인천국제공항공사에 대한 합리적인 토지분 재산세 과세방안 검토

국문 초록 (Abstract)

□ 연구목적
○ 현행 지방세법은 토지에 대한 재산세 과세대상을 종합합산과세대상, 별도합산과 세대상, 분리과세대상으로 구분하고 있음.
- 분리과세대상 토지는 국가의 보호·지원 또는 중과가 필요한 토지에 해당함.
· 고율의 분리과세대상: 골프장·고급오락장·별장 등 억제 필요성이 높은 토지
· 저율의 분리과세대상: 농지·임야 또는 그 밖의 토지(매립지 등)와 같이 생산성이 비교적 낮은 토지
○ 인천국제공항공사가 소유하고 있는 공항시설용 토지는 특정한 경우를 제외(지방 세법시행령 제102조제8항제8호)하고는 분리과세대상(저율)으로서 취급·과세됨.
- 인천국제공항공사의 공항시설용 토지는 지역경제의 발전, 공익성의 정도 등을 고려했을 때 분리과세할 수 있는 기본적인 근거를 갖는다는 데 기인함.
- 덧붙여, 인천국제공항건설사업의 안정적 지원과 공항이라는 국가 기간산업을 육성하고 자 하는 취지에도 배경하고 있음.
○ 그에 반해, 현재 국내 타 공항공사의 공항시설용 토지들은 분리과세대상으로 구분되지 않고 있으며, 인천국제공항공사의 경영수익성도 높아져 인천국제공항공사에 대한 토지분 재산세 분리과세 적용 유지에 대해 논란이 제기되고 있음.
- 별도합산과세나 종합합산과세는 분리과세(골프장 등 제외)에 비해 적용 세율이 높음.
○ 이에, 본 연구는 인천국제공항공사에 대한 재산세 분리과세 적용 유지의 정책적 합목적성을 살펴보고 합리적인 조세 제도 및 세정 운영에 기여할 수 있는 정책제언을 제공하는 데 목적이 있음.
□ 주요내용
○ 인천국제공항공사의 주요사업 및 운영실태
- 설립근거
· 인천국제공항공사는 「인천국제공항공사법(1999.1.26., 법률 제5689호)」에 따라 1999년 2월 1일에 설립되었음.
- 설립목적
·「인천국제공항공사법」제1조는 “인천공항을 효율적으로 건설 및 관리·운영하도록 하고, 세계적인 공항전문기업으로 육성함으로써 원활한 항공 운송과 국민경제 발전에 이바지하게 함”을 설립목적으로 명시하고 있음.
- 사업특성
· 인천국제공항공사의 사업은 인천공항 개발 및 관리·운영, 주변지역 개발, 부대사업 및 기타 국가 위탁사업, 공항건설 및 관리·운영에 관한 연구조사, 기타 부대사업, 공항의 건설·운영 등과 관련한 건설팅 사업, 해외공항 건설·관리·운영 및 그 주변지역의 개발사업 등이 있음.
- 주요 운영현황
· 인천국제공항공사의 전반적인 사업규모는 최근 5년 동안 1조 원 후반대 2013년.14년 → 2조 원 중반대 2015년 → 3조 원 초반대 2016년~2017년 로 변화하며 상당폭 증가하고 있음.
· 2012년-2017년 사이 운항 편수의 경우 연평균 30만 대, 여객의 경우 연 4천9백만 명, 화물 물동량의 경우 연간 약 335만 톤씩을 처리하고 있음.
· 인천국제공항공사 수익의 50% 이상이 상업수익에서, 60% 이상이 상업수익 및 임대료 수익에서 발생하고 있음.
○ 인천국제공항공사 과세대상 토지의 재산세 분리과세 적용과 세제지원* 현황
* 분리과세가 2012년 이후 지방세법 시행령에 의거해 적용됨에 따라 재산세 경감이 정확한 표현 이겠으나, ▲사실상 분리과세가 감면의 성격을 지니고 있고 ▲또한 2011년 이전까지 구세 감면 조례에 의해 분리과세가 적용되면서 실제 감면이 발생하였다는 점에서, 본고는 전체 분석 기간의 세제지원을 하나의 특징적 용어로 표현하고자 할 때 경감 대신 감면이라고 기술하기도 함.
- 인천국제공항공사에 대한 분리과세 적용 목적
· 인천국제공항건설사업의 안정적 지원과 국가 기간산업의 육성
· 공익적 측면에서 사회적 공공이익이라는 국가 정책 목적 달성
- 위의 목적에 기반하여, 구세 감면조례에 의해 적용받던 인천국제공항공사에 대한 분리 과세 감면은 2011년 지방세특례제한법(이하 지특법)의 제정으로 인해 폐지되고 현재 지방세법 시행령으로 이관·신설되어 적용·유지되고 있음.
- 현행 지방세법상, 과세대상 토지의 구분 전환은 세제지원(재산세 경감) 기능을 지님.
· 종합합산과세대상·별도합산대상·분리과세대상 구분에 따라 표준세율에서 차이가 발생해 동일한 과세표준액에서 산출되는 세액이 달라지게 됨.
- 분리과세 적용에 따른 인천국제공항공사의 재산세 감면 현황
· 2001년~2011년(구세 감면조례 준용 기간) 사이 인천국제공항공사는 분리과세의 적용으로 약 650억 원 규모의 재산세 감면을 받은 것으로 나타남.
