작전 통제권 정책 변화에 관한 연구 = A Study on the Changes in the Policies Related to the Handover of Operational Control of Troops

국문 초록 (Abstract)

본 연구의 목적은 전시작전 통제권 전환 논의의 변천 과정과 배경 분석을 통해 정책 결정에 영향을 미치는 배경들을 도출하는 것이다. 본 연구는 한국군의 1970년대 후반 작전통제권이 유엔군 사령관에서 한미연합사령관으로 이양된 박정희 대통령 통치 시기부터 ‘전시작전 통제권 전환조건’이 충족 되리라고 판단되는 문재인 대통령 통치 시기인 2022년대 전반기로 기간적 범위를 정하였다.
본 연구의 결과는 다음과 같다.
첫째, 전시작전 통제권 전환 결정은 한미 간의 상호 합의를 통해서 이루어질 수 있는 사안이기 때문에 미국의 한반도 안보전략과 이해관계 변화에 따라 영향을 받을 수 있다. 미국의 전략적 이익이 감소할 경우 주한미군 병력유지에 따르는 비용과 책임부담을 줄이기 위해 전시작전 통제권의 한국측 전환에 동의할 가능성이 충분하였다. 분석 결과 본 연구는 미국의 한반도 안보전략과 이익이 감소할수록 한국 측 전시작전 통제권 전환 결정이 탄력을 받는다는 결과를 도출했다.
둘째, 북한의 정세 변화에 따라 전시작전 통제권 전환 결정이 영향을 받을 수 있다. 북한의 군사도발 수위가 높아질수록, 이에 대응하는 우리의 군사력이 상대적으로 열세하다고 인식될수록 전시작전 통제권 전환 추진에 제동이 걸릴 수 있는 것이다. 전시작전 통제권 전환을 추진하기로 결정한 2007년과 2017년 모두 북한의 군사력이 남한보다 상대적으로 우세하다는 인식이 압도적으로 높았음을 알 수 있다. 그러나 노무현 정부시절에는 북한의 군사도발가능성이 상대적으로 낮았기 때문에 전시작전 통제권 전환을 추진하는데 추진력을 얻을 수 있었던 것으로 보인다.
셋째, 국가안보에는 자주국방, 동맹, 군비통제, 군사외교 등 다양한 안보기제가 작용하지만, 대통령의 성향과 정권이 주로 국가안보에 무게를 두는지 자주국방에 중점을 두는지에 따라 전시작전 통제권 전환을 추진하는 입장과 결과가 상이한 것으로 나타났다. 전시작전 통제권 전환이 본격적으로 추진된 2000년 이후의 정책결정을 살펴보았을 때, 진보성향의 노무현, 문재인 정부는 자주국방을 국정목표로 삼고 통수권 차원에서 조속한 시기에 환수하려는 적극적 의지를 표명했다. 반면 보수성향의 이명박, 박근혜 정부는 기본적으로 전시작전 통제권 전환을 추진하면서도 북한의 위협에 따른 국내안보환경 변화에 더 민감하게 반응하며 조건과 시기를 조정했다.
본 연구는 전시작전 통제권 전환 논의의 변천과정과 배경을 통해 정책결정 변동에 영향을 미치는 핵심 환경들을 평가함으로써, 한국군에게 전시작전 통제권 전환이 최종적으로 이양되기 까지 정책 추진에 있어서 고려해야할 교훈을 도출하고자 하였다. 전시작전 통제권을 조속하게 반환하기 위해서는 한국군의 독자적인 능력 강화가 전제되어야 한다.
따라서 전시작전 통제권 전환 정책을 안정적으로 추진하고 완성해가기 위해서는, 먼저 정권의 이념적 틀 속에서 전시작전 통제권 전환 문제를 가둬놓지 않고, 북한의 위협에 대한 독자적 대응 능력을 조속하게 마련하기 위해 힘써야 하며, 이를 위해서 한미 간의 군사동맹훈련 등을 적극적 활용하고 외교적으로 우호적인 관계를 유지해나가는 다차원적인 전략이 요구된다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to draw the factors to affect the policy decision by background analysis and reviewing the discussion history on the handover of wartime operational control of troops. The study scope was limited from President Chung Hee Park’s regime when the operational control right had been transferred from the commander of the UN Forces to the commander of the US Forces Korea in late 1970s till President Jae In Moon’s regime when the conditions for the handover of wartime operational control had been determined to be satisfied in early 2022. The study results are as follows.
First, the decision on the handover of wartime operational control of troops can be affected by the security strategies and changes of interests in the Korean peninsula because it can be realized by mutual agreement between South Korea and USA. In case that strategic benefits to USA was declined, the US was highly likely to agree the handover of the control to lessen the costs and burden to maintain the troops of the US Forces Korea. The analysis results revealed that the decision on the handover of wartime