地方政府의 統合成果管理모델에 관한 硏究 = (An) integrated performance management model of local governments

국문 초록 (Abstract)

지방정부의 통합성과관리모델에 관한 연구


IT정책경영학과 李完燮
지도교수 李南鎔

본 연구에서는 최근 우리나라 지방정부의 행정혁신과 성과관리를 주도하고 있는 BSC에 기반한 성과관리에 대한 고찰을 통해 지방정부의 특성을 반영한 통합성과관리(IPM)모델의 방향을 제시하고자 한다. 이를 위하여 공공부문의 성과관리 개념에 대한 이론적 고찰과 더불어 현재까지 우리나라 지방정부에 도입되어 있는 성과관리제도에 대한 문제점을 확인하고자 한다.
이러한 이론적 고찰과 문제의식을 바탕으로 지방정부중 S시에서 도입하여 운영하고 있는 IPM모델의 구조 및 특징, 구축과정에 대한 실증사례 분석을 실시한다. 이와 병행하여 IPM모델이 지방정부의 성과관리모형으로서 적합한지에 대한 구조적 타당성과 IPM모델 운영 인식에 대한 실태분석을 실시한다.
구조적 타당성 검증은 충청남도를 포함한 도내 16개 시‧군의 성과관리업무 담당자로 구성된 전문가집단을 활용하여 계층적의사결정구조(AHP) 분석을 실시한다.
IPM모델 운영 인식에 대한 실태분석의 경우, S시의 내부 구성원들을 대상으로 성과관리에 대한 수용도와 성과관리제도 도입에 따른 성과개선에 대한 인식, 직급별‧부서별 인식차이, 성과관리 구축과정의 제 요인들이 성과수용도와 성과개선 인식에 미치는 영향에 대하여 분석 하였다. 이러한 분석과정을 통해 도출된 주요 내용으로서 S시에서 운영 중인 IPM모델의 특징은 다음과 같다.
첫째, 성과관리 중심의 BSC와 달리 ‘성과관리 기능’과 ‘성과평가 기능’이 균형적 관점에서 개발된 모형으로서 성과평가는 이행과제를 중심으로 이루어지며 정성평가와 성과평가 과정에 시민의 참여를 보장하여 고객 지향적 성과관리체계를 구축하였다.
둘째, 지방정부의 특성을 반영하여 ‘전략관리 기능’과 각 부서의 주요업무 계획에 대한 업무성과 개선을 위한 ‘업무관리 기능’을 통합적으로 구현하기 위한 성과관리모델이다.
셋째, 기존의 성과평가제도와 달리 ‘자체(내부)평가 기능’과 ‘대외평가(정부합동평가)관리 기능’이 균형적으로 설계된 모델이다.
다음으로 지방정부의 IPM모델에 대하여 계층별요인에 대한 항목별 중요도 분석을 통한 구조적 타당성 검증결과는 다음과 같다.
첫째, ‘전략관리, 업무관리, 자체평가, 합동평가’의 4개 요인에 대하여 전체 표본집단 및 비교집단에 대한 분석결과, 일정 수준이상의 중요도가 있다고 응답하여 IPM모델의 구조적 타당성을 확인할 수 있었다.
둘째, 요인별 중요도의 경우 전략관리, 업무관리, 대외평가, 자체평가의 순으로 나타났으며, 성과관리 시행여부 및 직급, 업무경력 등에 따라 개별 항목에 대한 중요도에 대한 인식의 차이가 있는 것으로 나타났다.
마지막으로 IPM운영에 대한 인식분석 결과는 다음과 같다.
첫째, 성과관리 구축단계에서의 참여수준, 관련제도와의 연계성, 성과관리 수용도가 높은 수준으로 나타났으며, 특히 상위자의 관심에 대하여 매우 긍정적으로 인식하고 있는 것으로 나타났다. 성과관리 도입 이후 성과개선에 대한 인식은 업무성과 개선, 평가공정성 개선, 시민만족, 예산절감 성과의 순으로 높게 인식하고 있는 것으로 나타났다.
둘째, 직급별 인식차이에 대한 분석결과, 성과관리 수용도 및 성과개선에 대한 인식은 5급 이상이 가장 높게 나타났으며, 하위직급으로 내려갈수록 낮아져 성과관리의 대상인 하위직급에서 성과관리 및 성과평가에 대한 상대적 부담감이 높은 것으로 판단되었다.
셋째, IPM모델이 주요 업무계획을 성과관리 전략체계에 연계하여 개별 부서의 업무적 특성을 성과관리체계에 반영하고 있어 부서별 성과관리에 대한 인식차이는 미미한 것으로 나타났다.
넷째, IPM모델 인식을 기준으로 패널집단을 구성하여 분석한 결과, ‘성과관리 수용도’ 및 ‘성과개선도 인식’에 대한 차이수준은 모든 항목에서 통계적 유의성이 있는 것으로 확인되었다. 이는 성과관리 구축과정상의 참여도 및 관련제도 연계성 등 요인들에 대한 인식차이가 성과수용도와 성과개선에 영향을 미치고 있음을 의미한다.
본 연구가 갖는 한계점은 성과관리 도입 이후 지방정부의 실질적 성과개선에 대한 실증적 분석을 시도하지 못한 점이다. 그럼에도 불구하고, IPM모델을 운영중인 S시에 대한 사례분석 및 전문가를 대상으로 한 분석을 통해서 본 논문에서 제시하고자 했던 지방정부의 IPM의 모델의 개념을 구체화할 수 있었으며, 구조적 타당성을 확인할 수 있었다.
아울러 현재 IPM모델을 운영 중에 있는 S시 공무원들의 인식분석 결과를 통해 IPM모델이 실제 여타 지방정부의 성과관리모델로서 적용 가능한 모델임을 확인할 수 있었으며, 향후 성과관리를 구축하고자 하는 지방정부의 관계자들에게 유의미한 시사점을 제공할 수 있다는 점이 본 논문이 가지는 의의라 할 수 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

