지방의회 의정활동의 평가에 관한 연구 : 시의원, 공무원, 시민의 인식조사를 중심으로 = A study on the evaluation of the local douncil activities : focusing on the recognition of councilors, public officials, and citizens

국문 초록 (Abstract)

1991년 4월에 30여년 만에 부활된 우리나라 지방의회는 한국의 특수한 정당정치의 구조적 제약 속에서도 주민의 의사와 이익을 대표하고, 집행기관의 행정을 감시·견제하였을 뿐 아니라 강력한 단체장의 전횡을 방지하여 권력의 분립을 통한 견제와 균형의 원리를 담보하여 왔다.
하지만, 중앙의 정당이 지방의회의 공천권을 독점하고 있는 현실에 비추어 지방자치에 회의가 일어나기도 하며, 또한 최고의결기관으로서의 지방의회가 담당해야 하는 역할에 대해 부정적인 시각도 함께 공존하고 있다. 나아가 급변하는 시대적 환경변화와 성숙한 시민의 욕구에 부응하는 지방의회가 정립되기 위해서는 지방의회의 위상 및 기능에 대한 체계적인 진단이 요구된다.
이점에서 본 연구는 지방의회 의정활동에 대한 체계적인 점검을 통한 바람직한 방향을 모색할 필요가 있다고 생각한다. 즉 지역주민이 지방의회 의정활동에 대한 평가를 주기적이고 체계적으로 시행할 수 있다면, 지방의회의 의정활동은 지역주민에 대한 반응성(responsibility), 신뢰성(credibility) 및 책임성(accountability)을 향상 할 수 있을 것으로 본다.
이에 본 연구는 지방의회에 대한 의정활동의 평가를 통해 문제점을 파악하고, 또한 지방의원의 의정활동에 있어 영향을 미치는 요인들이 무엇인지를 살펴보고, 이를 통해 지방의회의 기능을 제고할 수 있는 정책적인 방안을 모색하고자 하였다. 이러한 연구 목적을 수행함에 있어, 본 연구는 두 가지 연구방법을 활용하였다. 하나는 지방의회의 역할과 의정활동기능, 지방의회의 의정활동 평가지표에 관한 연구, 지방의회 의정활동 실태에 관련된 선행연구를 체계적으로 검토하기 위해 문헌적인 접근방법을 활용하였다. 다른 하나는 이러한 문헌적 접근방법을 통해 본 연구의 분석의 틀과 설문지 설계를 하고 이를 활용하는 설문지 조사방법을 사용하고자 한다. 본 연구가 설계한 설문지를 통하여, 지방의원, 공무원, 지역주민을 대상으로 지방의회 의정활동의 실태와 관련하여 인식의 차이를 분석하고자 하였다.
본 연구는 구조화된 설문지를 활용하여 성남시, 광주시, 하남시의 시의원, 공무원 및 시민을 대상으로 2009년 11월 6일에서 17일까지 12일간에 걸쳐 총 848명을 대상으로 설문조사를 실시하였으며, 본 연구에서 활용된 표본은 총 683부이다. 본 연구는 설문지분석을 위해 SPSS 통계기법 가운데 기본적인 현황에 대한 이해분석을 위해 빈도분석, 집단간 인식의 차이를 알아보기 위해서 차이분석인 Chi-Square, t-test, 분산분석(ANOVA)을, 의정활동의 총체적인 평가와 의정활동기능 요인과의 관계분석을 위해 회귀분석(regression analysis)을 활용하였다.
본 연구에서 지방의회의 의정활동 평가란 지방의회의 주된 기능이 적정하게 작용하고 있는지를 진단하는 것으로 이해하고자 한다. 이를 위해 지방의회의 의정활동에 대한 제도적·운영적 측면에서 주된 활동을 추출하고자 한다. 즉 본 연구는 지방의회 의정활동의 핵심적인 기능인 입법·의결기능, 주민대표기능, 견제·감시기능에 대한 인지정도가 곧 지방의회 의정활동에 대한 총체적인 평가인 만족도와 신뢰도에 영향을 미칠 것으로 설계하고자 했다.
