都市整備事業의 資金調達을 위한 프로젝트 파이낸싱 意思決定要因 硏究 = A Study on Factors Determining Financing Project for Urban Renewal

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Recently, there is growing interest at home and abroad in business of urban renewal("the Business) to improve deteriorating environment of existing urban areas as well as to restore functions of the city. In Korea, the rapid economic growth has witnessed urbanization focusing on external expansion of existing cities to meet the demand of urban development. Newly developed satellite cities located on the outskirts of metropolitan areas have become a comfortable dwelling place as an exemplary planning city with sufficient infrastructure. However, relatively old existing urban areas are still vulnerable to such disasters as flood and fire. Furthermore, poor road and living conditions of these existing cities are serving as a stumbling block to balanced regional development, necessitating the Business of urban areas.
Nonetheless, the Business poses quite a few problems, making smooth implementation of the Business difficult. Those factors including many irregularities responsible for the Business delay are closely related to financing method in the initial phase of the Business. Before the act on maintenance and improvement of urban areas ("the Act"), the Business started with the signing of a provisional contract with a specific constructor who then provided working capital needed for the Business. The Act, ho! wever, prohibits any financial support from a contractor until the union is approved with 80% of consent from the members.
The Act requires that working capital for the initial phase of the Business should be financed from the members. The Act also allows loans from management companies specialized in the business ("the Manager) or from financial institutions whenever necessary. In addition, municipal authorities can provide ‘City Maintenance and Improvement Fund’ ("the Fund") for the Business according to the Act.
However, most of the members are ordinary citizens and many small-sized Managers cannot afford to finance the Business as the minimum requirement of paid-in capital for the Manager is only 500 million won. Financial institutions are also hesitant to extend a loan to the union which has no legal status. There has been no case across the nation where the Fund is provided to the initial stage of the Business.
As mentioned above, the need for the Business is widely recognized but the financing method, a key factor for the Business, leaves a lot to be desired. Legal actions against illegal financing for the initial phase of the Business are becoming tougher, while few suggestions are made as to legal financing.
Other countries have already utilized project financing as a financing method for the Business, but few attempts have been made at home to introduce and research project financing.
Several assumptions have been made for this study. 1) The need of project financing is widely recognized as a transparent and legal financing method. 2) It is necessary to compare differences among concerned parties for the Business including financial institutions to ascertain root causes why project financing is rarely utilized. 3) The comparative analysis and study can help identify major factors barring aggressive introduction of project financing. With these assumptions, different perspectives among financial institutions, the Managers, and the union, the parties involved in financing under current laws and regulations, have been analyzed based on the mutual-oriented model.
The survey conducted as to reliability and need for the introduction of project financing has revealed that financial institutions, at the stage of pre-approval of the union, think project financing less reliable and pressing than the Managers and the union. Among parties concerned, it seems that these different views are accurately shared. On the other hand, after the approval of the union, financial institutions regard project financing as more reliable and appreciate its necessity. Also, the parties appear to accurately evaluate these objective perspectives one another with little difference in terms of reliability and necessity of project financing.
The analytical results of factors deterring wide use of project financing show that there isdivergence between the Business-related parties for illegal financing, unwillingness of financial institutions to give a loan, lack of concern of the government, and ill-management of the Fund, while all the parties share the same view over the legal status of the Business parties, legal restrictions on loans of financial institutions, and uncertainties of the Business.
The summary of the analysis of divergence among the parties reveals the following points.
First, the phase where there is no divergenceamong the parties as to the reliability and necessity of project financing for the Business is from the approval of the union through the dissolution of the union. For the phases of pre-approval of the union, and of between the approval of the union and pre-approval of establishment of the union, financial institutions think less of reliability and necessity of project financing. The results suggest that the Business-related legal and systematic improvements are more urgent tasks rather than the problem of divergence of opinion among concerned parties.
Secondly, the union recognizes legal status of the Business party, unwillingness of financial institutions to give a loan, lack of concern of the government, and ill-management of the Fund as key factors preventing aggressive utilization of project financing. Financial institutions point out illegal financing and the Business uncertainty as the key factors while the Managers view legal status of the Business party, lack of concern of the government, and ill-management of the Fund as major hurdles.
Thirdly, all the parties surveyed generally agree on reliability and necessity of project financing. This means that financial institutions are interested in project financing for the Business, but taking wait-and-see attitude until relevant systems including a legal aspect are in place to fend off risks involved.
