주택재개발 정책에서 서울시 행정당국의 메타거버넌스 전략 : '뉴타운사업'과 '뉴타운 출구전략'을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 도시재개발 정책영역에서 2000년대 이후 서울시 행정당국이 어떻게 스스로의 역할을 전략적으로 재규정했는지 살펴보고, 이를 발전국가 모델의 쇠퇴와 함께 변화한 정책환경에 대응하기 위한 메타거버넌스 전략으로서 맥락화하고자 했다. 이러한 연구목적에 따라 본 연구에서는 다음과 같은 연구 질문을 제기하였다. 첫째, 2000년대 지자체 행정당국이 도시재개발 정책영역에서 기존의 정책수단으로 대응할 수 없었던 정책환경의 변화는 무엇이었는가? 둘째, 그러한 변화에 대응하기 위해 지자체 행정당국은 스스로의 역할을 전략적으로 어떻게 수정했는가? 셋째, 지자체 행정당국은 도시재개발 정책영역에서 스스로 재정의한 역할을 수행하기 위해 어떤 정책수단들을 채용했는가?
87년 이후 한국의 도시재개발 현상의 추동력을 토건국가론과 시장-국가 간 역관계의 변화로 설명하는 신개발주의론적 설명은 구체적 행위자들의 전략적 계산과 실천이라는 중위 수준의 변수를 사상하는 한계를 지닌다. 본 연구에서는 이와 같은 기존 설명의 한계를 보완하기 위해 서울시 뉴타운사업과 뉴타운 출구전략을 통해 주택재개발 정책영역에서 대규모의 정책변동을 야기했던 서울시 행정당국의 역할 재규정에 주목한다. 또한 이를 분석하기 위한 이론적 자원으로서 ‘사회적 조정’으로서의 거버넌스 개념과 거버넌스 조건의 창출 및 관리로서 메타거버넌스 개념을 활용한다. 이때 메타거버넌스는 메타거버너로서의 국가관리자가 위계제적 거버넌스 양식뿐 아니라 시장, 네트워크 등 2가지 이상의 거버넌스 양식을 전략적으로 조합하여 특정한 거버넌스 체계를 조향한다는 의미에서 국가권력의 특정한 행사방식으로 이해될 수 있다.
서울시 행정당국은 정책환경과 가용 정책수단의 한계로 인해 적극적 역할을 수행하기 어려운 상황에서 뉴타운사업이라는 대규모·광역단위 도시재개발 프로젝트를 과업으로 부과받았다. 서울시는 뉴타운사업을 위한 정책수단의 부재에 대처하기 위해 다양한 정비수법들을 연계할 수 있는 제도적 틀을 마련하고, 역량의 부족을 보완하기 위해 전문가 등의 유관행위자들을 선별적으로 역량부여하는 등의 정책 전략을 펼쳤다. 이러한 뉴타운사업의 성격은 거버넌스 조건의 창출·관리와 거버넌스 실패에 대한 대응 등 사업구역·지구별 거버넌스에 대한 메타거버넌스 전략으로 이론화될 수 있다. 즉 서울시 행정당국은 뉴타운사업의 수행 과정에서 스스로의 역할을 메타거버너로 재규정하는 데 성공했다. 특히 민선 3기 서울시의 역할 수행에서는 규칙 제정자로서의 역할이 두드러졌다. 이후 뉴타운사업의 지속적 추진을 정책 기조로 내세운 민선 4기와 ‘뉴타운 출구전략’을 수행한 민선 5기의 서울시 행정당국 또한 정책목표의 변동에도 불구하고 메타거버너로서의 역할을 일관되게 수행했다. 민선 4기에서는 공공지원제 도입 등 정보·자원의 분배 기능을 통해 거버넌스 과정의 ‘촉진자’ 역할이, 민선 5기에서는 정비사업 갈등 조정·실태조사를 통한 진로 결정 지원 등 이해관계 조정을 수행하는 ‘중재자’ 역할과 거버넌스 과정에 대한 관리책임 기능을 수행하는 ‘최종 결정권자’ 역할이 두드러졌다. 이 과정에서 서울시의 역할 수행 방식은 점차 간접적 방식에서 직접적 방식으로 변화하는 양상을 보였다.
