신도시 건설기본계획 수립과정에서 주민참여 제고방안 : 세종시를 중심으로 = Improvement Measures of Citizen Participation in New Town Planning Process : with reference to Sejong City

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In modern society, citizen participation in the planning domain has emerged as a major theme reflecting a trend of diversification, multiculturalization, and democratization. As a consequence, the participation paradigm is emphasized in the domain of planning activities. With this trend, many countries has reinforced the participation in the planning system as in the United Kingdom.

In spite of this changing planning environment, the urban planning law in Korea has introduced the limited participation method in a certain planning stage. Under the present planning law, public hearing is stipulated as a participation method in the adoption stage of the master plan. Therefore, new institutional framework is urgently needed for the enlargement of public participation in the planning process.
Generally speaking, major aim of new town planning is to develop a harmonious community with sustainable paradigm. With its characteristics, new town planning is more appropriate place than that of existing cities to examine genuine participation planning.

As a new town, the development of Sejong city has paid great attentions from the people not only stakeholders around the development site but also the residents of the rest regions in the nation because of its functional characteristics of administrative city relocated from Seoul, the capital city. The purpose of this study is to devise the improvement measures of citizen participation with focused on Sejong city planning process.

The participation methods employed in Sejong master plan was mainly traditional methods such as public discussions, meetings, and hearings, etc. Participation opportunities in Sejong city plan were provided to the limited people in a certain stage as in the existing urban planning process. As a whole, the degree of citizen participation in Sejong city was insufficient in terms of participants, participation methods, subjects, and processes.

Major participation problems identified in Sejong city plan can be summarized as following four items.
The first problem was unsystematic participants selection through top-down method. Considering its administrative functions relocated from the capital city, participants in Sejong city should be included as many residents as all the regions in the country. But, participants in Sejong city plan were selected from the residents living Chungcheong including Sejong and Seoul region through the top-down method.
Secondly, the discussion subjects were selected not based on the residents needs but for the planning purposes. Therefore the residents had the great interest in the goal settings, they had no opportunity to take part in those activities. On the contrary, they were permitted to participated in such less interesting topics as welfare facilities, landscape planning, etc.
Thirdly, participation places were held in the limited regions, mainly in Seoul and Chungcheong, Moreover, every public hearings was held in large-scale conference rooms, which made citizens hard to express their opinions in the secession.
Fourth, citizen participation was only available in the limited planning stages. There was no participation methods was allowed in the goal setting process which urgently needed for the genuine participation. Public hearings were held mainly for administrative purpose without the consideration of citizens' conveniences.
Lastly, in spite of the advanced information and communication technologies can be supplemented to the traditional methods, only limited traditional participation methods were employed in the planning process.

As a way of improvements, following measures are required. Firstly, participants in the planning should be selected as a systematic and upward method. All the people should have opportunities to take part in the whole planning processes. Secondly, participation subject should be chosen based on the demands of citizen. In order to encourage people to take part in topics in which they have great interest, it is necessary to analyze the value and distribution of citizen. Thirdly, participation place should be easily accessible. It is desirable for people to express their opinions in their own community, but there is limitation in reality considering the widely distributing citizen. Therefore, combining places such as large conference room and community units is needed rather than selecting only one type of place. Fourth, participation in the whole process of planning should be taken into consideration. The recently revised the guideline of city master plan which suggests various participation methods in the whole planning process is a advanced participation strategy. Fifth, ways to encourage self-help methods such as voluntary and independent participation should actively be adopted in the planning process. Traditional participation methods should be complemented with new methods considering the features of participants and new town. Institutionalization is needed to implement those improvement measures including improving the traditional methods such as public hearing, which is most frequently used in the existing system.

Changing planning paradigm is required the meaningful measures to enhance citizen participation in the urban planning process. Under the present institutional framework of urban planning, participation planning should be adopted as a sector plan in the urban master plan.

