중국 지방정부 ‘토지재정의존행위(土地財政依賴行爲)’의 분석 = An analysis on the Land Finance Reliance Behavior of Chinese Local Government

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to explain land finance reliance behavior of Chinese local government.
Since 1978, fiscal decentralization has undergone and a series of reforms have been implemented to put greater local autonomy over taxation. This reform caused substantial shrink of central government’s control over fiscal policy. and in 1994 the central government pursued the revenuesharing system to reverse this situation. This reform brought about strengthening the financial power to the central government, but financial burden to local governments. In spite of the fiscal reform, there are lots of fiscal problems between the central and local government in China. Obviously, the central government and local government have fundamentally different politico-economic interests that are mutually contradictory in many occasions. In order to overcome such difficulties, the local governments invented a new kind of revenue raising measure which is known as “Land Financing.” The substantial part of revenues from the “Land Financing” belongs to the local governments’ discretionary off-budget, and its primary use is for the construction of infra-structure facilities. Local governments’s “Land Financing” has significant side-effects as well as positive results. “Land Financing” have caused serious problems, such as farmland loss and peasant protest even riot. In order to ensure local fiscal revenue, the paper proposes some measures like introducing regulations on the local government’s mortgage.
From a comprehensive perspective, it is necessary for Chinese government to make more effort and preparation to achieve stable local finance system.

국문 초록 (Abstract)

1994년에 分稅制가 실시되면서 지방정부의 재정 상황은 크게 악화되었다. 지방정부의 선택은 중앙정부와이익을 공유하지 않아도 되는 토지 부문에 집중되었는데, 분세제 개혁 이후 토지관련 세수와 수입은 중앙정부와 공유하지 않아도 되고 바로 지방정부의 소득원이 되었다.
2013년도에 중국정부의 국유토지사용권 매각수입이 4조 1천250억 元으로 사상 최대 규모를 기록했다. 이처럼 매각수입이 크게 불어난 것은 토지를 팔아 재정을 조달하는 지방정부들의 관행이 계속되고 있기 때문이다.
지방정부의 관료 입장에서 지역총생산액과 지방재정수입은 자신들의 업적을 평가하는 중요한 지표가 된다.
이 지표들을 끌어올리기 위해 지방정부들은 염가의 토지로는 투자자들의 투자를 얻어 경제발전을 촉진시키려하고, 고가의 토지경매로 얻어진 것으로는 도시건설에 이용하는 것은 자신들의 업적을 과시하는 데에 효과적인방법이었다.
지방정부가 토지제도를 이용하여 재량적 재원을 확충하려는 지방정부의 체제적 노력인 ‘土地財政’행위는 도시 기반시설의 건설에 필요한 자금을 조달해 준다는 점에서 긍정적인 측면도 있다. 토지양도금이 도시건설자금마련에 큰 역할을 하고 있으며, 이 밖에도 簾租房과 같은 보장성주택 건설에 사용될 자금을 제공했다.
그러나 문제점도 적지 않다. 부동산경기가 좋지 않게 되면 지방의 토지재정수입은 급감하게 되고 불안정성을나타낸다. 구체적으로 보면, 다양한 형태의 ‘投融資디딤돌(平台)’을 통하여 조달한 차입은 재정리스크 및 금융리스크를 증가시켜 국민경제에 나쁜 영향을 줄 수 있고, 토지유상양도를 통한 세수확보는 개발 그 자체가 목적이 아니라 ‘토지재정’ 확보를 위한 수단으로 전락되었다. 또 농지를 박탈당한 농민들의 불만은 대단히 크고 이것이 사회적 불만으로 표출되어 각지의 항의사태로 이어지고 있다. 아울러 토지를 무상배분해야 하는 보장성주택 공급에 소극적이 되어 염조방을 비롯한 보장성주택 공급에 그다지 큰 관심을 기울이지 않았다.
이러한 문제점들은 어떻게 극복할 수 있을까? 정부담보에 대한 적절한 규제도 있어야 하며, 지방재정의 안정성 확보를 위해 事權과 財權의 정비, 또 진정한 의미의 지방세라고 할 수 있는 房地産稅의 전국적 실시 등이필요하다. 그리고 보장성주택 건설을 촉진하기 위해 관련 법률의 제정이 필요하다고 본다. 아울러 집체토지소유권 보호 법률의 제정과 또 農地를 시장 거래에 직접 올릴 수 있는 방안도 강구해야 한다.