An Integrated Performance Management Model of Local Governments

Lee, Wan-Seob
Department of IT Policy Management
Graduate School
Soongsil University


In general a local government of Korea is recently managing the performance of the local government based on the Balanced Score Card (BSC) technique. This doctoral dissertation suggests the milestone of an Integrated Performance Management (IPM) Model that incorporates the characteristics of a local government in Korea. This doctoral dissertation has identified the current issues of a performance management system introduced in local governments along with the literature reviews associated with the performance management in the public sector. Business cases of the IPM model of the local government called S-city, Chungnam-do, Korea have been studied in terms of structure, characteristics, and processes. The validity of the proposed IPM model for local government was clarified by the literature reviews and the sample survey of the related experts. The structural validity analysis was performed on expert groups consisting of performance management related the local officials with an Analytic Hierarchy Process (AHP) technique. The survey on the perceptions of the proposed IPM model was subject to the employees of the local government for analyzing the influence of the factors as follows : the acceptance of performance management, the perception on performance improvement after introducing the performance management system, the perception difference according to the level and department, and the other factors during performance management implementation process. The characteristics of the proposed IPM model are as the following. First, it is different from BSC. The proposed IPM model is equally focused on the performance management functions and the performance evaluation functions. Also, it aims for an administrative improvement and a fair evaluation system, respectively. The performance evaluation focuses on the policy agendas which are designed as a customer oriented by involving the citizen participation in the evaluation process. Second, it is a performance management model to integrate the local characteristics considered "the strategic management functions" and the "the work management functions" for improving core work performance of an organization in the local government. Third, it is different from existing performance evaluation systems. It is equally designed for the internal and external functions of "internal evaluation" and "integrated evaluation", respectively. The structural validity analysis results of the proposed IPM model shows the followings: (1) it has identified the four factors of the strategy management, the work management, and the external and internal evaluation and the perception on the item importance. (2) the importance of an item was rated in the order of the strategy management, the work management, the external and internal evaluation, and the perception on item importances varied according to the factors such as whether performance management in place, level, work experience, etc. The analysis results of the perception on IPM operations showed that the items such as participation experience during performance management implementation, relevance to existing system and performance management acceptance are high levels. Especially