도시정비사업 활성화 방안에 관한 연구 : 결합개발 유형의 다양한 조합 활용을 중심으로 = A Study on the Activation Plan of Urban Renewal Project : Focusing on various combinations of Conjoint Renewal Program types

국문 초록 (Abstract)

도시정비사업 활성화 방안에 관한 연구


토지이용계획은 도시가 안고 있는 문제와 분쟁을 해결하고 토지의 소유와 이용에서 발생하는 긍정적 외부효과는 최대화하고 부정적 외부효과는 최소화함으로써 국민 개개인이 골고루 누릴 수 있는 효율성과 형평성 등을 확보하기 위한 것이다. 토지이용계획의 효율적 실현을 위해서는 토지의 공공성과 사회적 구속성에 의존하는 한편, 공공의 이익을 위해 제한된 토지소유자의 재산권 행사에 따른 사회적 문제에 유기적으로 대응할 수 있어야 한다.

이러한 토지소유자의 반발을 해소하기 위하여 탄생한 제도가 미국의 개발권양도제(TDR)이다. 이러한 TDR 작동원리를 인용하여 우리나라도 도시정비사업에서 결합개발 제도를 도입하였음에도, 실제 도시정비사업 활성화 과정에 이러한 결합개발 제도가 안정적으로 정착하지 못하고 있다. 그 주된 이유는 결합개발 제도가 단순히 사업내용 위주로 진행되고 있었기 때문이었다. 이에 이 연구는 사업내용 위주의 단순한 결합개발을 도시정비사업 활성화에 활용되도록 하기 위해서 현행 도시정비사업 제도에서 추가될 수 있는 결합유형을 발굴하고, 이를 실제 현장에 적용할 수 있는 활성화 방안을 제안해 보고자 했다.

먼저, 다양한 결합개발 모형을 발굴하기 위해 선행 연구를 다각적으로 고찰하였다. 선행 연구에 대한 이론적 고찰을 통해 토지이용계획 및 유연화제도의 주요 가치를 도출하였고, 여기서 도출된 주요 가치를 결합개발의 사업 성공 여부를 판단하는 지표로 삼고자 하였다. 다양한 결합개발의 발굴을 위해 현행 제도 내에서 결합가능 한 요소의 분석을 통해 결합유형을 크게 3가지로 분류하였다. 첫째는 ‘사업내용’에서의 물리적 결합요소를 활용한 유형이고, 둘째는 사업시행자인 ‘개발주체’에 따른 유형이며, 셋째는 ‘사업방식’의 요소에 따른 유형이 그것이다. 더불어 이러한 결합유형에 대한 분류의 객관적 타당도와 일반화 가능성이 높은 연구가설과 이에 기반한 분석의 틀을 마련하기 위하여 도시정비 관련 다양한 전문가들을 대상으로 한 FGI를 실시하였다. FGI 실시를 통해 토지이용계획 및 유연화 제도의 주요 가치는 6개로 설정하였으며, 이에 따른 개발주체 및 사업방식과 주요 가치의 연관성을 도출하여 분석의 틀을 완성하였다.

이론적 논의와 전문가 집단 인터뷰를 통해서 도출된 분석의 틀은 사례 분석을 통해서 검증하고자 하였다. 사례분석은 국내 도시정비사업 구역에서 결합개발을 실시한 이문3구역, 성북2·신월곡1구역, 송림4·대헌학교 뒤 구역, 원미6B구역의 4개소를 대상지로 선정하여 실시하였다. 사례 분석은 모두 두 단계를 거쳤는데, 첫 번째 단계에서는 사례 정비구역에서 결합개발에 사용된 사업내용이 유형을 분류한 다음 각각의 정비구역 특성에 적합한 내용으로 결합되었는지를 분석한 다음, 이 연구가 도출한 분석의 틀에서 제안한 주요 가치의 실현 정도를 평가했다. 두 번째 단계에서는 첫 번째 단계에서 주요 가치에 대한 분석을 통해 실현 정도가 낮게 평가된 요소에 대하여 개발주체 및 사업방식이 가진 장점과의 연관성이 있는 세부 유형별 방식으로 추진하고 있는지 분석했다.

분석 결과, 결합개발이 성공적으로 추진되고 있는 구역은 다음과 같은 특징이 있었다. 첫째, 결합된 각각의 구역별 특성을 살린 사업내용상의 결합 요인이 적용 되고 있었다. 둘째, 설령 사업내용상 주요 가치가 낮게 나타났다고 할지라도 주요 가치의 실현에 장점을 가진 개발주체와 사업방식이 적용된 사업이 추진되고 있었다. 이에 반해, 결합개발이 실패한 구역은 구역 특성을 무시한 사업내용으로 무리하게 사업이 추진되고 있었다. 뿐만 아니라 부적절한 결합내용으로 주요 가치가 낮게 평가된 요소에 대해서도 이를 보완하지 않고 개발주체나 사업방식을 변경하지 않고 관행적인 방식이 적용되고 있었다. 사례분석 통해, 결합개발이 다양하게 활용되지 못하는 이유를 두 가지로 요약할 수 있었으며, 이는 현행 제도상 문제점과도 일정한 관련성이 있는 것으로 나타났다. 그 첫 번째 문제점은 「도시 및 주거환경정비법」에서 정비사업의 종류에 따라 사업시행자(개발주체)와 사업방식을 다양하게 적용할 수 있게 허용은 하였지만, 절차가 너무 복잡하고 까다롭다는 것이다. 두 번째 문제점은 결합개발을 할 수 있는 조건도 「도시개발법」, 「도시 및 주거환경정비법」, 「도시재정비촉진을 위한 특별법」 등 개별 법령에 따로 규정되어 있어 개별 사업에 국한해 결합개발을 추진할 수밖에 없었다는 점이다.