Based on results of the analysis in terms of different perspectives among participants of the Business, a separate empirical analysis has been conducted for further study on timing and decision-making factors of project financing. In particular, there are confirmed overseas cases where financial institutions make substantial financing contributions to the Business. Accordingly, it is necessary to ascertain in detail timing and decision-making factors of project financing for financial institutions.
Factor analysis and logit model have been employed to identify decision-making factors on project financing of financial institutions for the Business. First of all, key factors to be considered have been identified through factor analysis in case that a financial institution makes a decision to participate in project financing. Then, a model analysis has been conducted with factor scores by identified factor being independent variables and responses to the survey on timing of project financing being dependent variables. The purpose of the model analysis is to find out which factor affects timing of project financing of financial institutions for the Business. For dependent variables, ordered logit model has been utilized as responses are arranged in ordered scale.
In a survey to identify level of interest in project financing for the Business, many of the respondents showed interest in project financing.The result indicates a high level of willingness to participate in project financing for the future Business. However, 42.8% of respondents reserved an answer, which could be translated in two ways. The first translation is that the respondents have difficulty making a decision as project financing and the Business are at their initial stage with weak relevant systems. The other is that financial institutions have not grasped the full picture of project financing to make a decision.
Followings are findings from the analysis on decision-making factors of financial institutions as to timing of project financing for the Business.
First, financial institutions have a low level of trust in the union initiating the Business. It is expected that financial institutions will participate in project financing on the condition that the union secures its legal status and public institutions including municipal authorities provide credit guarantee.
Secondly, financial institutions want shortening of participationperiod of a contractor and transparent operations of the union. This means that financial institutions have separate approaches toward the shortening of selection process of a contractor and fair competition structure. Financial institutions could participate in project financing earlier than expected if a contractor is selected after the approval of the union and the selection is made through a strengthened competition structure.
Thirdly, it has been inferred that financial institutions are seeking a business structure through partnership with the top-notch Managers. If the Manager can be equipped with capital base and expertise that contractors currently have, financial institutions, through agreement with the Manager, could easily review feasibility of project financing at the initial stage of the Business. Consequently, it is of utmost importance to foster the solid Managers to enhance their business capability. One of the alternatives might be to increase the paid-in capital requirement for the Manager. Considering the introduction of ‘incentive system’ to encourage competition among the Managers in the field of expertise could be another alternative.
In conclusion, in order to facilitate the introduction of project financing for the Business, all the interest parties including residents, financial institutions and the Managers should behave in a transparent and foreseeable way.

국문 초록 (Abstract)

최근 기존 노후시가지의 열악한 환경을 개선하고 도시의 기능을 회복하려는 정비사업에 대하여 국내외적으로 관심이 매우 높아지고 있다. 그동안 우리나라에서는 급속한 경제 성장과정에서 도시화 현상이 있었으며 증가하는 도시개발의 수요를 기존 도시의 외연적 확산에 주력한 측면이 있다. 대도시 외곽에 새롭게 개발된 신도시는 계획도시로서 충분한 기반시설을 갖춘 쾌적한 도시공간이 되었으나, 상대적으로 노후된 기존시가지는 수해 및 화재 등 재난의 위험성, 열악한 도로체계 등 낙후된 도시공간으로 생활환경이 악화되어 지역간 균형발전의 장애 등 많은 문제를 파생하고 있어 도시정비사업의 필요성이 대두되고 있다.
그러나 도시정비사업은 여러 가지 문제를 내포하고 있어 원활한 사업추진이 어려운 것이 현실이다. 수많은 비리발생 등 사업지연요인에는 사업초기단계에서의 사업추진 자금조달 방법에 밀접한 관련성이 있다. 도시및주거환경정비법이 시행되기 전에는 도시정비사업 추진의 초기단계에서부터 특정 시공회사와 가계약을 체결하고 사업추진에 필요한 자금을 지원받아 운영해 나갔으나 동 법이 시행된 이후에는 조합원의 80%의 동의를 득한 단계인 조합이 승인되기 전까지는 어떠한 방법으로도 시공회사로부터 자금을 지원받지 못하도록 금지하고 있다.
도시및주거환경정비법에는 정비사업추진을 위한 초기단계의 소요자금은 원칙적으로 조합원 자체 조달을 원칙으로 하고 있으며 필요시 정비사업전문관리회사 및 금융기관으로부터 대여 받는 것을 허용하고 있다. 또한 도시정비기금을 지자체가 지원할 수 있도록 규정하고 있다.