국문 초록 (Abstract)

현대사회의 다양화 및 다원화, 민주주의 역량강화로 ‘참여’를 중요한 가치로 받아들여지면서 계획이론적 측면에서는 참여계획의 패러다임이 강조되고 있다. 이러한 추세에 따라 영국에서는 주민참여를 강화하는 새로운 계획체계를 법제화하여 운영하고 있다. 그러나 우리나라는 1981년 도시계획법에 도입된 공청회를 큰 변경없이 유지하고 있는데, 인터넷, 스마트폰이 생활공간으로 들어와 시,공간적 한계가 없어지고 있는데도 도시계획의 참여제도는 변화되지 않고 있다.
그간 기존도시에서는 주민참여에 대한 다양한 방법이 시도되었지만 특정이익 집단의 과도한 영향력으로 진정한 의미의 주민참여를 실현하지 못하고 있는 실정이다. 그에 반하여 신도시는 기존주민들의 현실적인 요구에 대한 부담이 적어 새로운 도시계획 이론을 시험할 수 있는 여건을 갖춘 시험장이며, 이상과 꿈을 가진 사람들이 모여 공동체적 삶의 장을 만들 수 있는 미래를 위한 이상도시를 이룰 수 있는 기회인 점에서 의미를 가지고 있다. 본 연구에서는 신도시 건설의 주민참여 필요성에 대하여 균형화된 사회건설(social balance), 지속가능 개발(sustainable development)을 위하여 다양한 계층의 의견을 수렴하는 것이 필요하다고 하고 있다.
이러한 측면에서 세종시 도시건설기본계획(이하 ‘기본계획’)은 의의를 가지고 있다. 국가균형발전 목적으로 수도의 행정기능을 이전하여 신도시로 개발하는 세종시 건설은 정치적 수단으로 인식됨에 따라 국민적 갈등이 많은 상황이었다. 이러한 배경과 갈등 속에서 도시계획을 입안하였는데, 세종시 기본계획은 지난 20년간의 양적 중심 개발시대의 막을 내리고 주민참여를 통한 계획기법이 도입되었다는데 의의를 가지고 있다.
본 연구는 세종시 기본계획 수립과정을 통해 주민참여 문제점을 개관하고 이의 해소방안은 물론 참여를 중시하는 계획 패러다임을 수용하여 실질적인 주민참여가 이루어 질 수 있도록 제시하는데 연구의 목적이 있다.
연구대상을 세종시로 설정한 이유는 수도의 행정기능 이전과 관련하여 국민적 관심 속에서 진행된 신도시의 건설계획으로 기본계획 수립과정에서 개발법령상 공청회를 의무화하고 있고, 기본계획 수립 과정에서도 다양한 법정,비법정의 참여기법을 시도하여 앞으로의 신도시 개발은 물론 기존도시의 계획 과정에서도 주민참여를 확대하는 방안을 제시할 수 있기 때문에 연구대상으로 선정하였다.
연구방법은 기본계획 과정을 목표설정, 자료수집 및 분석, 계획안 작성, 대안선택 과정으로 단계화하여 계획과정별 참여방법을 참여자, 참여주제, 참여장소, 참여단계, 참여기법 측면에서 분석하고 의식실태 분석을 위하여 설문조사를 하였다.
연구결과 신도시 계획의 주민참여상 문제점 및 개선방안은 다음과 같다.
문제점으로는 첫째, 비체계적이고 하향적인 참여자 선정에 있었다. 수도의 행정기능을 이전하는 세종시의 특성상 주민은 전국 국민으로 볼 수 있는데 세종시의 주민참여는 서울과 세종시 인근 주민으로 한정하였고 참여자를 하향적 방식으로 하였다. 둘째, 주민수요에 따르지 않은 주제를 선정한 문제점이 있었다. 의식실태 분석결과 주민이 가장 많이 관심을 가지고 있는 세종시 도시 미래상을 설정할 때는 주민이 전혀 참여하지 못하였다. 그에 반하여 주민의 관심이 떨어진 복지시설, 경관계획 등 분야에 대하여 주민참여를 하였다. 