본 연구의 분석결과에서 나타난 시사점을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 시의회가 수행하는 의정활동과 관련된 인식에 있어서, 조사대상자들은 시의회의 가장 본질적인 기능과 본질에 대해 지역의 민원 및 숙원사업해결과 자치단체장 및 행정기능에 대한 견제와 감시기능을 들고 있다. 반면에 시의회의 핵심적인 기능인 입법 및 의결기능에 대해 미온적인 반응을 보였다. 조사대상자들은 시의회의 의정활동에 대해 대체로 자기 지역내의 민원 및 숙원사업해결과 지역간의 이해관계 조정에 보다 많은 비중을 두고 있었다. 또한 시의회가 의정활동을 하면서 가장 관심을 갖는 집단으로 선거구 주민, 지역내의 이익집단을 들고 있다. 이는 시의회가 시민의 대표기관으로서의 역할에 대한 기대일 것이다.
나아가 그들은 시의원이 집행기관에 대한 시정질의시 정책(대안)제시 역할, 집행부 견제와 통제의 역할 및 집행부의 비리와 문제점 지적의 역할을 주문하고 있다. 이에 시의원들은 시의회내에 정책연구동아리와 같은 정책분야별 학습모임방을 통하여 관련 전문가의 의견청취, 이해당사자들의 의견청취 등 지속적인 학습노력을 해야 할 것이다. 또한 집행기관에 관련된 ‘민원사항 제보 및 신고센터’ 등을 설치·운영하는 노력도 병행해야 할 것이다.
둘째, 시의회가 의정활동을 수행함에 있어 미흡한 사항에 대한 인식조사에 있어서, 시의회가 집행기관의 예산심의에 있어 미약한 사항으로 예산관련 전문지식에 대한 부족과 예산심의상의 정치적 운영(예산배정을 둘러싼 갈등)을 들고 있다. 또한 조사대상자들은 시의회의 예산심의활동을 강화하기 위해서 시의원의 전문성 제고와 집행부와 긴밀한 협조체계 구축을 요구하고 있다.
이점에 있어, 시의회의 예산심의활동을 강화하고 보완하기 위해서는 시의원에게 지방자치단체 예산운용에 관련된 전문적인 교육을 정기적으로 제공할 필요가 있을 것이다. 이

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The local councils that were revived in April 1991, for the first in 30 years, have been functioning to represent the residents' opinion and their benefits, to restrain and oversee the local governments' administration, and to prevent a head of the local governments from abusing their power in order to secure the principle of checks and balances through separation of power despite of structural constraints due to a special circumstances of Korean partisan politics.
At the same time, however, people are often skeptical of local autonomy with the fact that national central party seizes the nominating power of local councils, and sometimes negative to its role as a top legislative organization. Furthermore, a systematic diagnosis of local councils' status and function is demanded to meet maturing civic awareness in rapidly changing circumstances.
In this regard, this study intends to seek a desirable direction of local council activities through systematic examination. That is, if residents could conduct to the evaluations local council activities regularly and systematically, the local council activities would be able to enhance their responsibility, credibility and accountability for residents.
Therefore, this study aims to seek plans and policies which help to improve functions of local councils by understanding problems, and examining factors that affect the activities of local assembly members. There are two research methods used in the study; one is to review previous studies' references in order to examine roles and functions of local councils, studies on evaluation indicators of council activities, and the real condition of them; the other is to use questionnaire designed by result of the former approach. With the collected data of questionnaires targeting councilors, public officials and citizens, the study analyzes the recognition of each different group on condition of local council activities.
The structured survey was conducted for 12 days from November 6th to 17th of 2009, targeting 848 subjects in total of city councilors, officials, and citizens from the cities of Seongnam, Gwangju, and Hanam which finally resulted to use 683 samples. For analysis, SPSS statistical method was used as follows: 1. frequency analysis for fundamental understanding of the current situation, 2. Chi-Square, t-test, and ANOVA for studying different recognition amongst groups, and 3. regression analysis for overall evaluation of the relationship between the functions and roles of council activities.
The evaluation of council activities in this study could be defined as diagnosing whether or not the main functions of local councils are properly working. Therefore, main activities were extracted from systematic and managerial perspectives for this. That is, the study intends to prove that the degree of recognition on key roles including legislation and voting, representing residents, examining and overseeing will affect on satisfaction and credibility of the overall evaluation of local council activities. The implication of the study could be summarized as followings.
