거버넌스 실패와 제도적 동학의 맥락: 한국의 시장, 민주주의, 그리고 평등주의

국문 초록 (Abstract)

거버넌스는 효율적 국정관리와 정부정책에 대한 숙의 민주주의의 실천 및 협력적 통치를 위한 학문적, 실천적 개념에서 사회과학분야에 도입되었다. 특히 행정학에서 거버넌스는 "정부"에서 "거버넌스"로의 이전이라는 급진적 패러다임을 형성하며 많은 관련연구가 진행되었고 정부정책에서 실천적, 규범적 국정관리의 개념으로 자리잡아왔다.

거시적 정치, 경제, 사회문화적 틀 속에서 거버넌스는 각기 크게 두 가지 전통적 통치원리, 즉 시장의 교환과 균형원리 그리고 이와 대조적인 계층제적 명령의 원리에 기반한 국가라는 기존 개념을 넘어 네트워크적 조직원리에 기초한 협력적 제도형성과 운영의 메커니즘을 두고 있다. 협력적 관리의 개념속에 포함된 민주주의의와 참여의 가치증대와 효율적이고 효과적인 정책갈등의 해소라는 두 가지 측면은 본질적으로 상충적 원리임에도 거버넌스의 논의에서는 상호 보완적 개념으로 구성되어있다. 따라서 2000년대의 거버넌스 논의는 흔히 정부와 국가의 제도가 어떻게 정책요소의 투입에서 목표한 정책효과의 산출까지 효율적이고 효과적으로 관리할 것인가에 집중되었으며 이 점에서 심의 민주주의적 정책의 당위성은 효율적 정책운영과 배치되는 개념으로 보지 않았다.

하지만 시장기제적 제도운영과 국가의 개입적 제도운영은 본질적으로 다른 원리로 구성되어있어 이를 네트워크적 협력의 제도설계로 수렴한다는 것은 사실 실천적인 측면에서는 매우 어렵다고 볼 수 있다. 따라서 정책의 본질적 성격상 시장원리나 국가개입의 원리가 더욱 편중되어 강조되거나 실제 일선수준(street level) 정책현실에서 정책이 왜곡되거나 효과성을 상실하는 경우가 많을 수 밖에 없다. 예를들어 신자유주의적 시장질서의 형성과 시장의 '탈배태적' 현상에 개입하는 정부의 정책은 상충적일 수 밖에 없는 제약을 가진다. 따라서 두 가지 상충적 원리는 현실적으로 정부의 제도적 개입으로 축적되는 국가제도의 형성과 운용속에서 경제행위의 자유와 탈배태적 시장관리라는 두 측면에 대한 정부의 역활과 능력의 문제와 밀접하게 관련지울 수 있으며 이는 다시말해 제도의 동학속에서 거버넌스에 접근해야 함을 말한다. 다시말해 개별 정부의 제도적 개입으로 축적되는 국가제도의 형성과 운용의 동학속에서 거버넌스에 접근함이 필요하며 이것이 한 국가가 만들에 내는 거버넌스의 성과와 밀접한 관련을 가진다고 볼 수 있다.

본 연구에서는 정책과 관련된 거버넌스 영역을 자본주의 시장과 민주주의 정치체제를 가진 국가에서 정부의 개입과 역할의 전통적 이념영역에 따라 시장, 민주주의, 그리고 평등주의의 영역으로 분류한다. 물론 거버넌스를 다룸에 있어서 이의 세 개 영역을 독립적인 하나의 전통적 자본주의 국가의 이념적 장(場)이기도 하지만 상호 중첩되기도 하며 많은 경우는 서로 상충되기도 하는 정책의 이념적 영역이라 할 수 있다. 따라서 거시적 측면에서 세 영역을 분류함은 각 이념적 요소가 강조되는 정부 정책들에 정부의 역할 과 개입의 제도적 측면이 어떻게 서로 상이한 조합을 구성하며 이에 대한 비교를 통해 거버넌스 운영을 위한 정부의 역할과 기능을 어떻게 다르게 나타나야하는가에 대한 일정한 함의를 얻을 수 있는 장점이 있다.

본 연구에서 거버넌스 실패(Governance Failure)는 단지 참여나 조정 그리고 협력적 통치의 부재만으로 규정되지는 않는다. 시장주의(Marketism), 민주주의(Democracy), 그리고 평등주의(Egalitarianism) 등 각각의 전통적 통치이념이 강조되는 정부정책의 영역에서 오히려 '어떠한' 협력과 참여가 필요하며 이에 대한 정부의 역할에 대한 제도적 차이점과 이에 기초한 각기 다른 정책의 역동성, 즉 행위와 구조의 교환과 이에 대한 각 이념별 정부의 개입의 역할에 관심을 두고 있다.

본 연구는 다음의 연구흐름을 가진다.

첫째, 본 연구는 우선 거버넌스가 논의되고 본격적으로 도입되던 시점에서 부터 시작하여 우리에게 도입된 거버넌스의 개념이 도입된 배경과 주요 개념들을 정리한다. (연구범위 및 연구방법 제시)

둘째, 거버넌스의 개념에 대한 선행연구들 정리하고 이를 통해 거버넌스를 본 연구를 위한 조작화 즉 재개념화하고 거버넌스 실패의 제도적 동학에 대한 구성주의적 시각틀을 구성한다. 즉 정부의 정책 현실에서 나타나는 시장주의, 민주주의, 그리고 평등주의의 정책 영역과 이에 연동된 거버넌스 실패의 문제를 조망할 제도구성과 운영, 그리고 정부의 역할과 관련된 제도적 동적변화를 볼 수 있는 분석틀을 제시한다

셋째, 거버넌스 개념의 도입 이후 정부정책에서 나타나는 거버넌스적 실패에 대한 사례들을 위의 분석틀과 연동하여 분석하고 해석한다.

마지막으로 연구결과를 정리하고 연구의 함의를 제시한다.