operational control of troops picked up speed as the security strategies and benefits in the Korean peninsula to USA were declined. Second, the decision on the handover could be affected by the changes of the political situation in North Korea. As the level of the North Korean military provocation was raised and the South Korean military power to respond this was perceived weaker, driving force of the handover could be declined. The results showed that the perception on the North Korean military power was relatively superior to South Korea both in 2007 and 2017 when the handover of the control was determined to be handled. However, the driving force on the handover of the control seemed to be added during President Moo Hyun Roh’s regime since the military provocation potential from North Korea was relatively low. Third, although a variety of security measures could be functioned such as independent national defense, alliances, control of armaments, military diplomacy, and so on, the positions and outcomes to pursue the handover of the control varied depending on whether the characteristics of Presidents and their regimes focused on national security or independent national defense. With respect to the policy decisions after 2000 when the handover of the control was officially driven in full swing, liberal governments including Moo Hyun Roh’s and Jae In Moon’s set the independent national defense as the national policy goal and showed the active will to takeover the control with the supreme command as soon as possible. On the other hand, conservative regimes including Myung Bak Lee’s and Geun Hye Park’s responded to the changes of domestic security environment from the North Korean threats more sensitively to adjust the conditions and timing while they tried the handover of the control basically. Some lessons were raised from this study to consider the policy follow up until the wartime operational control of troops is ultimately handed to the Korean Forces upon evaluation of the core factors to affect the decision making on the policy through background analysis and reviewing the discussion history. To takeover the wartime operational control of troops promptly, strengthening for independent capability of the Korean Forces should be required beforehand. Therefore, to drive and complete the handover policy of wartime operational control of troops in a stable manner, the issue on the handover should not be trapped within the ideological framework of the regime but try to prepare the independent reaction capability against the North Korean threats. To do so, multidimensional strategies are necessary such as active utilization of military alliance exercises between South Korea and USA and maintaining amicable relationship with them, diplomatically.

