건축물미술장식제도에 관한 연구 : 서울특별시를 중심으로 = (A) study on the percent for art scheme in Korea : focusing on the cases in Seoul

국문 초록 (Abstract)

본 연구의 대상인 건축물미술장식제도는 도시문화환경 개선과 문화예술 진흥을 위해, 일정 규모 이상의 건축물을 신축 또는 증축할 때 건축비용의 일정 비율을 미술장식에 사용하도록 한 제도를 말한다. 이 제도는 시행 초기부터 많은 문제점들이 나타났음에도 불구하고 폐지되지 않고 현재까지 계속 보완·유지되고 있다. 본 연구의 목적은 건축물미술장식제도라는 정부개입이 안고 있는 근본적인 문제점에 대해 분석하고, 이러한 문제점에도 불구하고 이 제도가 계속 유지되는 요인을 고찰함으로써 문화부문에 있어서 정부 역할에 대한 정책적 시사점을 제공하는 데 있다.
우선 건축물미술장식제도의 실태를 투입·전환·산출·평가 및 환류라는 정책과정 속에서 평가하였다. 각 단계에서 드러난 건축물미술장식제도의 문제점을 요약하면 다음과 같다.
첫째, 공공미술분야에 대한 투입은 시대의 흐름에 따라 변화하고 있다. 건축물미술장식제도는 이러한 투입의 변화에도 불구하고 새로운 정책으로의 대체나 정책의 종결이 이루어지지 않고 계속 보완·유지되고 있다. 변화하는 사회의 요구와 지지에 건축물미술장식제도라는 획일적 정책수단으로는 적절하게 대응할 수가 없음을 분석하였다.
둘째, 전환단계는 정책형성·결정단계와 정책집행단계로 구분하여 살펴보았다. 미술단체와 시민단체들은 강한 결속력을 바탕으로 건축물미술장식제도의 정책형성 및 결정과정에 직접적인 영향력을 행사하고 있다. 한편 정책결정 담당자들은 자신들의 정치적인 동기와 정책의 당위성을 앞세운 미술계의 논리에 압도되어 이들의 입장을 적극 옹호하는 태도를 보인다. 정책집행과정에서는 제도의 명령지시적 속성으로 인하여 포획과 부패의 가능성이 많다고 할 수 있다.
셋째, 정책의 산출을 효과성과 형평성의 차원으로 나누어 평가하였다. 효과성의 측면에서, 건축물미술장식제도가 의무화되기 전과 후의 미술장식품 제작량에는 큰 차이가 없었다. 또한 작품 중에는 수준이 낮고 개성 없이 유사한 작품들이 많아 질적인 측면에서 문제점이 많다. 형평성의 측면에서 볼 때, 제도의 속성 상 필연적으로 대도시와 상업지구 등에 작품이 집중될 수밖에 없으며, 이러한 점에서 지역간·계층간 문화향수의 격차를 심화할 소지를 안고 있다. 또한 이 제도의 시행으로 작가간·장르간의 편중도 심화되어, 소수의 기업형 작가를 만들어 내는 미술계의 부익부빈익빈 현상을 야기하고 있다.
넷째, 평가와 환류의 측면에서도 건축물미술장식제도는 심각한 문제점을 안고 있다. 평가단계의 근본적인 문제점은 정책산출물을 평가할만한 합의된 기준이 존재하기 어렵다는 것이다. 또한 산출물에 대한 일차적인 평가체계라고 할 수 있는 심의제도는 근본적인 한계를 드러내고 있다. 그리고 작품이 일단 설치된 이후에는 평가가 전혀 이루어질 수 없는 상황이다. 환류의 측면에서 볼 때, 환류된 정보는 이 제도로 편익을 얻는 집단들의 의도적 방해나 이념적인 요인들로 인해 왜곡되고 있어, 정책형성과정이나 결정과정에 제대로 투입될 수 없는 경우가 많다.
