土地公營開發의 地方化에 관한 硏究 = (A) STUDY ON THE LOCALIZATION OF PUBLIC LAND DEVELOPMENT

국문 초록 (Abstract)

60년대 이후 우리나라는 高度經濟成長政策의 成功的 推進에 따라 全國的으로 産業化 및 都市化의 現狀이 팽배해졌다. 그런데 이러한 現狀은 國家富의 增進이라는 正의 效果를 가져주기도 하였지만은 그 反對給付로서 土地供給의 劣惡性을 지닌 國土與件 하에서의 土地需要의 過多한 增加를 要求하게 되어 地價의 非異狀的인 上昇을 招來하는 負의 效果도 함께 가져오게 되었다.
이러한 土地에 대한 投機的 負의 效果는 效率的인 國土利用에 支障을 招來하였을 뿐 아니라 富의 不公正配分에 따른 社會·經濟的인 葛藤을 야기 시키게 되었는데, 政府는 이러한 土地에 따른 問題의 解決을 위해 여러 가지의 土地政策을 實施하게 되었다.
政府는 이러한 土地問題의 解決을 위한 여러 가지의 土地政策 중 그 하나로서 都市地域의 急增하는 住宅需要를 充足하기 위해 土地公營開發方式을 採擇하게 되었는데, 이는 旣存의 土地區劃整理事業方式이 개발된 土地의 有效適切한 利用이 어렵고 周邊地域의 地價上昇과 事業實 (이후원문누락) 施로 인한 開發利益의 效率的인 還收가 不可能하였던 점에 비해, 開發利益의 還收가 容易하고 施行者에 의한 綜合的·體系的인 開發이 可能할 뿐만 아니라 比較的 短期間에 宅地供給效果를 누릴 수 있는 政策이라는 點에서 그 意義가 크다고 할 수 있다.
그런데 이러한 肯定的 意義를 가진 土地公營開發方式은 앞으로 地方自治制의 實施에 따른 地方化가 적극 推進될 경우 地方政府 및 地方公社의 主體的 役割이 注目 되는데, 旣存의 制度는 이에 대한 明瞭한 規定이나 根據가 不確實해 그 對策 마련이 시급한 실정이라 여겨진다.
따라서 本 硏究는 土地公營開發의 地方化에 副應하여 地方政府, 또는 地方公社가 土地公營開發의 主體的 役割과 機能을 遂行하기 위해 필요한 制度的 補完策과 改善策을 마련하는데 目的을 두고자 한다.
本 硏究는 遂行하기 위해 活用하는 硏究方法은 크게 旣存의 統計 및 文獻資料의 硏究에 있으며, 이를 硏究內容 및 過程별로 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 그간 土地公營開發의 實績評價를 위해 現況分析을 하였다.
둘째, 地方의 公營開發擔當機構(地方公社 및 公營開發事業團)의 運營事例에 대한 檢討를 통해 公營開發의 地方化에 關聯된 問題點을 導出한다.
셋째, 土地公營開發에 關聯된 外國의 土地利用 및 開發制度와 財政關聯制度 등에 관한 文獻硏究를 통해 이들 制度의 導入可能性을 檢討한다.
넷째, 이상의 問題點 分析 및 對案的 制度의 檢討를 통해 公營開發의 改善方案을 內容別로 提示한다.
本 硏究의 範圍로서
첫째, 公營開發事業은 槪念上 差異, 開發의 根據法, 開發對象 및 供給方式에 따라 多樣하게 分類되는데 그 중 公營開發事業의 主從을 이루고 있으며 앞으로도 그러할 것으로 豫想되는 宅地公營開發事業에 대해서만 다루기로 한다.
둘째, 公營開發事業의 根據法으로는 宅地建設促進法, 宅地開發促進法 및 都市計劃法에 의한 事業을 包含하되 주로 宅地開發促進法에 의한 公營開發에 초점을 둔다.
셋째, 事業主體는 開發根據法이 規定하는 公共機關이 모두 包含되지만 특히 對案의 提示에 있어서는 地方政府 및 地方公社가 主導하는 土地開發事業에 重点을 둔다.
이상에서 本 硏究는 地方自治制의 實施에 따라 地方公營開發의 地方化가 推進될 경우 地方政府 및 地方公社의 役割과 機能을 遂行하는데 露呈이되는 問題點을 살펴보았으며, 그리고 대 對應方案을 提示하였다.
地方公營開發의 地方化에 따른 問題點과 그 對應策을 略述하면 아래와 같다.
