물환경 기준의 통합적 관리방안에 관한 연구 = A Study on the Water Quality Standards for the Integrated Management of Water Environment

국문 초록 (Abstract)

현행 물환경 기준(standards for water environment)의 궁극적인 목표는 수질오염으로부터 사람의 건강을 보호하고 환경상의 위해를 예방함과 동시에 자연환경 및 생활환경, 수생태계를 적정하게 유지하는 것이다. 그러나 이런 목표를 달성하기 위해서 이행되고 있는 물환경 기준들이 개별법에 따라 매우 다양하게 설정되어 있고 부문별로 담당부서에서 규제 및 관리, 규제항목을 선정하다 보니 기준 간의 상호 연관성이 결여되고 적용기준의 항목수, 기준값, 대상, 적용시기, 설정방법 등 여러 가지 면에서 일치하지 않고 있다. 특히, 기준의 강화를 주로 오염사고에 의해서 갑자기 마련하는 경우가 많아 이런 현상이 두드러진다. 이런 결과 시민 및 수용 주체들이 기준에 대해 어려움을 느끼며 실제 집행 담당자까지 혼선을 빚는 사례가 빈번하게 발생하고 있다. 또한 물환경 기준에 대한 총괄부서가 부재하여 전체적인 관리 및 운영과 관리우선순위 등이 체계적으로 정리되어 있지 않아 시시각각 변화하는 환경의 변화에 능동적으로 대처하지 못하는 일들이 발생하고 있다. 지금까지 이화학적 수질기준을 통한 수질관리는 인간의 건강보호 및 수질개선이라는 성과에도 불구하고 수생태계의 총체성, 온전성(integrity)을 우선적으로 확보하고 유지하려는 EU와 미국 등에서 시행하고 있는 선진적인 수질관리정책과 비교할 때 상당히 뒤처진다. 그러나 최근에 수생태계(aquatic ecosystem)를 보존하는 방향으로 환경정책을 전향하여 미비하지만 물환경 기준에도 생태적 기준을 도입하여 그동안 인간의 건강보호를 위한 맑은 물 공급, 생활환경보호 차원의 방어적인 환경개선을 넘어서서 생태적 가치(ecological value) 보호라는 패러다임으로 전환하려는 노력을 지속적으로 하고 있다. 본 연구에서 살펴보고자 하는 물환경 기준은 물과 관련된 수질환경기준 및 규제기준, 먹는물 수질기준 등 용도목적별 기준, 기타 규제관련 프로그램(목표기준, 오염총량기준 등)에서 규정하는 모든 기준을 포함한 종합적인 의미로 사용하였다. 특히 과거에 사람과 환경보호에 한정하여 적용하던 수질 개념이 수생태계 보호 및 수용체 중심의 의미를 포함한 개념으로 확대됨에 따라 ``수질기준``이라는 용어 대신 통합적인 의미인``물환경 기준``이라는 용어로 사용하였다. 본 연구에서는 물환경관리 기본계획(2006~2015)의 목표인``2015년까지 물고기가 뛰놀고 아이들이 멱감을 수 있는 물환경 조성``을 성공적으로 달성하기 위한 다양한 방법 중 가장 영향력이 있는 행정 및 규제 기준을 적용함에 있어 현행 물환경 기준들을 통합하여 관리 및 적용할 때 발생할 수 있는 문제점을 분석하여 개선점을 찾고 가능성을 파악하고자 하였다. 이런 취지에서 본 연구의 목적은 첫째, 우리나라에서 시행하고 있는 물관련 기준들에 대한 연혁 및 설정 근거와 문제점을 분석하고, 둘째, 지금까지 수행해온 연구들에 대한 검토 및 분석, 선진사례를 검토하여 현행 물환경 기준을 국내·외 물환경 변화에 능동적으로 대처할 수 있는 정책적 수단으로 전환시키기 위한 통합관리 방안을 제안하는 데 필요한 기초 자료를 제공함과 동시에 향후 기후변화와 같은 자연환경의 변화 및 인위적인 사업에 의한 수체환경 변화를 고려한 물환경 기준의 통합적 관리방안을 마련하는 데 있다. 