체제전환국 전력 산업 개발연구 - 베트남, 캄보디아, 미얀마 사례와 북한에 대한 함의 - = A Study on the Power Sector Development in Transition Countries - Implications of Vietnam, Cambodia and Myanmar Cases for North Korea -|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study analyzes and typifies the international cooperation and internal reforms revealed in the power sector development processes of Southeast Asian transition countries - Vietnam, Cambodia, and Myanmar - based on the power sector development model after the transition of the regime. The implications for North Korea are derived from this analysis. The development of the power sector has a significant impact on economic development after the transition of the regime. The speed of power sector development in major transition countries varies externally depending on the direction of international cooperation with each country after the transition of the regime, the method and scale of specific procurement funds, and the degree of technology transfer. Internally, it changes through the release of existing monopoly areas through power regulations, the introduction of market mechanisms through power market reforms, and various forms of private participation in each value chain.

After the transition of the regime, transition countries strive to secure funds through multiple methods such as multilateral ODA, bilateral ODA, and FDI and to utilize various technical supports in the process of normalizing foreign relations for power development. They also seek ways to respond to the demand for power quantity in a short period through project development based on domestic and international private participation and work to stabilize electricity rates.

Vietnam secured funds for power sector development in the former way and Cambodia supplemented urgent funds and power quantity through the latter's expansion of private participation. Since the Doi Moi in 1986, Vietnam has been developing power under state leadership and initially selected Japan as a strategic ODA partner, receiving the necessary funds and technology for power development and actively inducing international cooperation. Through this, Vietnam successfully increased its power generation by carrying out phased projects such as the construction of the Phu My Power Plant.
After the lifting of the U.S. embargo in 1992, Cambodia faced limitations in early international cooperation due to unstable political situations, such as the prohibition of U.S. aid again in 1997. This led to delays in drafting initial power development plans due to delayed financial support and power technology. Myanmar, following its regime transition in 1988, struggled to meet its rapidly increasing power demand within its poor social and economic foundation, but was limited in attracting ODA support in the power sector due to economic sanctions. Consequently, investments in generation and transmission and distribution were delayed, failing to effectively improve the power situation.

Transition countries, alongside international cooperation, also aim to increase the efficiency of power development through internal reforms. They restructured existing monopoly state-owned power entities, reflecting market mechanisms in calculating electricity tariffs, and established power markets. These countries amended laws and regulations to facilitate private participation and carried out BOT contracts with Independent Power Producers (IPPs) to procure the infrastructure construction funds needed to meet the rapidly increasing power demand.

Vietnam, through continuous internal reforms, established power regulatory agencies and carried out vertical and horizontal restructuring, progressively reforming power transactions into single-buyer and retail-wholesale markets. It also identified private cooperation projects based on sustainable finances, steadily increasing power generation, achieving the highest per capita power usage among the three countries, applying appropriate electricity tariffs, and is regarded as the most successful power development case.

In Cambodia, during the early stages of regime transition, a situation emerged where small-scale private independent power producers using imported diesel and heavy oil as self-generation materials proliferated without the central government establishing an integrated power grid. The state-owned power company did not restructure the production part of the power and still maintained a vertically integrated model. To respond to the power demand in rural areas and the outskirts of cities where national power grid supply was difficult, participation of small local power supply companies was encouraged. As a result, the fragmented power network by private power producers was substantially integrated, but the country still faces a national power shortage, and citizens bear very high electricity costs.

Myanmar, since before the regime transition, restructured its monopolistic state-owned power enterprise and introduced a single-buyer model in the power market. However, without an independent regulatory agency and intentional reduction in electricity tariffs, it created a challenging situation for private power projects to secure profitability. Consequently, private participation projects were not actively developed, failing to achieve a cyclical increase in power generation, and the country still experiences a severe power shortage.

It is generally predicted that North Korea's regime transition will follow the path of 'Vietnamese-style reform and opening up', and the power sector is also expected to follow the Vietnamese development model. However, according to the typification analysis of this study, it cannot be asserted that North Korea will necessarily achieve successful power development through international cooperation and internal reforms similar to Vietnam. Instead, there is a possibility that power development in North Korea may proceed in a manner similar to Cambodia or Myanmar, showing less notable results.