그러나 정비사업 조합원은 대부분 서민으로 자금의 자체조달 여력이 없으며, 정비사업관리회사는 자본금 5억원이면 설립이 가능하여 영세한 규모로서 자금지원이 불가능한 회사가 다수이고, 금융기관의 경우에는 법률적인 지위를 갖지 못한 단계인 정비사업 추진위원회에 자금의 대여를 기피하고 있으며, 도시정비기금은 전국적으로 초기자금지원의 사례가 전무한 실정이다.
이와 같이 도시정비사업의 필요성은 인정하고 있으나 구체적인 사업추진의 중요한 요인이라고 할 수 있는 자금조달의 방법은 여전히 많은 문제점을 갖고 있다. 도시정비사업의 초기 단계에서 발생되는 불법적인 자금조달에 대한 처벌은 강화되고 있으나 합법적인 자금조달 방안의 제시는 미흡한 상태이다.
한편으로 해외에서는 이미 도시정비사업의 자금조달방법으로 프로젝트 파이낸싱이 활용되고 있으나, 국내에서는 이에 대한 도입 시도와 연구가 미진한 상태이다.
따라서 본 연구는 도시정비사업에서 보다 투명하고 합법적인 자금조달방안으로 프로젝트 파이낸싱의 도입 필요성을 인정하고 있으나 아직까지 활성화되지 못하고 있는 근본적인 원인을 도출하기 위하여는 금융기관을 비롯한 도시정비사업의 참여자간 인식차이를 비교하는 것이 필요하고 이러한 인식의 비교분석 연구가 프로젝트 파이낸싱의 적극적인 도입을 저해하는 주요 원인을 파악하는 단초가 될 수 있을 것이라는 가설아래 현행법상 자금조달에 관련있는 참여자인 금융기관과 정비사업체(정비사업전문관리회사) 및 조합(추진위원회)을 대상으로 상호지향성 모델에 입각해 상호간의 인식차이를 분석하였다.
프로젝트 파이낸싱 도입의 신뢰도와 필요성에 대한 인식에 관한 설문 조사결과 조합설립 인가 이전단계에는 금융기관은 조합과 정비사업체에 비해 프로젝트 파이낸싱에 대한 신뢰도가 낮았고, 도입 필요성에 대해서도 낮게 인식하는 것으로 분석되었다. 참여자간의 이러한 객관적 인식은 상호 정확하게 추정되고 있는 것으로 파악되었다. 그러나 조합설립인가 이후의 단계에서는 금융기관의 프로젝트 파이낸싱에 대한 신뢰도와 필요성은 전반적으로 높아졌다. 또, 사업참여자간의 이러한 객관적 인식에 대한 상호 추정은 정확하게 인지된 것으로 파악되었다. 사업 참여자간에 인식차이도 나타나지 않았으며, 사업참여자간에 상대방의 인식을 정확히 인지하고 있는 것으로 분석되었다.
프로젝트 파이낸싱 활성화 저해요인에 대한 분석결과는 ‘음성적 자금지원’. ‘금융기관 대출회피’, ‘정부의 관심부족’, ‘도시정비기금 활용부족’ 등 4개 항목의 경우 사업주체 사이에 인식차이가 있지만, ‘사업주체 법적 지위’, ‘금융기관대출 법적제한’, ‘사업의 불확실성’의 경우 사업주체간 인식이 일치하는 것으로 파악되었다.
참여자간 인식차이의 조사 분석결과로 나타난 시사점을 요약하면 다음과 같다.
첫째, 주택재개발사업에서 프로젝트 파이낸싱에 대한 신뢰도와 필요성에서 사업참여자간의 인식차이가 나타나지 않은 단계는 조합설립 인가부터 조합 청산 단계이다. 추진위원회 승인 이전단계, 추진위원회 승인부터 조합설립 인가 이전단계의 경우는 금융기관의 신뢰도와 필요성이 낮다. 이러한 결과는 주택재개발 사업에서 프로젝트 파이낸싱이 활성화 되기 위해서는 사업주체 사이의 인식차이 문제보다 사업관련 법적, 제도적 개선을 마련하는 것이 시급한 과제라는 점을 시사한다.