그러나 주택재개발 정책영역에서 서울시 행정당국이 수행한 메타거버넌스 전략 또한 그 자체로 거버넌스 실패의 여지를 내포하고 있었다. 분석 결과 서울시는 협상적 조정과 위계제적 조정의 결합에서는 행정이 스스로의 위계제적 영향력을 과대하게 행사하는 경향을 보이는 등 메타거버너로서의 모순적이고 특권적 지위를 활용했다. 반대로 시장적 조정이 다른 조정 양식과 결합되는 경우에는 부동산상품에 대한 사유재산권 행사를 방해하지 않기 위해 행정이 스스로의 역할을 축소하고 제한하면서 사회적 조정 양식들을 적절히 조합하는 데 어려움을 겪었다. 이는 메타거버넌스라는 국가권력의 새로운 행사방식이 주택재개발 정책영역에서 부동산상품의 생산과 유통과 결부되었을 때 드러내는 고유한 형태의 거버넌스 실패·모순으로 이론화될 수 있다. 더 나아가, 본 연구의 분석 결과는 특정 정책행위자의 행위전략에 대한 중위 수준의 분석을 토건국가에 의해 뒷받침되는 토건자본의 축적전략과 축적위기에 대한 거시적 수준의 분석과 결합하고 심화해야 함을 시사한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study examined how the administrative authorities of Seoul metropolitan government have strategically redefined their roles since the 2000s in the urban redevelopment policy area and tried to contextualize them as a metagovernance strategy to cope with the decline of the developmental state model. According to the research purpose, the following research questions were raised in this study. First, what was the change in the policy environment in which local administrative authorities were unable to respond with existing policy measures in the urban redevelopment policy area in the 2000s? Second, how did local administrative authorities strategically modify their roles to respond to such changes? Third, what policy measures did the local administrative authorities employ to play their own redefined role in the urban redevelopment policy area?
The neo-developmentalist explanation that explains the driving force of Korea's urban redevelopment phenomenon since 1987 as a change in the power relation between market and state has a limit of omitting of meso-level variables such as strategic calculation and practice of concrete actors. In this study, to compensate for the limitations of existing explanations, I paid attention to the re-definition of the role of the Seoul administrative authorities, which caused enormous policy changes in the housing redevelopment policy area by the Seoul New Town project and the New Town exit strategy. In addition, the concept of governance as ‘social coordination' and the concept of metagovernance as the creation and management of governance conditions were utilized as a theoretical resource for analyzing themes presented above. Here metagovernance can be understood as a specific exercise method of state power in the sense that the state manager as a metagovernor strategically combines not only hierarchical mode of governance but also two or more modes of governance such as market and network in order to steer a specific governance system.
The administrative authorities of Seoul Metropolitan Government were charged with a large-scale and wide-area urban redevelopment project which was labeled as New Town Project in a situation in which they were unable to play an active role due to the limitations of the policy environment and available policy measures. The Seoul Metropolitan Government has implemented policy strategies such as establishing an institutional framework to link various methods for implementing improvement projects of to cope with the lack of policy measures for the New Town Project and selectively empowering relevant actors such as experts to compensate for the lack of administrative capabilities. The nature of New Town Project can be theorized as a metagovernance strategy toward district-unit and zone-unit governance, such as creating and managing governance conditions and responding to governance failures. In other words, the administrative authorities of Seoul Metropolitan Governments succeeded in redefining their role as a metagovernor in the process of implementing New Town Project. In particular, their role as a ‘rule maker’ was prominent in the role-playing of the 3rd Seoul Metropolitan Government. Since then, the 4th administrative authorities of Seoul, which set their policy goal as a maintenance of New Town Project, and the 5th administrative authorities of Seoul, which carried out New Town Exit Strategy had also consistently played a role as a metagovernor despite changes in policy goals. The role of ‘facilitator’ of the governance process through the distribution of information and resources such as the introduction of public assistance was significant in the role-playing of the 4th administrative authorities of Seoul. On the other hand, in the role-playing of the 5th administrative authorities of Seoul, the role of ‘arbitrator’ such as supporting decisions of the path of the project through conflict control and investigation and the role of ‘decision-maker’ which carries accountability of maintaining a whole governance process was significant. In this process, the role-playing method of the administrative authorities of Seoul had been gradually changed from an indirect way to a direct way.
However, the metagovernance strategy implemented by the administrative authorities of Seoul in the housing redevelopment policy area also had possibilities for governance failure in itself. According to a result of the analysis, Seoul Metropolitan Government used its contradictory and privileged status as a metagovenor in combination of hierarchical coordination and negotiated coordination, overexerting its own hierarchical influence. Conversely, when market coordination is combined with other modes of social coordination it has been difficult for the administrative authorities of Seoul to properly combine modes of social coordination, reducing and restricting its role in order not to interfere with the exercise of private property rights on real estate products. This can be theorized as a unique form of governance failure and contradiction revealed when a new method of exercising state power called metagovernance is linked to the production and distribution of real estate products in the area of housing redevelopment policy. Furthermore, it suggests that the meso-level analysis of the action strategies of a specific policy actor should be combined with the macro-level analysis of the accumulation strategy and the accumulation crisis supported by the construction state.

