투자분쟁해결절차에서의 간접수용의 개념 ― NAFTA에서의 미국의 경험을 중심으로 ― = Indirect Expropriation as Examined in International Investment Disputes ‐Experience of the United States in NAFTA Proceedings and Its Implication

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The ISDS procedure and indirect expropriation are the two most controversial subjects in Korea in the context of the Korea‐U.S. FTA. Criticism has been raised that these two concepts are designed to undermine the national sovereignty. However, when the cases of NAFTA Chapter 11 (Investment Chapter) are thoroughly examined, it may be understood that these concerns, although understandable, are largely overblown.
First of all, it has become quite common that states are subject to the jurisdiction of the international courts of many different jurisdictions. The ICJ, WTO, and Investment Tribunals are all good examples. The fact that one government is brought to an international legal proceeding by another government or by a foreign investor is not surprising or remarkable in and by itself. Therefore, the introduction of the ISDS procedure, without more, does not necessarily encroach upon the regulatory authority or judicial sovereignty of the government of the host state. The decisions of the NAFTA investment tribunals have underscored this aspect of the issue over the years.
Likewise, the concept of indirect expropriation is in fact a quite narrow concept. It is only implicated when the governmental measure of the host state tantamount to or equivalent to direct expropriation. It is not sufficient to show that a foreign investor has been negatively affected by a governmental measure or has suffered financial losses as a result of the measure. Instead, the foreign investor must show that the measure at issue should be regarded as almost the same as direct expropriation as if the total value of its assets has been gone. The NAFTA precedents on indirect expropriation have clarified this point in many different contexts and in many different voices.
Based on these discussions on NAFTA, it may be a better alternative for contracting parties of FTA and /or BIT to include more specific and concrete terms to designate the concept of indirect expropriation. For instance, the term “disguised measure” could be used in this regard. In other words, indirect expropriation may be defined as a measure which is considered to be a “disguised” measure to achieve the objective of direct expropriation. The term “disguised” has been used in the trade agreements and investment agreements already. Thus, the general consensus concerning the term may equally apply to the indirect expropriation context as well.

국문 초록 (Abstract)

최근 한미 FTA 체결 및 비준과 관련하여 ISDS 절차와 간접수용 문제에 대한 문제가 우리 국내의 비상한 관심을 끌어오고 있다. 우리 기업의 외국 투자와 외국 기업의 한국 투자가 지속적으로 증가함에 따라 이와 관련된 분쟁발생 자체를 회피할 수는 없을 것이다. FTA나 BIT가 아니더라도 외국인 투자자와 한국 정부간 또는 한국 투자자와 외국 정부간 분쟁은 장기적으로 증가할 수밖에 없을 것이다. 그렇다면 보다 합리적인 선택은 정부의 제소 가능성 자체에 대한 문제제기보다는 구체적 절차에서 우리 정부와 투자자의 권익보호가 효과적으로 이루어지는가 하는 점에 초점을 맞추어야 할 것이다. 즉, 우리 정부가 부당한 제소의 대상이 되지 않고 일단 중재절차가 개시되었을 경우 우리 정부의 입장이 최대한 반영될 수 있도록, 그리고 외국 기업의 부당한 조치에 대항하는 한국 투자자의 권익을 충분히 보장할 수 있도록 제도적 장치를 협정문에 포함시키는 작업이 보다 현실적인 대안이라고 할 것이다. NAFTA 협정에 따른 ISDS 분쟁해결 사례들을 살펴보면 이러한 측면을 파악할 수 있다.
마찬가지로 간접수용 문제도 이와 유사한 맥락에서 접근할 필요가 있다. 간접수용 문제가 분명 우리 법제와의 합치성 문제 등 다양한 새로운 문제를 제기하고 있는 것은 분명하나 이 제도가 과연 우리나라의 사법주권이나 정책주권을 침해하는 효과가 있는지는 의문이다. NAFTA 분쟁에서 발전된 미국과 캐나다의 법리를 보더라도 이 법리는 남용의 가능성을 차단하기 위하여 상당히 구체화, 체계화되어 오고 있는 상황이다. 따라서 간접수용 문제 자체를 국가주권에 대한 침해문제로 보는 입장은 다소 현재의 국제사회의 논의와는 유리되어 있다고 할 수 있을 것이다. NAFTA 투자분쟁해결절차에서 검토된 간접수용 분쟁을 살펴보면 실체적, 절차적으로 정당한 정책에 대하여 투자유치국 정부 패소 판정이 내려진 경우는 찾아보기 힘들다고 하겠다. 즉, 이러한 NAFTA 판정들은 간접수용 법리가 각국이 자국의 환경보호수준 등을 결정할 주권적 권리를 부인하는 것은 아니며, 다만 명목상의 정책목표에도 불구하고 실제 의도가 외국인 투자자에 대한 차별적 대우이며 재산권의 박탈인 경우에만 간접수용 문제가 제기된다는 점을 시사하고 있다.
이러한 부분을 보다 명확히 하기 위하여 지금과 같이 간접수용의 다양한 기준을 단지 제시하고 이를 중재판정부가 개별적으로 판단하도록 대폭적인 재량권을 위임하는 형태를 지양하고, 대신 통상협정과 투자협정에 흔히 사용되는 개념을 차용하여 간접수용 여부를 평가하도록 하면 간접수용과 관련하여 제기되는 우려와 혼선을 어느 정도 줄일 수 있을 것으로 판단된다. 가령, 간접수용이란 직접수용을 달성하기 위한 “위장된 조치”라는 점을 명확히 하여 협정문에 관련 문구를 구체적으로 포함시킬 경우 최소한 현재와 같이 간접수용의 개념에 대하여 제기되는 다양한 해석과 변형사례는 줄일 수 있을 것이다. “위장된 조치”의 개념에 관해서는 이미 통상협정과 투자협정의 다양한 맥락에서 검토되고 논의되어 오고 있으므로 이와 유사한 법리를 여기에서도 적용할 수 있을 것이다.

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