Specifically, if a regime transition occurs, North Korea has the option of moving away from its current form of very limited cooperation with some countries, actively utilizing multilateral ODA, bilateral ODA, and establishing strategic bilateral ODA partnerships for financial and technical support through stable management of foreign relations. However, due to variables in foreign relations and regime instability, international collaboration in power sector development may be delayed, and if this prolongation occurs, the progress of mid-to-long-term power development could be inevitably limited. The form of North Korea's power market has remained a monopoly model controlled by party agencies, and if the establishment of supervisory agencies is delayed or these agencies function only formally as in Myanmar, it cannot be asserted that they will function independently to maintain production costs in electricity tariffs. Additionally, in terms of reforming the power trading market after the regime transition, it is hard to rule out the possibility that a limited vertical integration model, similar to Cambodia, will be maintained for a significant period to preserve the North Korean government's control over the power sector.

North Korea is likely to supplement its current basic foreign investment laws and private sector participation regulations to address its initial power demand, aiming to expand power supply in a short period by inducing private sector participation in generation, transmission, and distribution, similar to Cambodia's case. Further, if cyclical power development is delayed due to uncertainties in international cooperation and internal reforms, the North Korean government might transfer the obligation of power supply to local enterprise-style power operators or allow entrepreneurs with acquired rights to actively enter the power sector to meet the sudden demand. However, for such private participation to be sustainable, a power tariff system based on market mechanisms, rather than state-controlled power prices, needs to be established, and this will require significant time and the maturity of internal reforms mentioned earlier.

In summary, the development of the power sector in North Korea is more likely to follow the Cambodian model, which relies on private participation due to limited international cooperation and failure in active restructuring of the power sector and establishment of supervisory agencies, rather than the Vietnamese model with successful international cooperation and cyclical internal reforms. Moreover, if the establishment of a power tariff system based on market mechanisms is delayed in North Korea, active private sector participation may be lukewarm, leading to very low levels of power development achievements similar to Myanmar.

Based on these analysis results, this study identifies the options and reform paths for stakeholders in North Korea's power sector and derives various power sector cooperation issues under the premise of political agreements between North and South Korea. Through the development and successful execution of pilot projects, the experience of joint power development can mature, leading to pragmatic outcomes such as the establishment of an inter-Korean cooperation system and the advancement of economic cooperation.

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국문 초록 (Abstract)