목차 (Table of Contents)

• 1장. 서론 1
• 1절. 문제제기 및 연구배경 1
• 2절. 연구대상 및 연구방법 6
• 1. 연구대상 6
• 2. 연구방법 및 자료수집 9
• 3절. 논문의 구성 11
• 2장. 선행연구 검토 및 이론적 배경 14
• 1절. 서울시 뉴타운사업에 대한 선행연구 검토 14
• 2절. 이론적 배경 17
• 1. 조정 양식(mode of coordination)으로서의 거버넌스(governance) 17
• 2. 거버넌스 실패와 메타거버넌스 23
• 3. 소결: 메타거버넌스 이론의 분석적 기여점 30
• 3절. 분석틀 32
• 3장. 뉴타운사업 이전 주택재개발 수법의 도입과 그 정치경제적 맥락 39
• 1절. 합동재개발방식의 도입(1983년∼) 40
• 2절. 재건축사업의 도입(1987년∼) 43
• 3절. 주거환경개선사업의 도입(1989년∼) 44
• 4절. 1987년 이후 통치 정당성의 위기로 인한 정책당국의 딜레마 46
• 4장. 임기응변으로서의 메타거버넌스: 민선 3기의 뉴타운사업 50
• 1절. 메타거버넌스 전략으로서 뉴타운사업의 형성 50
• 2절. 거버넌스의 규칙과 목표의 정의 53
• 1. 서울시 지역균형발전 조례 제정 53
• 2. ‘뉴타운특별법’ 도입 시도와 도시재정비법의 제정 54
• 3절. 거버넌스 참여자의 선별과 역량부여: 전문가 집단 57
• 1. MA/MP 설계방식의 도입 57
• 1) 서울시 뉴타운사업 MA/MP제도의 개요와 의의 57
• 2) 서울시 뉴타운사업 MA/MP제도의 모순과 딜레마 60
• 2. 지역균형발전위원회·도시재정비위원회 설치 및 운영 66
• 4절. 거버넌스 참여자의 선별과 역량부여: 자치구 69
• 1. 자치구별 뉴타운 전담기구 편성 70
• 2. 사업지원센터 및 사업협의회의 구성 70
• 3. 뉴타운사업 전략 정비사업구역 지정 71
• 5절. 소결: 뉴타운사업 초기 메타거버넌스 전략의 도입과 그 성격 72
• 5장. 공세에서 수세로의 전환 : 민선 4기의 뉴타운사업 74
• 1절. 기존 뉴타운사업의 유지관리를 위한 메타거버넌스 전략 74
• 2절. 거버넌스 참여자들에 대한 정보와 자원의 분배 75
• 1. 공공관리제도 75
• 2. 재개발·재건축 클린업시스템 구축 79
• 3. 사업주체에 대한 융자 제공 80
• 3절. 소결: 민선 4기 뉴타운사업 메타거버넌스 전략의 성격 80
• 6장. 거버넌스 실패의 해결책 또는 알리바이: 민선 5기의 ‘뉴타운 출구전략’ 83
• 1절. 뉴타운 출구전략으로의 정책 전환 83
• 2절. 거버넌스 참여자들 간의 이해관계 조정 85
• 1. 추진조직 설치 및 운영을 통한 갈등조정 현장활동 86
• 1) 갈등조정위원회 운영 86
• 2) 주거재생지원센터 설치·운영과 갈등조정 현장활동 86
• 3) 재생지원과 설치·운영 89
• 2. 이주 대책 및 손실보상 협의를 위한 사전협의체 운영 89
• 3절. 거버넌스 참여자들에 대한 정보와 자원의 분배 90
• 1. 정비(예정)구역 실태조사 90
• 2. 추진위원회 해산 사용비용 보조 92
• 4절. 거버넌스 과정에 대한 최종적 관리책임 93
• 1. 일몰제 도입 93
• 2. 주민요청 정비구역 해제 93
• 5절. 소결: 메타거버넌스 전략으로서 뉴타운 출구전략의 성격 94
• 7장. 결론 97
• 1절. 분석 결과 및 토론 97
• 2절. 연구의 의의와 한계 104
• 참고문헌 109
• ABSTRACT 121