내부법 위반행위의 효력에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

내부법이 실정행정법제의 상당부분을 차지하고 있음에도 내부법을 위반한 행정행위에 대한 법원의 사법심사에 있어 여러 문제가 발생하고 있음은 주지의 사실이다. 이에 본고는 내부법을 위반한 행정행위의 효력 판단에 대한 사고의 전환점을 제시하기 위해 작성되었다.
기존에 행정조직 내부적 효력에 그치는 내부법적 실질은 행정규칙의 법형식으로, 국민에게까지 영향을 끼치는 외부법적 실질은 법규의 법형식으로 규정됨을 전제로, 전자의 위반행위는 바로 위법하게 되는 것은 아니며, 후자의 위반행위만이 위법하게 된다고 보는 것이 일반적인 관념이었다. 그런데 오늘날 ‘재량준칙’으로 일컬어지며 행정규칙의 법형식으로 규정되는 경우가 많은 ‘외부적 재량준칙’은 내부법이 아닌 외부법적 실질로 보아야 하는바, 그 수범자가 행정청이나 공무원이라는 특성은 모든 행정법규범의 공통된 특성일 뿐만 아니라 외부적 재량준칙은 외부적 행정결정을 직접 재단하기 때문이며, 따라서 이는 처음부터 법규의 법형식으로 규정되어야 한다.
행정규칙 중 ‘조직규칙’이나 ‘내부적 재량준칙’은 내부실체 혹은 내부절차적 규율로서 내부법적 실질을 가지는데, 독일에서는 행정규칙의 법형식은 국민에 대한 직접적 효력은 없지만 행정청이나 공무원 등에 대한 구속력은 가진다는 측면에서 이를 외부법규와 구분하여 ‘내부법규’라 칭하였다. 결국 모든 행정법규범은 그것이 외부법이든 내부법이든(실질), 법규이든 비법규이든(형식) 간에 누군가에 대한 법적 구속력을 가진다는 점에서 동일하며 법규형식을 위반한 경우에만 위법하다고 양자에 차등을 둘 합리적인 이유가 없는바, 이는 당해 규정의 ‘효력 범위’의 문제와 ‘효력 강도’의 문제를 혼동한 것이다. 당해 법규범을 위반한 행위의 효력문제는 ‘강행규정성(기속규정성)’의 문제로 귀결된다.
그러나 같은 내부법적 실질을 가진 것이라도 그 법형식에 차등을 두었다면 이에 대한 제정권자의 의사를 완전히 외면해서는 안되는바, 행정규칙의 법형식은 이를 준수한 행위에 대한 적법성 추정력, 즉 입증책임 전환적 효력을 가져옴에 불과하다. 만약 행정기준 자체에 문제가 있다면 당해 기준의 규범성을 원천적으로 부정할 것이 아니라, 규범심사를 통해 이를 부인하여야 한다. 결국 오늘날 무제한의 행정재량은 존재하지 않으며, 모든 재량권은 -그것이 내부법적 규율이라도- 스스로가 만든 규율에 구속된다고 보아야 한다. 왜냐하면 그것이 재량권자의 자기통제적 의사이며 국민의 권익보호를 위한 최선의 조치이기 때문이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Although internal law constitutes most of the administrative law, several problems arise in the judicial review of the court.
It was considered that only the latter violations would be illegal on the premise that internal laws with internal effect within the administrative organization were defined in the form of administrative directives, and external laws affecting the public were defined in the form of laws and regulations. However, today"s discretionary rules stipulated in the legal form of administrative directives should be viewed as external laws, not internal laws.
On the other hand, among the administrative directives, the ‘internal discretionary rule’ has an internal legal substance, but since the administrative rules have binding power to administrative agencies or public officials, they are distinguished from external laws and are referred to as ‘internal regulations’. After all, all administrative legal norms including laws, regulations, rules, directives, whether external or internal, legal or non-legal, are the same in that they are legally binding on someone. The issue of the validity of the act in violation of the relevant legal norms results in a matter of ‘compulsory provisions’.
However, the legal form of the administrative directives only has the power of presumption of the lawfulness and the conversion of the burden of proof. After all, there is no limitless administrative discretion today, and all discretion is bound to the rules they have created. This is because it is the will of discretionary authority and is the best measure to protect the rights and interests of the people.