본 연구에서는 체제전환 이후 전력산업개발 모델을 토대로 동남아 체제전환국인 베트남, 캄보디아, 미얀마의 전력산업개발 과정에서 드러난 국제협력과 내부개혁을 분석 및 유형화하여, 북한에 대한 함의를 도출하였다.
전력산업의 개발은 체제전환 이후의 경제 발전에도 매우 큰 영향을 미친다. 주요 체제전환국의 전력산업개발 속도는 외부적으로는 체제전환 이후의 각국과의 국제협력 방향, 구체적인 조달 재원 방법과 규모, 기술이전 정도에 따라 달라진다. 그리고 내부적으로는 전력법규를 통한 기존 독점영역 해제, 전력거래시장 개혁을 통한 시장 메커니즘의 도입, 각 벨류체인에 대한 다양한 형태의 민간 참여 등을 통해 변화한다.
체제전환국은 체제전환 이후 대외관계 정상화 과정에서 전력개발을 위해 다자간 ODA, 양자간 ODA, FDI를 통해 복합적인 방법으로 재원을 확보하고 다양한 기술지원을 활용하기 위해 노력한다. 또한, 국내외의 민간 참여를 바탕으로 프로젝트 개발을 통해 단기간에 전력량 수요에 대응할 수 있는 방안도 함께 모색하며, 전력요금을 안정화하기 위해 노력한다.
베트남은 전자의 방식으로 전력산업개발을 위한 재원을 확보했고, 캄보디아는 후자의 민간 참여 확대를 통해 긴급한 재원과 전력량을 보충했다. 베트남은 1986년 도이모이 이후 국가 주도하에 강력하게 전력을 개발시켜 왔으며, 처음부터 일본을 전략적 ODA 파트너로서 선정하여 전력개발 분야에 필요한 재원과 기술을 지원받고, 국제협력을 적극적으로 유도하였다. 이를 통해 푸미 발전소 건설 등 단계적 프로젝트를 진행하여 발전 전력량을 성공적으로 증가시켰다.
캄보디아는 1992년 미국에 의한 금수조치 해제 후, 1997년에 다시 미국의 원조가 금지되는 등의 불안한 정세로 재정지원과 전력기술의 지연으로 초기 전력개발계획 작성이 늦어지는 등 초기 국제협력에 한계가 있었다. 미얀마 역시 1988년 체제전환을 추진한 이후 열악한 사회, 경제적 기반 속에서 급증하는 전력수요에 대응하려 노력했지만, 경제제재로 인하여 전력분야 ODA 지원을 이끌어 내기에는 제한적인 상황이었다. 결국, 발전 및 송배전의 투자가 지연되어, 전력상황을 효과적으로 개선하지 못하였다.
체제전환국은 이러한 국제협력과 더불어, 내부개혁을 통해 전력개발의 효율성 증가를 도모한다. 기존 독점 국영 전력기관들을 구조조정하고, 시장 메커니즘을 반영해 전기요금을 산정하는 전력거래시장을 구축하였다. 이들 국가는 빠르게 증가하는 전력수요 대응에 필요한 인프라 건설재원을 조달하기 위해, 민간 참여를 촉진하는 법·제도를 정비하고, 독립발전사업자(IPP)의 BOT 계약 등을 진행하였다.
베트남은 지속적인 내부개혁을 통해 전력규제기관을 설치하고 수직, 수평적 구조조정을 실시하였으며, 전력거래를 단일구매자, 소매도매시장으로 순차적으로 개혁하였다. 또한 지속가능한 재정에 기반한 민간협력 프로젝트를 발굴해 전력량을 꾸준히 증가시켜, 3국 중 가장 높은 인당 전력사용량을 달성하고 적정한 전기세를 적용하여, 가장 성공적인 전력개발사례로 평가받는다.
캄보디아는 체제전환 초기에 중앙정부에 의한 통합전력망을 구축하지 못한 상황에서 수입 디젤 및 중유를 자체 발전 원료로 사용하는 소규모 민간 독립발전사업자들이 난립하였다. 이러한 상황에서 국영전력기업이 전력을 생산하는 부분을 구조조정을 하지 못하고, 여전히 수직 통합모델을 유지했다. 이러한 상황에서 국영전력망을 통한 전력공급이 어려운 농촌 및 도시 주변 지역의 전력 수요에 대응하기 위해, 지역 영세 전력공급기업들의 참여를 유도하였다. 결과적으로, 민간발전사업자들에 의해 파편화된 전력망을 상당 부분 통합하였으나, 여전히 국가적인 전력량 부족을 겪으며, 국민들은 매우 높은 전기료를 부담하고 있다.