이와 같이 건축물미술장식제도는 정책의 전과정에 걸쳐 심각한 문제점을 드러내고 있다. 그럼에도 불구하고 정책의 종결이 이루어지지 않고, 오히려 또 다른 정부개입으로 이러한 문제점들을 해결하려고 하는 움직임이 나타나고 있다. 건축물미술장식제도의 정책종결에 장애가 되는 요인은 다음과 같이 요약될 수 있다.
첫째, 이념적 요인이다. 한국 사회의 구조적 특성에 의해 형성된 문화예술에 대한 정부개입이라는 이념적 정당성이 그것이다. 이러한 이념과 가치체계는 쉽게 변화시키기 어렵기 때문에 정책 종결에 큰 장애요인이 된다.
둘째, 지적·심리적 거부감이다. 정책종결은 변화에 대한 막연한 불안감과 새로운 상황에 적응해야 하는 심리적 저항감을 야기한다. 건축물미술장식제도의 경우, '정책의 일관성 상실' 이라는 정치적 비판에 대한 회피, '정책종결은 곧 조직의 실패' 라는 문화관광부의 지적 거부감이 정책 종결에 장애요인으로 작용하고 있다.
셋째, 정책종결 반대세력의 저항과 정책종결 주도세력의 미약을 들 수 있다. 건축물미술장식제도로 발생하는 편익과 비용의 분포로 인해, 정책종결에 반대하는 문화예술단체는 강하게 결속하여 반종결연합을 형성하는 반면, 정책종결 주도세력을 미약하게 된다.
넷째, 높은 종결 비용이다. 정책종결을 위해서는 대안제시 등을 통해 정책종결에 반대하는 저항을 감소시키고, 찬성하는 지지를 확보해야 하는데, 이 과정에서 단기적으로 많은 종결비용이 요구된다. 건축물미술장식제도의 경우 대안으로 제시되는 공공미술기금제, 공공미술재단 등을 도입하기 위해서는 단기적으로 많은 정치적·경제적 비용이 발생된다는 점이 이 제도를 종결시키는 데 장애요인으로 작용하고 있다.
다섯째, 정책평가와 환류체계의 미비이다. 미술장식품은 문화예술의 특성상 정책산출물에 대한 객관적 평가가 매우 어렵다. 또한 자원의 제약과 시민 참여의 배제 역시 정책 평가가 제대로 이루어지지 못하는 요인이다. 환류체계에 있어서는 이해관계 집단에 의한 왜곡이 정책종결의 장애요인으로 작용하고 있다.
여섯째, 동태적 보수주의와 행정조직의 영속성을 들 수 있다. 88년 올림픽이 종료된 이후에도 건축물미술장식제도가 계속 유지된 사실이나, 이 제도의 종결이 요구될 때마다 비슷한 목표를 가진 사업이나 조직이 제시되는 것은 이러한 예로 볼 수 있다.
이러한 장애요인에 대한 대응전략으로는 ① 최적시기 선택을 통한 정책종결 환경의 조성, ② 정책의 이념적 측면에 대한 비판, ③ 종결반대세력의 저항을 감소시키려는 노력, ④ 신속한 의사결정, ⑤ 정책평가 및 환류체계의 정비 등을 제시하였다.