본 연구는 물환경 기준의 통합적 관리방안을 마련하는 데 필요한 과학적 기법 및 방법론을 마련하기에 앞서 지금까지 마련된 물환경 기준에 대한 기초현황 및 문헌연구를 검토하고 종합하는 데 중점을 두고 크게 5가지 주요 연구주제로 구분하여 그 결과를 각 장으로 배분하였다. 먼저 제1장에서는 본 기초과제를 수행하고자 하는 배경 및 목적을 제시하였다. 제2장에서는 국내 물환경 기준의 현황 및 정의, 의의 등을 살펴보고 기준들이 제정되고 적용되는 과정을 해당 법률의 변천과정을 통해 살펴보았다. 또한 미국, 영국, 일본 등 다른 국가에 대한 환경 기준관련 현황 및 동향을 간단하게 살펴보았다. 제3장에서는 그동안 환경기준 및 규제기준을 설정하고 적정성을 검토한 문헌들 중 대표적인 연구보고서 37편을 선정하여 살펴보고 제기된 문제점 및 개선방안을 검토하여 통합관리를 위해서 어떤 부분을 고려하여야 하는지를 파악하였다. 제4장에서는 검토한 모든 자료를 통해 물환경 기준을 통합적으로 관리하기 위한 방법을 제안하였다. 마지막으로 제5장에서는 본 연구의 결과를 다시 한 번 짚어보고 본 과제의 연구 및 정책시행의 한계점 및 개선점을 살펴보았다. 또한 본 연구 결과가 미칠 수 있는 기대효과 및 향후 물환경 기준의 관리방안에 대한 방향성을 제시하였다. 본 연구의 결과는 다음과 같이 나타낼 수 있다. 1. 물환경 기준 관련 법령의 제정 및 변화과정을 살펴본 결과 규정된 법률 모두 제정목적에 맞게 관련 기준에 대한 기준을 잘 갖추고 있어 추가적인 법률 제정의 필요성 보다는 중복성 검토, 종합 및 통합을 통한 연계관리에 무게를 두는 방향으로 개선이 필요하다. 이를 위해서는 첫째, 환경기준과 개별기준 간의 연계성 확보와 기준 간의 상호작용에 대한 근거 보완 및 이에 따른 기준 간 역할을 명확하게 구분할 필요가 있다. 둘째, 개발 및 이용, 규제가 동일한 법령에서 적용됨에 따라 기술적으로 충분한 처리수준에 있음에도 불구하고 예외조항을 설정하여 적용하는 등 사람의 건강보호 및 공공수역의 수질 및 수생태계를 적정하게 관리·보전하려는 기준 설정의 기본취지와 상충되는 점을 개선할 필요가 있다. 셋째, 수질 및 수생태계 환경기준에서 규정하고 있는 이용목적별 적용대상과 관련하여 본 환경기준이 마치 이수목적 기준인 것처럼 사용하고 있어 이용목적별 적용대상의 적합성 논란이 지속되고 있다. 따라서 이와 관련하여 수영용수, 농업용수 등 용수목적별 기준을 마련하고 어떤 곳에서 관리할것인지에 대한 고려를 해야 한다. 2. 외국의 물환경 기준 검토 결과 국가별 환경현황 및 여건과 지역적 특색에 따라 조금씩 차이는 있지만 환경기준, 이용목적별 기준 등 우리나라와 거의 비슷한 수준으로 이행하고 있다. 그러나 다음과 같은 점에서 차이점이 있고 가능하면 우리나라 기준에서도 고려가 필요한 부분이다. 첫째, 비교 국가에서는 기준의 변경이 관련법령의 변화에 의해서 자주 변경되는 우리 나라의 환경과 다르게 표준 기준설정체계에 따라 주기적이고 장기적으로 항목 및 적절성을 검토하여 항목들과 수치를 변경 및 개정함으로써 수시로 변화하는 환경에 대응하고 대상수체에 적합하게 적용하고 있다. 둘째, 각국은 방대한 수질준거치(criteria)를 갖추고 있어 항목을 추가하거나 수치를 변경하는데 커다란 어려움이 없는 것으로 나타나 우리나라처럼 수질오염사고에 의해서 새로운 항목을 규제하려고 해도 마땅한 대안이 없는 경우와 다르게 대응능력이 매우 크다는 점에서 매우 시사점이 크다. 셋째, 유기물질 중심의 수질개선 효과를 평가하는 방법이 아닌 다양한 항목에 대한 평가결과를 종합하여 평가하고 사람에 대한 건강 외 수생태계와 같은 수용체 중심 및 용도 중심의 기준항목을 평가하여 개선 여부를 판단하고 있다. 