둘째, 프로젝트 파이낸싱 활성화의 저해요인에서 조합은 ‘사업주체의 법적 지위’, ‘금융기관의 대출회피’, ‘정부의 관심부족’, ‘도시정비기금 활용부족’을 중요한 요인으로 인식하고 있으며, 금융기관은 ‘음성적 자금지원’, ‘사업 불확실성’을 중요한 요인으로 인식하고 있고, 정비사업체는 ‘사업주체의 법적지위’, ‘정부의 관심부족’, ‘도시정비기금 활용부족’을 중요한 요인으로 인식하고 있음을 파악할 수 있다.
셋째, 조사대상 집단은 대체로 프로젝트 파이낸싱에 대한 신뢰성과 필요성에 있어서 동의하는 의견을 갖고 있는 것으로 나타났다. 이는 금융기관에서도 도시정비사업의 프로젝트 파이낸싱에 관심을 가지고 있으나 아직은 참여의 위험성이 있어 제도적 보완이 이루어 질 때까지 유보적인 자세로 관망한다는 의미를 시사하고 있다.
이러한 도시정비사업 참여자간 인식차이에 관한 분석결과를 토대로, 보다 구체적인 단계인 프로젝트 파이낸싱의 참여에 따른 시기 및 의사결정요인에 관한 추가적인 연구가 필요하여 별도의 실증분석을 실시하였다. 특히 금융기관의 경우 해외사례에서도 확인된 바와 같이 도시정비사업의 자금조달에 실질적으로 기여할 수 있는 기능이 있어 금융기관의 도시정비사업 프로젝트 파이낸싱에 관한 참여시기와 의사 결정요인을 구체적으로 파악하는 것은 필요하다.
도시정비사업의 프로젝트 파이낸싱에 관한 금융기관의 의사결정요인을 파악하기 위한 조사는 요인분석 및 로짓모델에 의한 분석을 하였다. 먼저 정비사업 프로젝트금융에 참여할 경우 고려될 주요요인들을 요인분석(factor analysis)을 통해 추출하였으며 추출된 요인별 요인점수(factor score)를 독립변수로 하고 정비사업 프로젝트 파이낸싱 참여 적정시기에 대한 설문의 응답을 종속변수로 하는 모형의 분석을 통해 과연 어떠한 요인이 금융기관의 정비사업 프로젝트금융 참여시기에 영향을 미치는지 살펴보았다. 이 때 사용되는 종속변수는 순위형 척도로 응답되어 있으므로, 순위형 로짓모형(ordered logit model)이 활용되었다.
정비사업 프로젝트금융에 관심도에 관한 설문에서 응답자의 다수가 관심을 갖고 있는 것으로 나타나고 있는데, 이는 향후 정비사업 프로젝트금융 참여의향은 대체로 높지만 유보적인 응답도 전체의 42.8%에 달한다. 이는 두 가지로 해석될 수 있는데, 프로젝트 파이낸싱과 도시정비사업의 제도적 환경이 시행초기이므로 선뜻 가부를 결정하기 어려움을 의미하는 것이거나, 프로젝트 파이낸싱 참여여부를 논할 정도로 금융기관이 정비사업을 충분히 이해하고 있지 않음을 뜻할 수도 있다.
다음으로는 금융기관이 도시정비사업 프로젝트 파이낸싱의 참여시기에 관한 의사결정 요인에 대한 조사항목의 분석결과로 다음과 같은 시사점을 도출하였다.
첫째로 금융기관은 정비사업을 추진하는 주민단체인 조합 또는 추진위원회의 신뢰도를 낮게 평가하고 있다. 금융기관이 프로젝트 파이낸싱에 참여하기 위하여는 주민단체의 신속한 법률적 지위의 확보를 전제로 지자체 등 공신력있는 기관의 신용보강을 원하는 것을 시사하고 있는 것으로 추정할 수 있다.
둘째로 금융기관은 시공사의 참여시기는 단축하되, 조합의 투명한 운영을 바라는 것으로 파악되고 있다. 이는 시공사 선정의 시기단축과 공정한 경쟁의 틀을 분리하여 접근하고 있는 것을 시사하고 있다. 시공사의 선정시기를 추진위원회 승인시점이후로 허용하되 공정한 경쟁의 틀을 강화한다면 금융기관은 프로젝트 파이낸싱 참여가 앞당겨 이루어질 수 있음을 의미한다.