참고문헌 (Reference)

1 백우열, "현대 중국의 부동산 개발, 사회불안정, 신형도시화" 한국정치학회 48 (48): 27-48, 2014

2 전상경, "중국지방정부 “토지재정”행위의 정치경제" 한국지방재정학회 19 (19): 109-140, 2014

3 백승기, "중국의 保障性 住宅政策에 있어서지방정부의 이기적 행위에 관한 연구" 동아인문학회 (26) : 421-458, 2013

4 白承起, "중국 지방정부의 토지개혁정책에 관한 연구:상해시를 중심으로" 한국지방정부학회 6 (6): 87-105, 2002

5 강승호, "중국 지방정부의 부동산개발 행위 분석" 한중사회과학학회 9 (9): 171-194, 2011

6 강승호, "중국 지방정부의 렌트추구와 성장패턴" 한국동북아경제학회 23 (23): 135-162, 2011

7 이기현, "중국 지방정부 불법토지개발 현상에 대한 원인 분석: 개혁기 중앙정부의 이익과 토지제도설계" 한국국제정치학회 49 (49): 213-234, 2009

8 김옥, "중국 부동산 정책에 관한 정치경제학적 분석: 중앙과 지방의 권력관계를 중심으로" 동서문제연구원 25 (25): 5-33, 2013

9 손해연, "중국 부동산 보유과세 제도 개선 방안 연구" 14 (14): 57-79, 2013

10 김수한, "중국 도시 토지제도 개혁과 지방정부 행위분석:토지사용권 양도시장을 중심으로" 한중사회과학학회 6 (6): 31-54, 2008

11 백승기, "정책학원론(제3판)" 대영문화사 2010

12 연합뉴스, "연합뉴스, 2014. 2. 18"

13 孫輝, "財政分權. 政績考核與地方政府土地出讓" 社會科學文獻出版社 2014

14 莫道明, "社會發展與中社會政策" 東方出版社 2014

15 陣剩勇, "政府改革論" 北京大學出版社 2014

16 謝志歸, "房地産調控變: 從行政控制到經利益協調" (3) : 86-112, 2012

17 崔建華, "房地産經濟論" 經濟科學出版社 2003

18 余宇, "我國經濟適用住房政策的效果評價與發展前景硏究" 中國發展出版社 2012

19 金興華, "我國地方政府行爲的政治經濟學分析" 武漢大學出版社 2014

20 劉寶亮, "征地莫斷了農民生路"

21 張彰, "城市化與地方財政風險" 國家行政學院出版社 2014

22 羅紅雲, "地方政府如何降低經濟發展中的土地財政依賴" (1) : 69-73, 2012

23 董再平, "地方政府土地財政的現狀" (12) : 13-15, 2008

24 陣多長, "地方政府土地財政依賴" 浙江大學出版社 2014

25 秦勇, "土地財政”法律規制改革硏究" 中國政法大學出版社 2013

26 容志, "土地調控中的中央與 地方博" 中國社會科學出版社 2010

27 朱亞鵬, "公共政策過程硏究: 理論與實踐" 中央編譯出版社 2013

28 馬國道, "公共政策分析與評估" 復旦大學出版社 2012

29 백승기, "中國의 保障性 住宅政策에 있어서 중앙정부와 지방정부의 대립에 관한 연구" 한국지방정부학회 18 (18): 75-100, 2015

30 "中國統計年鑑"

31 駱祖春, "中國土地財政問題硏究" 經濟科學出版社 2012

32 姚玲珍, "中國公共住房政策模式硏究" 上海財經大學出版社 2003

33 백승기, "中國 都市住宅制度의 改革에 관한 연구 : ‘計劃’에서 ‘市場’으로의 전환" 한국지방정부학회 7 (7): 155-172, 2003

34 Cao G., "Local Land Finance in China’s Urban Expansion: Challenges and Solutions" 16 (16): 19-30, 2008

35 Yan, Saqi, "Government intervention in land market and its impacts on land supply and new housing supply: Evidence from major Chinese markets" 44 : 517-527, 2014

36 Zou, Yonghua., "Contradictions in China’s affordable housing policy: Goals vs. structure" 41 : 8-16, 2014

37 Wu, Fulong, "China's Recent Urban Development in the Process of Land and Housing Marketisation and Economic Globalisation" 25 : 273-289, 2001