it showed that employees have positive perception towards the interest in a higher position. Second, the analysis results of perceptions by levels have returned high values of performance acceptance and performance improvement in higher than the 5th level. In contrast, lower level showed that performance management and performance evaluation becomes burdensome much more as the level is lower. Third, the perception was indifference among departments. Fourth, the panel analysis results of the IPM model perception showed that the difference levels in performance improvement perception and performance management acceptance are all statistically significant. This implies that the perception differences on the factors of 'performance management implementation' and 'relations to existing system', influences the performance acceptance and performance improvement. The limitation of this study has showed that the performance improvement could not be analyzed after the introduction of performance management in local government. However, this doctoral dissertation has explored the key concept of an IPM model, and justified the structural validity of the IPM model. This doctoral dissertation concluded that the proposed IPM model for a local government in Korea can be generalized. Thus, the contribution of this doctoral dissertation has suggested the proposed IPM model, the policy insights to local governments for planning to implement an IPM in a local government.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 國文抄錄 ⅷ
• 英文抄錄 ⅸ
• 제 1 장 서론 1
• 1.1 연구의 배경 및 목적 1
• 1.2 연구의 범위와 방법 2
• 1.3 논문의 구성 4
• 제 2 장 관련 연구 5
• 2.1 신공공관리론과 성과중심적 행정 5
• 2.1.1 신공공관리론에 의한 성과관리의 개념 5
• 2.1.2 공공부문 성과관리의 개념 7
• 2.1.3 해외 지방정부의 신공공관리에 의한 성과관리모델 9
• 2.1.3.1 미국 샤롯시의 BSC 9
• 2.1.3.2 워싱턴 주정부의 BSC 11
• 2.1.3.3 독일 파사우시의 BSC 12
• 2.2 국내 지방정부의 성과관리모델의 변천 14
• 2.2.1 목표관리제에 의한 성과관리 14
• 2.2.2 자체평가제에 의한 성과관리 16
• 2.2.3 합동평가에 의한 성과관리 17
• 2.3 지방정부의 균형성과관리모델 18
• 2.3.1 BSC모델의 이론적 배경 18
• 2.3.2 지방정부의 BSC모델의 도입현황 21
• 2.3.3 지방정부의 BSC모델의 문제점 24
• 2.4 우리나라 지방정부의 BSC 도입에 관한 선행연구 25
• 2.4.1 이석환의 연구(2006) 25
• 2.4.2 손동민의 연구(2006) 27
• 2.4.3 박영강․유근효의 연구(2006) 29
• 2.4.4 안재호의 연구(2007) 31
• 2.4.5 정지훈의 연구(2007) 32
• 2.4.6 박삼석의 연구(2008) 32
• 제 3 장 지방정부의 통합성과관리모델 34
• 3.1 IPM모델의 개념 34
• 3.1.1 IPM모델의 기본구조 34
• 3.1.2 IPM모델의 성과평가구조 35
• 3.1.3 IPM모델의 특징 37
• 3.2 IPM모델의 구축과정 38
• 3.2.1 균형성과관리모델의 구축과정 38
• 3.2.1.1. 미션 및 비전 도출과정 39
• 3.2.1.2 관점 및 전략테마 개발 40
• 3.2.1.3 전략목표 및 성과목표 43
• 3.2.1.4 성과지표 46
• 3.2.1.5 관점․전략목표․성과목표 및 성과지표 가중치 결정 48
• 3.2.2 IPM모델의 구축과정 51
• 3.2.2.1 IPM모델 구축 배경 51
• 3.2.2.2 이행과제를 중심으로 한 성과관리모델 개발 52
• 3.2.2.3 IPM을 위한 연계체계 개발 54
• 3.2.3 IPM모델의 고도화과정 56
• 3.2.3.1. IPM모델의 고도화 배경 56
• 3.2.3.2. 대․내외 평가 기능의 통합적 관리체계 구현 57
• 3.3 IPM모델의 시사점 59
• 3.3.1 전략중심의 성과관리와 업무관리의 균형성 59
• 3.3.2 성과관리와 성과평가의 균형성 60
• 3.3.3 내부평가와 대외평가의 균형성 62
• 제 4 장 통합성과관리모델의 검증 64
• 4.1 모델의 검증방법 64
• 4.1.1 IPM모델 검증을 위한 이론적 모형 64
• 4.1.2 AHP분석을 활용한 IPM모델 검증 방법 65
• 4.1.2.1 AHP분석의 이론적 개념 65
• 4.1.2.2 AHP분석 모형 설계 69
• 4.1.3 IPM모델 운영에 대한 인식 검증 방법 72
• 4.2 IPM모델에 대한 전문가 실증검증 결과 74
• 4.2.1 표본추출방법 74
• 4.2.2 표본의 특성분석 75
• 4.2.3 IPM모델의 AHP분석 결과 77
• 4.3 IPM모델 운영에 대한 인식 실증검증 결과 84
• 4.3.1 표본추출방법 84
• 4.3.2 표본특성 분석 85
• 4.3.3 IPM모델의 인식분석 86
• 4.3.4 IPM모델의 직급별 성과관리 운영성과에 대한 인식분석 95
• 4.3.5 IPM모델의 부서별 성과관리 운영성과에 대한 인식분석 101
• 4.3.6 IPM모델의 도입 시 고려요인에 대한 분석 104
• 제 5 장 결론 112
• 참고문헌 120
• 부 록 124