셋째로 금융기관은 우수 정비업체와 파트너쉽을 통한 사업구조를 모색하고 있음을 시사하고 있다. 현재 시공사가 갖고 있는 자본력이나 전문성을 정비업체가 갖고 있다면, 금융기관은 정비업체와의 협약을 통해 사업초기에 보다 쉽게 프로젝트파이낸싱의 실행을 검토할 수 있다는 것을 의미한다. 따라서 정비업체의 사업능력을 제고하기 위해서 우선 우량한 정비업체를 육성하여야 한다. 등록자본금 규모의 상향 조정 등 대형화도 대안이 될 수 있다. 아울러 업무의 전문성을 놓고 정비업체간 경쟁을 유도하는 ‘우수업체 인센티브제도’의 도입도 고려해 봄직 하다.
끝으로 도시정비사업의 원활한 자금조달을 위한 프로젝트 파이낸싱의 도입을 촉진시키기 위해서는, 무엇보다 주민, 금융기관, 정비업체 등 도시정비사업과 관련된 이해관계자들의 사업에 대한 인식과 의사결정과정이 투명하고 예측 가능하여야 한다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 = 1
• 1. 연구의 배경과 목적 = 1
• 2. 연구의 범위와 방법 = 3
• 3. 선행연구의 검토 = 7
• 1) 도시정비사업에 관한 선행연구 = 7
• 2) 프로젝트 파이낸싱에 관한 선행 연구 = 16
• 3) 선행연구의 시사점과 한계 = 18
• Ⅱ. 도시정비사업의 자금조달에 관한 고찰 = 20
• 1. 도시정비사업의 의의 = 20
• 1) 도시정비사업의 개념 = 20
• 2) 도시정비사업의 유형 = 23
• 3) 도시정비사업의 추진방식 = 29
• 4) 도시정비사업의 추진절차와 단계별 자금수요 = 33
• 5) 도시정비사업의 재원 = 40
• 2. 도시정비사업 자금조달의 유형 = 42
• 1) 기업금융(Corporate Financing) = 43
• 2) 자산유동화제도(ABS, MBS) = 44
• 3) 부동산투자신탁제도(REITs : Real Estate Investment Trusts) = 47
• 4) 조세담보금융(TIF : Tax Increment Financing) = 48
• 5) 도시정비사업의 자금조달을 위한 금융기법 유용성 비교 = 52
• 3. 프로젝트 파이낸싱(project financing) = 56
• 1) 프로젝트 파이낸싱의 개념 = 56
• 2) 프로젝트 파이낸싱의 특성 = 58
• 3) 프로젝트 파이낸싱 의사결정 영향요인 = 64
• 4. 프로젝트 파이낸싱의 성공사례와 도시정비사업 적용 시사점 = 65
• 1) 프로젝트 파이낸싱의 해외사례 = 65
• 2) 프로젝트 파이낸싱의 국내사례 = 73
• 3) 도시정비사업을 위한 프로젝트 파이낸싱 사례의 시사점 = 79
• Ⅲ. 도시정비사업의 자금조달관련 사업참여자간 인식비교 = 84
• 1. 조사 및 분석의 방법 = 84
• 1) 분석의 틀 : 상호지향성 분석모형 = 84
• 2) 설문조사 = 87
• 3) 가설의 설정 = 89
• 2. 분석의 내용 = 90
• 1) 프로젝트 파이낸싱의 신뢰도·필요성에 대한 인식 분석 = 90
• 2) 프로젝트 파이낸싱 저해요인에 대한 인식 분석 = 99
• 3. 분석의 결과 = 108
• Ⅳ. 도시정비사업의 프로젝트 파이낸싱 의사결정 영향요인 분석 = 110
• 1. 조사 및 분석의 방법 = 110
• 1) 분석의 틀 : 요인분석 및 로짓모형 분석 = 110
• 2) 설문 조사 = 112
• 2. 분석의 내용 = 113
• 1) 도시정비사업 프로젝트 파이낸싱 의사결정 요인분석 = 113
• 2) 도시정비사업 프로젝트 파이낸싱의 영향요인에 관한 순위형 로짓모형 분석 = 116
• 3. 분석의 결과 = 119
• Ⅴ. 결론 = 121
• 1. 연구 결과의 요약 = 121
• 2. 연구의 시사점 = 125
• 3. 연구의 한계 및 향후 과제 = 128
• ＜참고문헌＞ = 130
• [부록 1] 주택재개발사업 추진단계별 자금소요현황 = 136
• [부록 2] 제1차 설문지 = 146
• [부록 2] 제2차 설문지 = 161
• ABSTACT = 169