목차 (Table of Contents)

• 국문초록
• Ⅰ. 서론
• Ⅱ. 법규성과 내부법
• Ⅲ. 행정규칙의 내부법규성
• Ⅳ. 행정규칙의 강행규정성
• Ⅴ. 결론
• 참고문헌
• Abstract

참고문헌 (Reference)

1 박균성, "환경피해의 공법적 구제" 23 (23): 2001

2 이광윤, "현대공법이론의 제문제: 천봉석종현박사 화갑기념논문집" 2003

3 최승원, "행정조직법의 기초" 행정법이론실무학회 (27) : 303-313, 2010

4 김홍균, "행정소송(Ⅰ)" 2008

5 김성수, "행정법판례평론: 사례·해설" 홍문사 2006

6 홍정선, "행정법원론(상)" 박영사 2019

7 류지태, "행정법신론" 박영사 2008

8 김영삼, "행정법규위반행위의 법적효과에 관한 연구" 1990

9 김해룡, "행정법규범체계연구 Ⅰ: 법규명령과 행정규칙" 한국공법학회 35 (35): 205-235, 2007

10 정하중, "행정법개론" 법문사 2019

11 박균성, "행정법강의" 박영사 2016

12 김동희, "행정법Ⅰ" 박영사 2017

13 김남진, "행정법 Ⅰ" 법문사 2019

14 김철용, "행정법" 고시계사 2019

15 김민호, "행정법" 박영사 2018

16 조성규, "행정규칙의 법적 성질 再論" 행정법이론실무학회 (31) : 131-169, 2011

17 김동희, "한국공법이론의 새로운 전개" 2005

18 김유환, "한국공법이론의 새로운 전개" 2005

19 박윤흔, "최신 행정법강의(상)" 박영사 2009

20 송동수, "참여정부의 환경정책 평가와 과제- 환경관련법령의 제？개정을 중심으로 -" 한국환경법학회 27 (27): 89-121, 2005

21 선정원, "지방자치단체의 수의계약" 행정법이론실무학회 14 : 205-238, 2005

22 김용욱, "재정법제 위반행위의 사법적 통제에 관한 연구" 성균관대학교 2020

23 김민호, "재량행위의 통제에 관한 미국의 최근판례분석" 법학연구원 16 (16): 171-192, 2004

24 강현호, "재량준칙의 법적 성격" 7 : 2001

25 홍정선, "신행정법특강" 박영사 2018

26 이순자, "수질환경보전을 위한 4대강 사업과 현행 제도의 검토" 비교법학연구소 4 : 51-111, 2010

27 함태성, "사전환경성검토제도의 법적 과제" 한국법제연구원 2004

28 김중권, "민주적 법치국가에서 의회와 행정의 공관적 법정립에 따른 법제처의 역할에 관한 소고" 한국행정판례연구회 12 : 59-99, 2007

29 Hartmut Maurer, "독일행정법(Allgemeines Verwaltungsrecht)" 사법발전재단 2010

30 김의환, "대법원판례해설 제43호" 2003

31 박태현, "대규모 환경훼손을 수반하는 국책사업에 대한 사법통제와 환경변호사의 도전과제" 비교법학연구소 13 : 75-94, 2014

32 석종현, "개별토지가격의 처분성과 개별토지가격합동조사지침의 법규성 여부" (286) : 1994

33 Wolff, H. J., "Verwaltungsrecht I" 1994

34 A. Leisner, "Verwaltungsgesetzgebung durch Erlasse" 2002

35 F. Ossenbühl, "Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Verweisung als Mittel der Gesetzgebungstechnik" 1967

36 Böckenförde, "Die Organizationgewalt im Bereich der Regierung" 1964

37 F. Ossenbühl, "Allgemeines Verwaltungsrecht" 1998

38 정훈, "4대강 정비사업에 따른 법적 쟁점" 법학연구소 30 (30): 305-334, 2010