목차 (Table of Contents)

• 국문요약
• 제1장 서 론 = 1
• 제1절 연구의 배경과 목적 = 1
• 제2절 선행연구 검토 = 4
• 제3절 연구의 범위와 방법 = 10
• 제2장 이론적 논의와 연구의 분석틀 = 13
• 제1절 작전통제권의 개념과 의미 = 13
• 제2절 비대칭 동맹과 정책이론 = 17
• 제3절 연구의 분석틀 = 46
• 제3장 평시작전권 환수 = 50
• 제1절 이승만 정부의 작전권 전환 = 50
• 제2절 박정희 정부의 작전권 전환 = 55
• 제3절 노태우 정부의 작전권 전환 = 64
• 제4장 전시 작전권 정책의 변화 = 75
• 제1절 노무현 정부의 전시작전통제권 전환 추진 = 76
• 제2절 이명박 정부의 전시작전통제권 전환 연기 = 91
• 제3절 박근혜 정부의 전시작전통제권 전환 재연기 = 107
• 제4절 문재인 정부의 전시작전통제권 전환 추진 = 115
• 제5장 결론 = 128
• 참고문헌 = 132
• ABSTRACT = 153

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125. 북핵문제의 복합성, 미국의 딜레마, 그리고 동북아 안보의 변화,, 박인휘, 한 국외교사논총, 제28집 제2호, , 2007

126. 오바마 행정부의 동북아시아 외교전략과 우리 정부의 정책방향,, 김종욱, 통 일정책연구, 제18집 제1호, , 2009

127. Toward an Alliance of Moderates: The Nuclear Crisis and Trilateral Policy Coordination, Park, Ihn-hwi, vol. 16, no.2, , 2004

128. 참여정부와 이명박 정부의 전시작전 통제권 전환정책 비교 연구,, 장혁, 경남대 학교 대학원 박사학위논문, , 2013

129. Alliance and Asymmetry : An Alternative to the Capability Aggregation Model of Alliance, Morrow, James D., vol. 4, , 1991

130. 20세기 한국의 대 베트남 관계와 인식: 1945년 해방이후를 중심으로,, 윤충로, 사회와역사, 제97집, , 2013

131. 북한 핵보유 상황 대비 자위적 선제공격론의 개념과 전략적 선 택방향,, 권태영, 신범철, 전략연구 , 제51호, , 2011

132. 1965년 한일국교정상회의와 베트남파병을 둘러싼 미국의 대한 외교정 책,, 전재성, 한국정치외교사논총, 26-1, , 2004

133. 동맹 모델과 한국의 작전통제권 환수정책: 노태우․노무현 정부의 비교,, 서욱, 경 남대학교 대학원 박사학위논문, , 2015

134. 대북정책과 국제관계이론: 4자회담과 햇볕정책을 중심으로 비판적 고 찰,, 김용호, 한국정치학회보, 제36집 제3호, , 2002

135. 한국 정부의 작전통제권 전환 결정 분석: 대통령의 문제표현을 중심으 로,, 고대원, 평화연구, 제18권 제2호, , 2010

136. 노무현 대통령의 자주국방인식: 노무현 대통령 연설문집 분석을 중심으로,, 엄기홍, 허재영, 동서연구 , 제 24권 제4호, , 2012

137. 미국 국방부 아시아․태평양 총괄 리처드 롤리스가 밝힌 한미동맹의 진실,, 허만섭, 신동아, 2007년 8월호, , 2007

138. 전시작전 통제권 전환 정책에 대한 결정과정 연구: Allison 모델을 중심 으로,, 엄태천, 경찰대학 대학원 석사학위논문, , 2021

139. 한반도의 긴 평화와 한미동맹: 삼위일체+1 구조의 형성과 변화 그리고 전망,, 김일영, 국방정책연구, 제24권 제3호, , 2008

140. 동맹이론을 중심으로 본 한미동맹에 있어서의 전시작전 통제권 환수의 의미,, 정기웅, 사회과학연구, 제48집 제1호, , 2009

141. 국방개혁 정책결정과정 연구: 노무현 정부와 이명박 정부의 비교를 중심 으로,, 이양구, 경남대학교 대학원 박사학위논문, , 2014

142. 북한은 현상유지 국가인가: 김정일 시기 북한의 국가성향 고찰, 국제 정치논총, 우승지, 제53집 제4호, , 2013

143. 오바마 행정부와 트럼프 행정부의 동아시아 전략: 연속성과 단절에 대한 평가,, 공민석, 사회과학연구, 제34집 제4호, , 2018

144. 전시작전통제권 전환의 정치적 결정에 관한 연구: 정책흐름 모형을 중심 으로,, 박상중, 서울과학기술대학교 IT정책전문대학원 박사학위논문, , 2013