地方公營開發의 地方化에 따른 問題點으로는
첫째, 地方公社의 事業主體로서 法的 根據의 未備
둘째, 地方公營開發에 관한 權限의 中央集中
셋째, 宅地開發豫定地區의 不合理한 指定으로 인한 破行的 都市開發 및 地方財政負擔의 加重
넷째, 開發利益의 地方再投入 未洽
다섯째, 地方政府의 投資財源不足 등을 指摘할 수 있다.
土地公營開發의 地方化에 따른 具體的인 方案으로는
첫째, 地方公社의 設立方案으로서 地方公社는 地方公企業法 및 公社設置條例에 根據를 두고 設立한다. 事業範圍는 土地開發, 住宅建設 및 工團造成 등의 事業에서 점차 擴大하되 宅地開發이 경우 10만평 이하의 小規模事業부터 優先的으로 施行한다. 또한 地方公社는 市·道單位로 設立하는 것을 原則으로하여 段階的으로 設立하되 事業物量을 감안하여 部分的으로 委託施行 또는 共同設立을 推進한다.
둘째, 事業施行節次의 改善事項으로는 地方公社를 事業施行者로 規定하며 豫定地區의 合理的 指定을 위해 指定節次에 地方政府長의 同意를 얻도록 義務化 하고 아울러 一定規模 이하의 開發計劃은 承認權限을 地方政府에 委任하도록 한다.
셋째, 地方公社의 現在 利用可能한 外部財源의 投資財源調達方案으로서 先受金, 公募公債, 金融機關 借入, 國民住宅基金의 設置 및 民間資本의 誘致 등을 들 수 있는데, 이에 관해 槪要 및 施行節次에 대해 長·短點을 比較함으로서 事業의 規模와 性格에 따라 適切한 調達方案을 강구하도록 한다.
넷째, 地方公社의 投資財源支援을 위한 土地開發銀行의 設置 및 活用과 土地信託開發制度를 活性化 해야 한다.
다섯째, 國家公社 및 民間部門과의 共同開發을 적극 推進함으로써 地方公社의 財源調達 및 技術不足을 克服하고 동시에 事業主體間 機能協調體制를 이룰 수 있다. 具體的인 協同方式으로서 國家公社와의 共同開發은 委託施行方式과 資金共同投資方式을, 民間部門과의 共同開發은 土地被分讓者에 의한 先開發方式을 採擇하도록 한다.
마지막으로, 國家에 歸屬되는 開發負擔金 중 基金으로 造成되는 部分은 地方의 開發事業에 再投資하되 地域間 均衡發展을 위한 調整機能을 遂行할 수 있도록 歲入割當制(Revenue sharing) 또한 地域間 差等 支援方案을 고려할 필요가 있으며 基金의 效率的이고 公正한 管理를 위해 別途의 管理工團을 設置하는 것이 요구된다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Phenomena of industrialization and urbanization have been prevalent all over the country in successful promotion of the high economic growth policy. But this phenonemon has resulted in a positive effect of the increase of national wealth, while as its counter presentation, coming to require the excessive increase of supply for land under a given condition of the national land having the infeviovity of land supply, it has brought about a negative effect that it has caused the abnoumal rise of land price at the same time.
This negative effect of speculation in land has not merely caused inconvenience in the efficient utilization of national land but generated social and economic conflicts following the unfair distribution of wealth. Accordingly, government has come to implement various land policies for the purpose of solving the problems relative to this land.
Government has come to adopt the public land development method as one of several land polices for the solution of this land problem in order to meat the rapidly increasing demand for housing in urban districts. The existing land adjustment business method has had difficulty in making effective and appropriate use of developed land and be incapable of redeeming benefits accrued from land development and the implementation of the business, whereas the public land development method can easily recleem benefits from land development and is capable of develop land comprehensively and systematically from the operator of land development.
Moreover, it can be said that it have a great meaning in that the public land development is the policy capable of have the effect of housing lot in a relatively short term.
But, in case that the localization following the enforcement of local government will be promoted in the future, the public land development method with a positive meaning is the local government and the local corporation. But the existing system is regarded as the present situation of urgent provision for counter measure against it due to the uncertainty of any explicit regulation or authority about it.
Therefore, the purpose of this study is to provide for the institutionally supplementary measure and the remedial measure necessary for the local government or the local corporation to carry out the subjective role or function of the public land development, meeting the localization of the public land development.
The method of study put to practical use for the performance of this study is largely by the contents and process of study, they are as follows ;
Firstly, made the analysis of the present results on the public land development during the years.
Secondly, elicited the controversial points development through inquiry into the cases of the operations of the local institution responsible for public land development (e.q. local corporation and public development undertaking corps).
Thirdly, inquired into the possibility of introducing these systems into Korea through research on literature concerning the foreign land utilization and development system related to public land development and the system relative to finance.
Fourthly, suggested the reformative plan of the analysis of the above problems and inquiry into alternative systems.