Firstly, regarding the subjects' recognition on city council activities, they think the essential function is to settle civil complaints and oversee the administration, while they gave a lukewarm response on the core function of legislation and voting. The subjects give weight on solving the local long-cherished ambitions and adjusting community's interests. Also, they consider city councils' main concern is residents and interest groups in their electoral district, which shows that people expect the council to be representing citizens.
Furthermore, people want councilors to serve their role of proposing policies, restraining and overseeing the government, and pointing out problems and corruptions of local governments at questioning. Councilors should continually make efforts to pay attention to the opinions of experts and interested party by preparing a policy research group within the council to successfully fulfill these functions. Also, they should make and manage a "civil complaint and reporting centre" in the relevant body.
Secondly, the subjects pointed out the councilors' lack of expertise and political operation of budget - conflicts over budget allocations - is inadequate for deliberation. They demand city councilors to enhance their expertise and build a close cooperation with local governments so as to reinforce budget deliberating. Therefore, city councilors should regularly involve in training program on budget operation of local governments and the government should share budget information with councilors at the same time. Furthermore, councilors need to consider priorities in its entirety of the city, and strengthen the panel and their specialty, not to mention making full use of those experts.
Thirdly, regarding survey on recognition about local council’s administration investigation and inspection, they believe lack of understanding of auditing target’s work, insufficient time, and target not releasing requested materials are making it difficult to perform council’s duty. Besides, they reckon unreasonable demands of materials by the councils and emotional investigation or questioning is causing problems. Which suggest, councils need to make a greater effort to thoroughly understand the work of auditing target, and the target should positively cooperating with councils, the representative of the people. Also, councilors should refrain from asking personal questions and making political statements to win popularity.
Fourthly, for the reasons why councils keep failing to reflect the will of the people, the pursuit of self-interest by the people, lack of civil complaint service staff and budget gaps were pointed out. Councilors should correctly understand appeals and prepare a manual how to deal with complaints by the types to improve this problem.
Fifthly, questions about the factors that councils should c

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 필요성과 목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 4
• 1. 연구의 범위 4
• 2. 연구의 방법 5
• 제2장 이론적 배경 7
• 제1절 우리나라의 지방의회와 지방의회의원의 유형 7
• 1. 우리나라의 지방의회 7
• 2. 지방의회의원의 유형 13
• 제2절 지방의회의 기능 14
• 1. 지방의회 기능에 대한 선행연구 14
• 2. 지방의회의 기능 18
• 제3절 의정활동의 평가 27
• 1. 의정활동 평가의 의의 27
• 2. 의정활동 평가의 측정지표 32
• 제4절 선행연구의 분석 39
• 1. 선행연구의 경향 39
• 2. 선행연구의 내용 40
• 제3장 연구설계 46
• 제1절 분석의 틀과 연구가설 46
• 1. 분석의 틀 46
• 2. 연구가설 47
• 제2절 조사설계 48
• 1. 변수의 설정과 측정지표의 구성 48
• 2. 조사방법 51
• 3. 조사대상자의 인구사회학적 특성 53
• 제3절 분석대상 자치단체의 배경 56
• 1. 시의 현황 56
• 2. 시의회의 구성현황 58
• 제4장 분석결과 63
• 제1절 시의회 의정활동실태에 대한 인식분석 63
• 1. 시의회 의정활동에 대한 시각 63
• 2. 시의회 의정활동의 미진한 사항 67
• 3. 시의회 의정활동의 고려사항 74
• 4. 시의회와 집행기관간의 관계 및 갈등 78
• 5. 시의회 의회사무국에 대한 인식 83
• 제2절 시의회 의정활동평가에 대한 인식분석 83
• 1. 정량적 지표에 관한 분석 83
• 2. 정성적 지표에 관한 분석 94
• 제3절 가설검증 101
• 1. 시의회 기능별 변수의 타당도와 신뢰도 검증 101
• 2. 조사대상자 집단별 차이검증 103
• 3. 의정활동평가의 종합 108
• 제4절 분석결과의 함의 114
• 제5장 결론 119
• 제1절 연구의 요약 119
• 제2절 정책적 시사점과 향후과제 122
• 참고문헌 126
• 부록1. 설문지(1~2) 135
• 부록2. 설문조사 분석결과 기본자료(1~5) 147
• ABSTRACT 152