셋째, 한정된 참여장소의 문제점이 있었다. 참여자가 광범위하여 전국을 권역별로 나누어 공청회 등 주민참여를 하지 않고 서울과 충청권에서만 개최되었다. 그리고 개최장소 모두가 대규모 회의실로 주민입장에서는 의견을 제시하기가 어려운 장소였다. 넷째, 계획과정의 일부에 국한된 참여의 문제점이 있었다. 주민참여가 가장 필요한 목표설정 단계에서는 주민참여가 이루어지지 않았다. 그리고 공청회의 경우는 계획안이 완료된 시점에 개최하여 행정적 목적의 성격이 강하였다. 다섯째, 전통적 기법위주의 참여가 이루어진 문제점이다. 공간적으로 떨어진 지역에 건설되는 신도시 특성과 참여자가 광범위한 점을 고려하면 회의장에서 개최되는 공청회는 한계가 많다. 그럼에도 불구하고 인터넷 의견청취나 주민이 스스로 자발적으로 참여하여 의사결정의 보완을 하는 자립적 기법은 시행되지 않았다.
개선방안으로는 첫째, 체계적이고 상향적 참여자 선정방안 모색을 제안하였다. 모든 주민이 계획과정에 참여할 수 있도록 하고 상향식 방식을 도입하여 참여자의 대표성 확보 등을 강구할 수 있도록 하여야 한다. 둘째, 주민수요에 기반한 참여주제 선정이 필요하다. 이와 관련하여 도시미래상과 같이 주민의 관심이 많은 주제에 대한 참여를 유도할 수 있도록 주민들의 가치 및 분포분석 등이 필요하다. 셋째, 접근성이 용이한 참여장소를 제공하여야 한다. 이는 주민이 익숙한 장소에서 격의없는 제안을 할 수 있도록 커뮤니티에서 주민 참여하는 것이 바람직하나 현실적으로 전국 국민을 대상으로 한계가 있으므로 참여장소를 한 가지 형태보다는 대회의장, 커뮤니티 단위로 혼합하는 방안 등이 요구된다. 넷째, 전 계획과정에의 참여방안을 강구할 필요가 있다. 최근 개정된 도시,군 기본계획수립 지침에서 계획 입안 전부터 간담회 등을 통한 참여를 강조하도록 개정되었고, 영국의 새로운 도시계획 체계에서는 계획 입안 전에 주민참여계획서 수립을 제도화하고 있다. 이와 같이 계획입안전부터 주민참여 의견을 수렴하여 주민참여계획서을 수립하도록 하는 방안이 있다. 다섯째, 자립적,자발적 참여를 유도할 수 있는 참여기법을 활용하는 방안이 필요하다. 공청회, 설문조사 등 전통적 참여기법에 대하여는 보완을 하고 참여자, 신도시 특성 등을 고려하여 주민이 자발적으로 참여할 수 있는 참여기법을 활용하도록 하여야 한다.
이와 같은 개선방안이 현실적으로 작동할 수 있도록 하기 위하여 제도화 하는 방안이 요구된다. 제도화 방안은 현행 제도상 가장 많이 활용되고 있는 공청회의 개선방안 그리고 '지속가능한 신도시계획 지침'에 주민참여 분야를 신설하는 방안 등이 있다.
본 연구는 전 국민의 관심과 계획내용의 수범성을 추구하고 있는 세종시 기본계획 수립과정의 구체적인 사례를 통하여 신도시계획 과정별 주민참여 현황을 분석하여 참여제고 방안을 마련하여 신도시뿐만 아니라 기존도시의 기본계획과정에서도 준용할 수 있어 의의가 있다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 1. 연구의 배경 및 목적 1
• 가. 연구의 배경 1
• 나. 연구의 목적 3
• 2. 연구의 방법과 범위 5
• 가. 연구의 방법 5
• 나. 연구의 범위 6
• 제2장 신도시 건설기본계획에 있어 주민참여에 관한 이론적 고찰 9
• 제1절 의 의 9
