미국 이민 행정 관료주의의 역사적 기원 연구: 전간기 이민국의 자율성 확대와 이민자들

국문 초록 (Abstract)

미국은 자타공인 ‘이민의 나라’이다. 1606년 영국의 합자회사였던 버지니아 식민지 건립과 더불어 신대륙이었던 미 대륙에는 서로 다른 정치·사회·문화·종교적 배경을 갖은 다양한 유럽인들이 식민지를 건설하며 진출하였다. 이후 1783년 파리 강화 조약에서 공식적으로 독립을 인정받은 신생국 미합중국은 대부분의 19세기까지 부족한 노동력과 낮은 인구밀도로 인해 국적과 인종을 불문하고 개방적이며 자유로운 이민정책의 기조를 유지하였다. 1790년 인구조사에 의하면 당시 미국의 인구밀도는 1평방 마일 당(per a square mile) 고작 4.5명에 불과하여 노동인력이 턱없이 부족한 상황이었던 것이다. 이에 개별주들은 연방의 개입을 배제한 채 스스로 부족한 노동력을 채우기 위해 주정부 차원에서 이민을 장려하는 기관을 자발적으로 운영하였다. 예컨대 사우스캐롤라이나(South Carolina)와 조지아(Georgia), 그리고 미시시피(Mississippi) 주들은 각기 1860년대와 70년대에 걸쳐 주정부에 이민국을 설치하였고 이를 통해 이민을 적극 장려하였다. 이렇듯 미국인들은 이민자들을 미국사회에 없어서는 안되는 중요한 자원으로 여기게 되었고 당연히 연방차원에서의 이민자 관리나 통제가 불필요했던 것이다.
미 의회가 최초로 연방차원에서 이민을 관리하고 통제하기 시작한 것은 1891년 연방이민국(Bureau of Immigration)의 창설과 때를 같이한다. 19세기 말에 이르러 상대적으로 낙후되어있었던 남동부 유럽인들이 기존의 선진 북서부 유럽인을 대체하면서 이민 인구 구성에 변화가 시작되었고, 미국인들은 급격한 산업화와 도시화가 야기한 수많은 사회·경제·위생적 문제의 원인과 책임을 이들 이민자들에게서 찾기 시작했다. 결국, 미국인의 정체성을 앵글로-색슨의 전통에서 찾고자했던 토착주의자들과 이민 제한주의적 국민 정서는 연방차원에서의 보다 엄격한 이민통제를 요구하게 되었던 것이다.
초기 재무국(Department of Treasury) 산하에 있었던 이민국은 20세기 들어 노동통상부와 법무부로 자리를 옮기며 의회에서 통과되는 이민법과 제도들을 실제로 집행하고 미국으로 입국하는 이민자들이나 미국인이 되기를 희망하는 이주자들과 직접적인 관계를 형성해왔다. 너무도 다양한 이민자들과 여러 예외적인 상황들을 고려해야 했던 이민국은 역사적으로 다른 정부기관에 비해 별다른 견제없이 상대적으로 자율적으로 운영되어왔다. 이는 유연한 법 적용과 행정의 효율성이라는 피상적 명분이 가져다 준 환경이었다.
그런데, 정부 기관으로써 이민 행정 기관의 출현은 입법기관인 의회와 사법기관인 대법원과의 관계

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In many studies, scholars of immigration history have pointed out that the federal immigration agency functioned with considerable freedom compared to other government agencies. Since the very beginning of the twentieth century, indeed, the Bureau of Immigration and each local immigration station acted largely unchecked inn applying its discretion to immigration laws. This discretion led to abuses. Its scope of responsibilities and a heavy work prompted scholars to accuse the immigration agency of inefficient and dehumanizing administration. This study is to reveal why and how the Bureau of immigration extended its discretionary power during the interwar period. In fact, the Bureau's strengthened administrative capacity followed a political trend of American state building in the Progressive era. Traditionally, American state building process over the nineteenth century was regarded as "state building as patchwork" in that the strong influences of the state of courts and parties limited the development of effective centralized government. Yet, there were some governmental growth in capacity, and governmental officials during the progressive era started gaining their power freed from the diverse and divided institutions. And this enlarged administrative capacity clearly represe