As the scope of this study,
Firstly, the public development undertaking is diversely divided according to conceptual difference, well grounded law of development, and object of development and mode of supply.
But the public housing lot development undertaking, which forms the principal and the accessary of the public development undertaking of them and is expected to do so in the future, is sought to be discussed.
Secondly, the will-founded law of public development undertaking includes the Housing Construction Promotion Law, the House Land Development Promotion Law and the Urban Planning Law, but the public development undertaking focuses chiefly on the public development by the Housing Land Development Promotion Law.
Thirdly, the public institutions all prescribed in the well founded law of development are included as the subject of undertaking, but the land development undertaking in which the local government and the local corporation take initiative is focused on in the initiation of alternatives to it.
This study, as mentioned above, inquired into the controversial points manifested in carrying out the roles and functions of the local government and the local corporation in case that the localization of public land development is promoted according to the implementation of local self-government system, and then suggested the alternatives to it.
To summarize the controversial points arising from the localization of public land development and the countermeasure against them, they are as follows ;
As the controversial points arising from the localization of public land development.
Firstly, the local corporation is poor at the legal authority as the subject of undertaking.
Secondly, authority on public land development is centralized.
Thirdly, the limping urban development and owing to the unreasonable designation of the predetermined districts for housing land development.
Thirdly, the limping urban development and the burden of local finance are weighted owing to the unreasonable designation of the predetermined districts for housing land development.
Fourthly, the reinput of benefits from development into locality is unsatisfactory.
Fifthly, the source of revenues for investment of the local government is deficient.
As the concrete plan concerning the localization of public land development.
Firstly, as the plan of the establishment of the local corporation shall be established on the foundation of the Local Public Enterprise Law and the ordinance on the establishment of a public corporation. The range of undertakings further expand from land development housing construction and industrial complex preparation, but is primarily implemented from the small scale undertaking of less than 100 thousand pyong of land in case of house land development. Or the local public corporation, in provence(do) and step by step. But, taking the quantity of undertakings into consideration, the assigned execution or joint establishment is partially driven.
Secondly, as the reformative matter of undertaking operation procedure the local corporation is presecribed as the undertaking operator, and he is obligated to be approed from the head of local government in the procedure of designating the predetermined districts for the reasrnable designation of the predetermined district. And for the development project of less than a given magnitude should the authority of its approval should be made to commit to local government.
Thirdly, as the plan of raising the source of revenue for investment available now the local corporation can taken the public offered bomds, loaning from a financial institution, establishment of national housing funl and accomodation of civil capital. The assropriate plan of raising a revenue source is sought to be consider according to the size and nature of undertakings by comparing the strengths and weaknesses concerning the outline and procedure of operation in relation to it.
Fourthly, the establishment and practical use of the land dev디opment bank and the land trust development system should be activated for investment in the local corporation.
Fifthly, the raising of th revenue source and the lack in technology in the local corporation can be overcome by actively promoting the joint development of both the national corporation and the civil sector, and simultaneously the cooperative system of functions between subjects of the undertaking can be set up. As the concrete method of cooperation the assigned operation method and the joint fund investment method should be made to adopt in joint development with the national corporation and the prior development method by those who buy land in parcels should be made to adopt in joint development with the civil sector.
Finally, the portion made up as funds of the development allotment ascribed to a state is reinvested in local development undertaking, but the revenue sharing system or the differential support plan between regions is needed to consider in order to carry out the function of coordination for the balanced development between regions and a separate managing corporation is required to establish for the efficient and fair management of fund.