• 1. 개념정의 9
• 가. 주민참여 9
• 나. 참여계획 10
• 2. 주민참여의 필요성과 목적 12
• 가. 필요성 12
• 나. 참여의 목적 15
• 다. 참여유형 17
• 제2절 신도시 건설기본계획에서의 참여논리와 계획수립방안 22
• 1. 참여의 논리 22
• 가. 계획에서 참여 패러다임으로의 전환 22
• 나. 신도시 계획에서의 참여논리 23
• 2. 참여계획의 내용 26
• 가. 참여자 26
• 나. 참여주제 28
• 다. 참여장소 29
• 라. 참여단계 30
• 마. 참여기법 31
• 3. 계획과정별 참여방법과 기법 37
• 가. 목표설정 37
• 나. 자료수집 및 분석 40
• 다. 계획안 작성 42
• 라. 대안 선택 44
• 4. 영국의 공간계획 제도와 참여 47
• 가. 공간계획 체계 47
• 나. 지역사회참여 49
• 제3절 선행연구 52
• 1. 주민참여 연구의 동향 52
• 2. 신도시개발 관련 주민참여 연구 55
• 제3장 세종시 건설기본계획의 주민참여실태 분석 57
• 제1절 건설기본계획의 수립과정 및 내용 57
• 1. 건설기본계획 수립과정 57
• 가. 개요 57
• 나. 계획체계 59
• 다. 계획의 성격 60
• 라. 계획수립과정 61
• 2. 계획 내용 65
• 가. 목표인구 65
• 나. 목표 및 비전 66
• 다. 도시공간구조 67
• 라. 주요지표 69
• 제2절 세종시 건설기본계획과 주민참여 제도 70
• 1. 세종시 건설기본계획 70
• 2. 도시？군 기본계획 72
• 제3절 계획수립 과정별 주민참여 실태 75
• 1. 목표설정 75
• 가. 목표설정 과정 75
• 나. 주민참여 방법 79
• 2. 자료수집 및 분석 83
• 가. 자료수집 및 분석 과정 83
• 나. 주민참여 방법 87
• 3. 계획안 작성 99
• 가. 계획안 작성 과정 99
• 나. 주민참여방법 101
• 4. 대안선택 106
• 가. 대안선택 과정 106
• 나. 주민참여 방법 109
• 제4절 주민참여계획에 대한 의식실태분석 118
• 1. 조사설계 118
• 가. 조사영역 및 조사내용 118
• 나. 조사대상 및 표본추출 방법 119
• 다. 분석방법 120
• 라. 응답자 특성 120
• 2. 의식실태 분석 122
• 가. 참여자 122
• 나. 참여주제 135
• 다. 참여장소 138
• 라. 참여단계 142
• 마. 참여기법 145
• 바. 문제점 및 개선방안 162
• 제4장. 신도시 건설기본계획에 있어 주민참여상 문제점과 참여제고 방안 169
• 제1절 주민참여상 문제점 169
• 1. 비체계적이고 하향적인 참여자 선정 169
• 2. 주민수요에 따르지 않은 주제선정 171
• 3. 한정된 참여장소 172
• 4. 계획과정의 일부에 국한된 참여 173
• 5. 전통적 기법위주의 참여 174
• 제2절 주민참여 제고방안 176
• 1. 체계적이고 상향적인 참여자 선정방안 모색 176
• 2. 주민수요에 기반한 참여주제 선정 177
• 3. 접근성이 용이한 참여장소 제공 178
• 4. 전 계획과정에의 참여방안 강구 179
• 5. 자립적, 자발적 참여를 유도할 수 있는 참여기법의 활용 180
• 제5장. 결 론 182
• 제1절 요약 182
• 제2절 결언 185
• <참고문헌> 188
• <Abstract> 201
• <설 문 지> 205