결론적으로 이 연구를 통해 도시정비사업 활성화를 위해서는 보다 다각적인 유형의 결합개발이 발굴되어야 하고, 이러한 결합개발 유형을 다양하고 입체적으로 조합함으로써 도시정비사업의 활성화를 도모할 가능성을 획기적으로 높일 수 있다는 결론에 이를 수 있었다. 더불어 결합개발의 성공적 정착을 위해서는 결합개발 사업 추진 순서에 대한 면밀한 고려 또한 사업의 성패에 적지 않은 영향을 미친다는 사실을 알 수 있었다. 즉, 결합된 각각의 구역의 특성을 살린 사업 내용의 선택이 우선적으로 고려한 다음, 사업내용의 결합으로 주요 가치가 낮게 평가된 가치에 대하여 이를 보완할 수 있는 개발주체와 사업방식을 적절하게 선택하는 과정과 절차가 요구된다고 할 것이다. 이와 함께, 도시정비사업의 활성화를 위해서는 결합개발 유형의 다양한 조합을 가능하도록 하는 제도적, 정책적 개선 역시 필요한 것으로 나타났다. 도시정비사업에서 정비사업 종류별로 사업시행자와 사업방식의 자유롭게 선택할 수 있어야 하고, 도시개발 사업에서는 서로 다른 종류의 개발사업과의 결합개발을 포용적으로 허용할 필요성이 있어야 한다는 결론에 다다를 수 있었다.

목차 (Table of Contents)

• 1. 서론 1
• 1.1. 연구의 배경과 목적 1
• 1.2. 연구 범위 및 연구 방법 4
• 1.3. 연구의 차별성 7
• 2. 이론적 고찰 9
• 2.1. 토지이용계획 9
• 2.1.1. 토지이용계획의 필요성 9
• 2.1.2. 토지이용계획의 주요가치 13
• 2.1.3. 토지이용계획 실현수단 15
• 2.2. 도시정비사업 19
• 2.2.1. 도시정비사업 개요 19
• 2.2.2. 도시정비사업의 종류 22
• 2.2.3. 도시정비사업 관련 선행연구 24
• 2.3. 토지이용계획 유연화 25
• 2.3.1. 유연화제도 도입 배경 25
• 2.3.2. 유연화제도 선행연구 26
• 2.3.3. 유연화제도 주요가치 30
• 2.4. 소결 32
• 3. 토지이용계획 유연화 제도 및 해외 사례 37
• 3.1. 토지이용계획 유연화 관련 국내·외 제도 37
• 3.1.1. 개발권양도제 37
• 3.1.2. 용적이전제도 41
• 3.1.3. 결합개발제도 43
• 3.1.4. 소결론: 국내외 유연화 제도 비교 49
• 3.2. 토지이용계획 유연화 해외 사례 52
• 3.2.1. 미국 매릴랜드(Montgomery County) 53
• 3.2.2. 미국 로스앤젤레스 54
• 3.2.3. 일본 동경 56
• 3.3. 도시정비사업 시행 방식 및 결합개발의 다양화 58
• 3.3.1. 도시정비사업 시행 방식 58
• 3.3.2. 도시정비사업 결합유형 다양화 61
• 4. 도시정비사업 결합개발 분석 모형 74
• 4.1. 연구 설계 개관 74
• 4.2. 전문가 인터뷰(FGI): 연구 설계 타당성 검토 75
• 4.2.1. 전문가 집단의 인적 구성 75
• 4.2.2. 인터뷰 질문지 구성 및 내용 78
• 4.2.3. 전문가 인터뷰 결과 78
• 4.3. 분석의 틀 86
• 4.4. 사업지 선정 및 분석 방법 88
• 5. 도시정비사업 결합개발 사례분석 91
• 5.1. 이문3구역 결합개발 사례분석 91
• 5.2. 성북2구역ㆍ신월곡1구역 결합개발 사례분석 102
• 5.3. 송림4구역 · 대헌학교 뒤 구역 결합개발 사례분석 114
• 5.4. 원미6B구역 결합개발 사례분석 126
• 5.5. 사례분석 결과 요약 133
• 5.5.1. 성공사례 요약 134
• 5.5.2. 실패사례 요약 137
• 6. 도시정비사업 결합개발 모형의 활용 및 활성화 138
• 6.1. 결합유형에 따른 결합개발 모형의 활성화 139
• 6.1.1. 사업내용에 따른 조건의 활용 139
• 6.1.2. 개발주체에 따른 조건의 활용 140
• 6.1.3. 사업방식에 따른 조건의 활용 141
• 6.2. 결합개발 사업 추진 순서에 따른 모형의 활용 142
• 6.3. 결합개발 제도개선을 통한 활성화 144
• 7. 연구의 결론 146
• 7.1. 연구 요약 146
• 7.2. 연구의 한계 및 제언 149
• 참고문헌 152
• Abstract 158
• 부록 162

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