미얀마는 체제전환 이전부터 독과점이었던 국영전력기업을 구조조정하고, 전력거래시장에 단일구매자 모델을 도입했다. 하지만 독립된 규제기관이 없는 상황에서 의도적으로 전기세 절하를 진행하여, 민간 전력프로젝트들이 수익성을 확보하기 힘든 상황을 초래하였다. 이에 따라 민간 참여 프로젝트들이 적극적으로 개발되지 못했고, 결과적으로 전력량의 선순환적인 증가를 달성하지 못해, 여전히 심각한 전력량을 겪고 있다.
일반적으로 북한의 체제전환은 ‘베트남식 개혁개방’의 경로를 따라갈 것이라고 예측되고, 전력산업 역시 베트남식 개발을 따를 것이라고 여겨지고 있다. 하지만 본 연구의 유형화 분석 결과, 북한이 반드시 베트남과 유사한 경로의 국제협력과 내부개혁을 통해 성공적인 전력개발을 달성할 것이라고 단언할 수 없으며, 오히려 캄보디아 또는 미얀마식의 유형으로 전력개발이 진행되어 주목할 만한 성과를 보이지 못할 가능성도 있는 것으로 나타났다.
구체적으로, 체제전환이 이뤄질 경우 북한은 기존에 일부 국가와 매우 제한적으로 협력하던 형태에서 벗어나, 안정적인 대외관계 관리를 통해 다자간 ODA, 양자간 ODA를 적극적으로 활용하고 전략적 양자ODA 파트너쉽을 체결하여 금융지원 및 기술지원을 받을 수 있는 선택지가 있다. 하지만, 대외관계 변수와 체제 불안정성으로 인해 전력산업개발의 국제협업이 지연될 수 있으며, 이것이 장기화될 경우 불가피하게 중장기적인 전력개발의 진행이 제한될 수도 있다. 북한의 전력시장의 형태는 당기관에 의한 독점모델에 머물러 왔기에, 감독기관 설립이 지연되거나 설립 이후에도 미얀마와 같이 감독기관이 형식적인 기능만을 보유하게 된다면, 전력요금이 생산 원가보다 높게 책정된다고 단언할 수 없다. 또한 체제전환 이후 전력거래시장의 개혁 부분에서도 역시, 북한 정부의 전력산업에 대한 지배력 유지를 위해 캄보디아와 같은 제한적인 수직통합모델이 상당 기간 유지될 가능성을 배제하기 어렵다.
북한은 초기의 전력수요 대응을 위해 현재의 기초적인 외국인 투자법과 민간 참여에 대한 제도를 보완하여, 캄보디아의 사례와 같이 발전 및 송배전에 민간 참여를 유도하여 단기간에 전력 보급 확대를 목표로 할 가능성이 농후할 것으로 판단된다. 더 나아가, 국제협력과 내부개혁의 불확실성으로 인해 선순환적인 전력개발이 지연될 경우, 급격한 수요에 대응하기 위해 북한 정부가 지역 기업소 형태의 전력사업자들에게 전력공급의 의무를 전가하거나, 사업권을 획득한 돈주가 전력산업에 적극적으로 진입할 수도 있을 것으로 보인다. 하지만 이러한 민간 참여가 지속가능성을 가지기 위해서는 국영 전력 가격이 아닌, 시장 메커니즘에 따른 전력요금 체계가 확립되어야 하며, 여기에는 상술한 내부개혁의 성숙과 상당한 시간이 필요할 것으로 사료된다.
이상의 분석을 요약하면, 북한의 전력산업개발은 성공적인 국제협력과 선순환적인 내부개혁을 이룩한 베트남식이 아닌, 제한적인 국제협력 상황에서 적극적인 전력산업의 구조조정과 감독기관의 설치에 실패하여, 민간 참여에 의존한 캄보디아식 전력산업개발이 될 가능성이 크다. 또한 북한에서 시장 메커니즘에 따른 전력요금 체제의 확립이 지연될 경우, 적극적인 민간 참여가 미온적일 수 밖에 없어 미얀마와 같이 매우 낮은 수준의 전력개발의 성과를 가지게 될 개연성이 높다.
이러한 분석 결과를 토대로, 본 연구는 북한의 전력산업의 이해관계자들의 선택지와 개혁과정의 경로를 발견하고, 남북 간 정치적 합의의 전제하에서 다양한 전력분야의 협력 사안을 도출하였다. 시범사업의 개발과 성공적인 수행을 통해 공동 전력개발의 경험은 성숙해질 수 있고, 이를 바탕으로 한 남북 간 협력체계의 구축과 경협의 고도화라는 실용주의적 성과가 기대된다.

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본 연구에서는 체제전환 이후 전력산업개발 모델을 토대로 동남아 체제전환국인 베트남, 캄보디아, 미얀마의 전력산업개발 과정에서 드러난 국제협력과 내부개혁을 분석 및 유형화하여, 북...