제도에 대한 분석 및 평가 : 방사선 폐기물처분시설 유치에 관한 주민투표를 중심으로 = An Analysis and Evaluation on Local Referendum System

국문 초록 (Abstract)

이 연구는 2005년 방사성 폐기물처분시설(이하 방폐장)의 위치선정을 위해 실시했던 주민투표를 사례로, 지방자치제하의 주민투표제도의 투표 제도적 측면과 사회적 목표 측면으로 나누어 분석하고 평가하는 것을 목표로 하였다. 주민투표는 투표 결과에 따라 갈등과 딜레마에 빠진 지역의 현안문제를 해결해 줄 수도 있는 한편, 주민의 비합리적인 투표로 인해 혼란을 증폭시켜 중앙과 지방간 혹은 지역 간 갈등을 더욱 심화시킬 수도 있다. 방폐장과 같은 비선호시설의 입지결정에 관한 주민투표는 국내외를 불문하고 대부분 부결되는 경우가 많았다. 이는 주민들이 정치적이고 이념적인 문제보다는 경제적 실리문제에 집중하는 경향을 보이는 한편, 중앙정부의 핵정책에 관한 입장보다는 지역 사회적 판단에 의해 좌우되는 경향을 나타냄에 따른 것이다. 그리고 주민투표의 본질이 절차적인 성질인 만큼, 그것이 남용될 경우 오히려 실질적인 측면인 행정혼란, 책임회피, 지역정쟁의 도구로 악용될 소지가 큰 것이다. 나아가 주민투표제가 잘못 이용될 경우 중앙정부의 국책 사업추진에 상당한 제약요인으로도 작용할 수 있다.
주민투표제가 안고 있는 이런 문제점을 파악한 본 연구는 우선 주민투표제의 모체인 주민직접참여제도의 의의 및 필요성을 이론적으로 분석한 후 특히 직접참여제도의 유형을 전통적인 견해에 따라 분류해 보았다. (제2장) 그런 후 본 연구는 현실제도로서의 주민투표제의 의의와 유형을 살펴봄과 동시에 이 제도의 기능은 물론 나아가 한계를 여러 견해들을 좇아 평가하였다. (제3장) 이어서 본 연구는 이 논문의 실증적 분석 및 평가의 사례로 방폐장 유치를 위한 주민투표제의 실시에 관해 고찰해 보았다. (제4장) 이런 과정을 거쳐 이 연구가 얻은 결론은 주민투표는 지역현안문제의 해결을 주민들의 직접투표로 결정한다는 점에서 주민의 위상을 제고시키고 문제해결의 정당성을 확보하는 기능을 수행 한다는 점이다. 또한 주민투표는 중앙정부가 지방정부에 요구하는 일방적인 지시나 강요를 어느 정도 견제할 수 있다는 점에서 긍정적인 가치를 지니고 있다.
향후 주민투표의 결과는 주민의사의 총체로 볼 수 있으므로 지역정책 결정에 큰 영향력을 발휘할 것이며, 나아가 중앙정부와 지방정부 간 차후 정책결정에서 중요한 요소로 작용할 것이다. 이에 본 연구는 주민투표법을 분석하고 평가하기 위해, 우선 투표 제도적인 측면에서 투표의 대상, 발의, 투표권자, 실시지역, 투표운동, 투표효력, 투표의 시기 등에 관해 개선여부를 살펴보았다. 또한 본 연구는 주민투표제의 사회적 목표 측면에서 다양한 의견통합, 정책결정의 질 향상, 갈등해결의 해결, 행정에 대한 신뢰구축, 교육 및 정보제공 등에 대해 개선할 여지를 제안하였다.
이 논문은 결론적으로, 주민투표제도가 대의민주주의제도를 보완할 수 있는 현대적 제도로 만들어 나가기 위해서는 주민투표제도의 근간을 이루는 전문 30조 부칙 2조의 현행 주민투표법은 보다 세련되고 정교하게 재정립하여 개정될 필요가 있다는 점을 제안한다. 주민투표제도가 대의민주제도의 결점을 보완하고, 지역사회의 현안문제해결에 기여할 수 있기 위해서는 주민투표제도 그 자체를 한 차원 높일 수 있는 정교한 법적 제도가 정비되어야 할 것이다. 이와 아울러 사회적 목표 측면에 부합한 정책결정과정이 되기 위해서는 이 분야에 관한 더 많은 연구가 이루어져야 할 것으로 본다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 序 論 1
• 제1절 硏究의 目的 1
• 제2절 硏究의 對象과 範圍 4
• 제3절 硏究의 方法 4
• 제2장 住民直接參與制度의 理論的 考察 6
• 제1절 住民直接參與制度의 意義 6
• 1. 民主主義와 住民直接參與 6
• 2. 住民直接參與의 多義性 9
• 3. 住民直接參與制度의 範疇 11
• 제2절 住民直接參與制度의 必要性 16
• 1. 代議制의 限界補完 17
• 2. 政黨政治의 限界補完 18
• 3. 執行機關 優位의 機關構成에 대한 補完 19
• 4. 國民主權의 實現 20
• 제3절 住民直接參與制度의 類型 20
• 1. 眞正住民直接參與制度 21
• 2. 不眞正住民直接參與制度 25
• 3. 眞正 • 不眞正 直接住民參與制度의 關係 29
• 제3장 住民直接參與制度와 住民投票 31
• 제1절 住民直接參與와 住民投票 31
• 제2절 住民投票制度의 意義와 類型 32
• 1. 住民投票制度의 意義 32
• 2. 住民投票制度의 類型 35
• 제3절 住民投票制度의 機能과 限界 40
• 1. 住民投票制度의 機能 40
• 2. 住民投票制度의 限界 48
• 제4절 住民投票制度에 대한 諸 見解 53
• 1. 積極的 見解 53
• 2. 消極的 見解 54
• 3. 中立的 見解 56
• 4. 諸 見解에 대한 評價 57
• 제4장 放廢場 留置 住民投票制度의 分析 및 評價 64
• 제1절 住民投票制度의 先行硏究 考察 64
• 제2절 住民投票制度의 分析 및 評價基準 66
• 1. 投票 制度的 側面 67
• 2. 社會的 目標 側面 69
• 3. 分析 및 評價의 틀 71
• 제3절 防弊場 留置를 위한 住民投票의 槪要 72
• 1. 防弊場 留置를 위한 住民投票의 意義와 背景 72
• 2. 住民投票의 發議過程과 推進日程 75
• 3. 住民投票 찬반운동 과정 77
• 제4절 住民投票制度의 分析 및 評價 78
• 1. 投票 制度的 側面의 分析 및 評價 78
• 2. 社會的 目標 側面의 分析 및 評價 105
• 제5장 要 約 및 結 論 117
• 제1절 要 約 117
• 제2절 結 論 120
• 참고 문헌 123
• Abstract 133
• 부록 주민투표법 135