넷째, 환경 기준 집행의 행정적 편의 및 행정목표 설정과 관련된 환경기준, 특히 생활 환경항목에 집중하여 관리하는 환경정책 보다는 위해성 물질 또는 독성물질과 수계내에서 가장 환경오염에 민감한 수생태계의 양호한 상태를 유지하기 위한 기준을 시행하고 있다. 다섯째. 일본은 우리나라와 거의 비슷한 수질 기준을 가지고 있으나 독자적인 기준설정체계를 설정하고 지속적으로 개선하는 모습이 외국의 수질기준에 의존하는 우리와 큰 차이가 있다. 특히 지역적 환경기준의 설정에 따른 지역적 환경개선 정책의 이행은 오랜 기간 법률에만 규정되어 있고 실제 시행되지 않고 있는 현재의 우리나라 상황과 환경정책을 한 단계 진보하기 위해서 지자체 중심의 환경정책 설정 및 이행이 필요하고 지금까지의 중앙정부 중심의 한계를 극복할 수 있는 좋은 예가 될 수가 있다. 여섯째, 물환경 관련기준은 시행 결과 기대되는 국민적 편익 이외에 그에 소요되는 사회적 비용을 고려하지 않을 수 없다. 특히 기준에 의해서 영향을 받는 배출업체 등과 같은 오염원인자가 받는 희생과 부담을 합리적으로 고려하기 위해서는 비용/편익 개념을 동반해야 한다. 3. 본 연구 결과 물환경 기준의 통합관리 방안을 위해서는 중·장기 계획에 따른 단계별 환경기준의 설정 및 개선, 통합관리를 위한 표준 방법론 및 체계 구축, 수질 및 수량을 함께 고려한 물환경 기준의 개선, 지역 특수성을 고려한 지역환경기준의 마련, 물환경 기준간 연계성을 고려한 관리방안 마련, 물환경을 고려한 평가방법의 개선 및 모니터링 자료의 확보, 환경기준에 대한 총체적인 관리기관의 신설 및 기능통합, 기후변화와 같은 자연환경의 변화 및 인위적인 사업에 의한 수체 환경 변화를 고려한 기준 마련 및 물환경 기준관련 교육프로그램 마련, 용수목적별 수질기준의 구별 및 설정의 필요성이 절실하게 요구된다. 4. 이런 개선점을 종합하여 물환경 기준의 통합관리 방안을 제시하면 첫째, 통합적인 장기 모니터링체계 구축 및 장기 모니터링을 통해 필요한 자료를 축적하고 공개한다. 둘째, 축적된 모니터링 자료와 연구 자료를 토대로 수질기준의 설정 대상이 되는 모든 오염물질에 대한 준거치(criteria)를 설정하고 주기적으로 수정, 보완한다. 셋째, 기준 설정에 대한 표준 방법론을 마련하고 부문별 특성을 고려하여 수정 및 보완을 통해 표준화된 설정체계를 확립한다. 넷째, 설정된 기준을 종합적으로 평가할 수 있는 방법론을 마련하고 보완하도록 한다. 다섯째, 모든 과정이 일정한 주기를 가지고 개선될 수 있도록 순환체계를 확립한다. 여섯째, 물환경 기준 검토, 개정 및 보완, 이행을 총괄할 전문적인 운영팀을 구성·운영하고 부문별 전문자문단을 구성하여 검토와 심의가 충분하게 이루어 질수 있도록 한다. 일곱째, 국민, 사업자, 공무원, 학계 등 이해집단에 대한 의견수렴 및 반영이 충분하게 이루어질 수 있도록 공청회 및 자료공개를 투명하게 해야 한다. 마지막으로 제시한 단계를 모두 포함한 마스터플랜 마련 및 이행계획이 기존의 종합계획의 주요한 내용으로 포함되도록 하여야 한다. 본 연구는 현행 물환경 기준을 국내·외 물환경 변화에 능동적으로 대처할 수 있는 정책적 수단으로 전환시키기 위한 통합관리 방안을 제안하는데 다소 미비한 점이 있으나 다양한 물환경 기준에 대해 전반적으로 검토해 봄으로써 새로운 발전 방향을 설정하고 물환경 기준의 선진화, 합리성, 투명성 제고를 위해서는 현행 기준들을 개선해야 한다는 동기부여와 복잡하게 보였던 물환경 기준을 좀 더 쉽게 이해하는데 일조하기를 기대한다.