145. 중견국가와 한국의 외교안보정책: 노무현정부의 동맹재조정 정책을 중심 으로,, 이수형, 국방연구, 제52권 1호, , 2009

146. 유훈통치(遺訓統治)의 관점에서 바라본 현행 북한헌법 전문(前文)에 관 한 연구,, 전우석, 법학연구, 제26권 제2호, , 2015

147. 한국군 국방개혁의 변화와 지속: 818계획, 국방개혁2020, 국방개혁307 을 중심으로,, 권영근, 연세대학교 대학원 박사학위논문, , 2013

148. 북‧일수교협상(1990-2014)의 재검토: 로즈노(James N. Rosenau)의 분석틀 적용의 유용성,, 박희숙, 충북대학교 대학원 석사학위논문, , 2015

149. 전시작전 통제권 전환정책의 변경요인 분석과 대안: 한 미의 국가이익 을 중심으로,, 김재철, 한국동북아논총, 제18권 제4호, , 2013

150. 한국의 베트남‧이라크전 파병정책 결정요인에 관한 연구: 로즈노 이론을 중심으로,, 이병록, 경남대학교 대학원 박사학위논문, , 2015

151. 국방정책결정과 정책변동에 관한 연구: 전시작전 통제권 전환정책 사례 를 중심으로,, 임종권, 건국대학교 대학원 박사학위논문, , 2019

152. 한국군의 작전통제권 변동요인에 관한 연구: 국제정치와 국내정치의 연 계를 중심으로,, 송재익, 한양대학교 대학원 박사학위논문, , 2007

153. 동맹의 안보 딜레마와 포기-연루의 순환: 북핵문제를 둘러싼 한미 갈등 관계를 중심으로,, 이수형, 국제정치논총, 제39집 제1호, , 1999

154. 자주국방 실현을 위한 적정국방비에 관한 연구: 한반도 주변위협을 고려 한 적정 국방비,, 최진욱, 한성대학교 대학원 석사학위논문, , 2012

155. 부시 행정부 출범 이후 북한의 안보전략 변화: 핵무기-안보 교환 전 략의 등장, 진화, 전환?,, 김진환, 2013년 북한연구학회 하계학술회의, , 2013

156. 한미 동맹관계 변화가 한국군의 군사력건설에 미치는 영향에 관한 연구 (1960년대~2017년까지),, 육중관, 한남대학교 대학원 박사학위논문, , 2021

157. 전시작전통제권 전환 이후 유엔사의 역할에 관한 연구 –정치‧군사‧법적인 문제를 중심으로-, 조태만, 국방대학교 연구논문, , 2007

158. 외교정책결정과 대통령의 믿음체계에 관한 연구: 참여정부의 전시작전 통제권 조정 결정을 중심으로,, 김상원, 한남대학교 대학원 박사학위논문, , 2011

159. 한미동맹 재조정과 동맹 딜레마 : 주한미군 재배치, 전략적 유연성, 전시 작전 통제권 전환을 중심으로,, 소상섭, 경남대학교 대학원 박사학위논문, , 2015

160. 전시작전 통제권 전환 정책에 대한 영향요인 분석: 세 가지 분석 수준을 활용한 주요 변수들의 영향력 평가,, 최윤미, 국방연구, 제62권 제4호, , 2019

161. 전시작전 통제권 전환에 따른 유엔군사령부 재활성화에 관한 연구: 한미 동맹의 쟁점과 대응전략을 중심으로,, 장광현, 아주대학교 대학원 박사학위논문, , 2019

162. 국방부 비밀계획, 국방개혁 2005의 실체: 국방개혁에는 쓸 돈 없 다는 청와대! 그러면 육군위주로 간다는 국방부!,, 김종대, 디엔디포커스, 제11호, , 2008

163. 국방개혁 입법과정에 영향 미치는 정치적 요인에 관한 연구: 노태우․노무 현․이명박 정부 국방개혁을 중심으로,, 김칠주, 국민대학교 대학원 박사학위논문, , 2017