끝으로 건축물미술장식제도의 대안으로 현재 제기되고 있는 공공미술기금조성 및 공공미술재단 설립 방안에 대한 비판적 검토를 시도하였다. 이러한 대안들은 모두 문화예술은 시장실패가 일어나므로 정부의 개입과 지원이 이루어져야 한다는 이념적 가정 하에 있다. 이에 비해 본 연구는 그 근본 가정들에 대한 문제제기를 하였다. 공공미술을 통한 지역문화의 발전, 도시 환경의 개선, 문화예술 지원 등을 실현하는 방법은 다양하며, 일반 시민들이 만들어내는 자생적 질서에 의해서도 가능할 수 있다. 이것이 가능할 때 비로소 공공미술의 진정한 의미가 살아날 수 있다. 오히려 정부의 일방적인 개입과 기획은 지역문화공동체의 자생적인 발전에 장애요인으로 작용할 수 있다. 이처럼 본 연구는 건축물미술장식제도와 관련한 기존의 연구와는 다른 시각에서 이 제도에 접근하였다는 점에서 기존 연구들과의 차별성 및 의의를 지닌다고 할 수 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The percent for art scheme, the subject of this study, is the policy that requires one percent of the total construction costs of new building or renovation be devoted to art, for the purpose of placing artwork in the public setting, both to beautify public buildings and urban environments and to provide artists with financial supports.
Despite its obvious problems, this policy has been maintained for about twenty years without any conclusion or cessation. This study has two main purposes. First, this study analyzes the problems of this policy and the reasons of its failure. And then this study examines the factors that this policy has been maintained despite many problems.
Identifying four steps (input-transfer-output-evaluation and feedback) in policy-making process, this study summarizes the problems of this policy as follows. ① input : The social demands and supports in the field of public art have been changed for last two decades. The uniform regulation such as the percent for art scheme can not response properly to this change. ② transfer : Interest parties have great impacts on the decision making phase. There is a possibility that the corruption and capture will happen while implementing this policy. ③ output : After this policy was implemented, there has been no noticeable increase in the number of artworks installed. Many of those artworks are also lack quality and originality. In view of equity, it shows that this policy rather widens the cultural gap. ④ evaluation and feedback : The fundamental problem is that there is no criterion for the evaluations of the process and outputs. Even if evaluation tools functions well, the feedback on the policy is apt to be deliberately distorted or omitted by interest parties.
As mentioned above, the percent for art scheme in Korea shows many problems in its whole policy process. Nevertheless, this policy has not terminated for last two decades. There are several termination obstacles. ① ideology-related factors : Ideologies are fixed conceptual principles or general assumptions. People have a tendency not to link these principles and assumptions to specific, ongoing policies or programs. In this study, the general assumption that the government should intervene in the field of art and culture because they are realms of market failure is a great obstacle to termination. ② intellectual and mental reluctance : Policy makers do not like to consider that the underlying thinking behind a policy is flawed or is no longer relevant because they regard the flaws or failures of policy as their own errors. ③ the resistance of anti-termination party and the absence of leading group for termination : It is owing to the distribution of costs and benefits. ④ high start-up costs: the notion that there are sunk costs that would be lost with termination justifies the continuation of a dubious policy. The fact that high start-up costs are needed to terminate or replace the policy is one of the main reasons that termination has not implemented. ⑤ the lack of policy evaluation and feedback system : As explained above, artworks are hard to evaluate or measure objectively, and the deliberate distortion or omission by interest groups occurs. ⑥ dynamic conservatism and institutional permanence : Organizations and their policies are systems that respond to and change with their environment, and that endure beyond a single sponsor or bureaucrat. For example, the percent for art scheme was initiated for Olympics on 1988, but it has not concluded after Olympics finished.
Next, this study examines several strategies for implementing the termination : ① making the situation favorable by taking an optimal timing to terminate, ② criticizing the ideological side of the policy and justifying the termination, ③ reducing the resistance of anti-termination party, ④ facilitating efficient decision making, ⑤ establishing policy evaluation and feedback systems.
Finally, this study examines a general establishment plan of public art fund and public art foundation. These alternatives are based on the conceptual assumption that the government should intervene in the field of art and culture due to the market failure. On the contrary, this study questions this assumption. In public art, there are many ways to design the public space, to improve local cultures, and to finance and support the artists. And it can be achieved by a spontaneous order without any government intervention. Unilateral government intervention and planning could rather be an obstacle to the voluntary cultural development of the local community. In this point of view, this study is distinguished from the preceding ones.