목차 (Table of Contents)

• 목차 = ⅰ
• 제1장 序論 = 1
• 제1절 硏究의 目的 = 1
• 제2절 硏究의 方法 및 範圍 = 2
• 1. 硏究의 方法 = 2
• 2. 硏究의 範園 = 3
• 제2장 上地公營開發方式의 必要性 = 4
• 제1절 土地公營開發의 必要性과 期待效果 = 4
• 1. 土地公營開發의 意義 및 特性 = 4
• 2. 土地公營開發의 必要性 = 7
• 가. 土地의 公槪念的 理念 具現 = 7
• 나. 土地의 效率的 利用 具現 = 7
• 다. 土地問題의 解決 = 8
• 라. 地價昻騰의 抑制 = 8
• 마. 土織의 不均衡的 發展의 是正 = 8
• 바. 土地投機의 防止 = 9
• 사. 土地開發의 效率的 推進 = 9
• 3. 土地公營開發의 期待效果 = 10
• 가. 國土와 地城 및 都市의 均衡發展 效果 = 10
• 나. 綜合的ㆍ計劃的 開發效果 = 11
• 다. 可明土地의 大量供給 效梁 = 11
• 라. 竇需要者 土地供給 效果 = 11
• 마. 地價의 低廉化ㆍ安定化 效果 = 12
• 바. 開發利益의 效率的 管理 效果 = 12
• 사. 必要施設의 容易한 최보 效果 = 13
• 제2절 外國의 公共部門 土地開發制度 = 13
• 1. 日本의 宅地開發制度 = 13
• 2. 英國의 土地開發機構 = 16
• 3. 네덜란드의 地方政府의 土地開發 = 19
• 4. 스웨덴의 公共土雌政策 = 22
• 가. 公共部門의 土地取得 = 23
• 나. 土地의 分配制度 = 24
• 제3장 土地公營開發의 現況 및 地方化의 問題點 = 27
• 제1절 土地公營開發의 現況 = 27
• 1. 部門別 宅地開發 現況 = 27
• 2. 事業主體別 宅地開發實績 = 28
• 3. 公共部門의 事業方式別 開發實績 = 29
• 4. 事業施行別 開發實績 = 30
• 5. 宅地開發豫定地區 指定現況 = 31
• 6. 地域別ㆍ施行者則 宅地開發豫定池區 指定現況 = 33
• 7. 住居用地 開發事業地區 現況 = 34
• 제2절 土地公營開發地方化의 必要性 및 問題點 = 35
• 1. 土地俊營開發의 地方化의 意義 및 必要性 = 35
• 가. 意義 = 35
• 나. 必要性 = 37
• 2. 公營開發의 地方化에 關聯된 諸般問題點 = 38
• 가. 地方政府의 投資財源 不足 = 38
• 나. 土地公營開發에 관한 權眼의 中央集中 = 39
• 다. 地方公杜의 事業主體로서 法的根據 末備 = 39
• 라. 宅地關發豫定地騷의 不合理한 指定 및 地方政府의 負擔過重 = 40
• 마. 開發利益의 地方再投資 末洽 = 41
• 바. 中小都市의 摹業進行 不可能 = 42
• 제4장 公營開發의 地方化를 위한 推進方察 = 44
• 제1절 地方公社의 設立 및 事業範團의 調整 = 44
• 1. 地方公社의 設立形態 = 44
• 2. 地方公社의 辜業內容 = 45
• 가. 事業範圍 = 45
• 나. 事業規模(宅地開發事業의 경우 ) = 46
• 다. 事業의 空間的 領域 = 46
• 제2절 事業施行節次의 政善事項 (宅地開發健進法을 中心으로 ) = 47
• 1. 地方公社의 事業施行者 指定 = 47
• 2. 宅地關發豫定地區 指定節次의 改善 = 48
• 3. 開發計劃 承認權限의 地方聾任 擴大 = 48
• 제3절 地方公杜의 投資財源 調達方案 = 49
• 1. 外部財源調達의 必要性 = 49
• 2. 外部財源 調達方寨 = 50
• 가. 先受金 活用 = 50
• 나. 公募公債의 發行 = 52
• 다. 交付公債發行 = 54
• 라. 金融耭開 借入 = 56
• 마. 國民住宅基金의 借入 = 57
• 바. 民間資本 誘致 = 59
• 3. 外部財源 調達方案의 比較檢討 = 60
• 제4절 土地關發銀行의 設置 및 活用 = 62
• 1. 地方의 公營開發事業 支援을 위한 土賤開發銀行의 設置 및 運用 = 62
• 2. 日本의 公營企業 金融公庫制度의 槪要 = 64
• 가. 誤立趣旨 = 64
• 나. 財源의 調遠 = 65
• 다. 業務의 內容 = 65
• (1) 貸付의 種類 = 65
• (2) 貸付條件 = 66
• 제5절 土地信託開發測廉의 導入 = 67
• 제6절 國家公杜와의 機能分擔 및 共同開發推叢 = 70
• 1. 開發主體間 共同開發의 必聾性 = 70
• 2. 國家公社와의 共同開發 = 71
• 가. 國家公祉와 地方公社의 機能分擔原則 = 71
• 나. 共同開發의 形態 = 72
• (1) 黍託施行方式 = 72
• (2) 資金共同投資方式 = 72
• 3. 民誾部門과의 共同開發 (土地被分讀者에 의한 先開發方式 ) = 73
• 가. 開發의 槪要 = 73
• 나. 開發方式의 形態 = 73
• 제7절 開發利益의 地方還元 및 再投資擴大 = 75
• 1. 開發負擔金制 導入의 意義 = 75
• 2. 開發負擔金의 徵收 및 活用方案 = 76
• 가. 開發負擔金의 徵收 = 76
• 나. 開發負擔金의 配分 및 活用 = 76
• 제5장 結論 = 78
• 參考文獻 = 80
• SUMMARY = 85