· 2012년(지방세법 시행령 준용 기간) 이래로 인천국제공항공사에 대한 분리과세 적용 세수경감 규모는 2016년까지 총 800억 원을 넘어선 상황으로, 저율의 분리과세에 따른 재산세 경감 효과가 지속되는 중임.
○ 인천국제공항공사에 대한 분리과세 타당성 평가
- ①정책수단의 필요성: 인천국제공항공사의 성장성, 수익성, 안정성을 모두 살펴보았을 때, 영업에서 창출된 자금이 투자로 원활하게 조달되고 있으며 우수한 수익성을 유지함으로써 재무구조 역시 매우 건전하게 유지되고 있음에 따라, 정책적 조세지원의 필요성 은 낮은 것으로 사료됨.
· 지속적으로 증가하고 있는 인천국제공항공사의 매출 규모
√ 최근 5개년(2013년~2017년)간 인천국제공항공사의 연평균 매출액 규모는 2조 243억 원으로, 같은 기간 매년 평균 7, 888억 원 가량의 당기순이익이 발생하고 있으며, 연평균 매출액순이익률은 약 39%에 이르고 있음.
· 전반적인 성장성 역시 상승 중임을 보여주는 인천국제공항공사의 성장률
√ 매출액증가율(2013년니017년): 연평균 8.5%씩 증가
√ 총자산증가율(2013년니017년): 연평균 9.4%씩 증가
√유형자산증가율(2013년-2017년): 연평균 9.1%씩 증가
· 계속적인 영업효율성의 상승세를 보여주는 인천국제공항공사의 수익률
√ 매출액영업이익률(2013년~2017년): 연평균 54.1% 수준
√ 매출액세전순수익률(2013년~2017년): 연평균 51.6% 수준
√ 이자보상비율(2013년-2017년): 영업이익이 이자비용의 연평균 34배 수준
√ 금융비용부담률(2013년-2017년): 연평균 2.23% 수준(이자비용이 매출액에서 차 지하는 비중)
· 매우 높은 수준으로 분석되는 인천국제공항공사의 안정성
√ 부채비율(2013년~2017년): 연평균 31.1% 수준
√ 차입금의존도(2013년~2017년): 연평균 1.0% 수준
√ 자기자본비율(2013년~2017년): 연평균 69.0% 수준
· 한편 인천국제공항공사는 상업수익 및 임대료 수익 비중이 높아 영리성과 시장에서의 민간경합성이 높은 사업의 비중이 큰 것으로 보이며, 이는 그만큼 그 반대급부인 공익성(공공기관은 설립 취지상 시장에서 과소공급될 수 있는 비영리적 공공재의 공 급을 원활하게 하는 공익성을 가짐)이 낮아지는 것으로 해석할 수 있어 정책수단의 필요성 감소를 뒷받침함.
- ②조세형평의 부합성: 현재 인천공항 외 국내 소재 다른 공항들에 대해서는 별도의 분리과세 조항이 없어 조세형평성의 부합 측면에서 설득력을 갖기 어려움.
· 우리나라에는 공항공사로서 인천국제공항공사와 한국공항공사가 있음.
· 한국공항공사와 인천국제공항공사의 설립목적, 주요기능 및 역할, 주요사업 등을 상호 비교해 보았을 때, 많은 공통된 요소를 가지고 있어 서로 유사성이 높음을 알 수 있음.
· 두 공항공사가 많은 부분에서 유사성을 리고 있음에도, 토지분 재산세 부과 형태에 서는 상이한 모습을 가짐.
· 전국 공항 운영주체 중 저율의 분리과세를 적용받고 있는 곳은 인천국제공항공사가 유일하며 이러한 특혜 조항에 따라 인천국제공항공사는 종합부동산세(국세)에서도 간접혜택(분리과세 시, 종합부동산세 과세대상에서 제외)을 받게 되어 조세형평성에서의 문제점 대두가 불가피할 것임.
- ③조세부담능력: 인천국제공항공사가 최근 5년 동안 상업수익이 5.3조 원, 임대료 수익이 0.7조 원으로 총 6조 원 이상이고 향후에도 증가할 것으로 추정되는 가운데, 연평균 2, 500억 원에 달하는 법인세 납부실적을 보인다는 점을 감안하면 연 160억 원 안팎의 토지분 재산세 경감액에 대한 부담능력은 충분한 것으로 보임.
· 인천국제공항공사의 법인세 납부실적이 2012년 1, 966억 원에서 2016년 3, 158억 원으로 60% 이상 증가(전년대비 매년 13.5%씩 증가)
· 지난 5년간(2012년~2016년) 인천국제공항공사의 법인세 납부액은 평균 2, 421억 원 인 셈
· 그러한 가운데, 인천국제공항공사는 저율의 분리과세로 토지분 재산세에 대해 약 814억 원(2012년~2016년)의 세제지원을 받아왔음.
- ④지역경제 및 국가경제에 대한 파급효과: 인천국제공항공사의 지역경제 및 국가경제에 대한 경제적 기여도를 인정하여야 하나, 한국공항공사(분리과세 미적용 중)에 비해 그 기여도 수준이 높다고 할 수 없음.
· 인천국제공항공사는 20이년 개항 이후 지속적인 투자와 기반시설 확충을 통해 인천 지역 및 우리나라의 항공·물류산업은 물론 전(全)산업의 성장에 기여
· 산업연관분석을 통해 인천국제공항공사의 지역경제(단일지 역 산업연관모형(SRIO) 분석) 및 국가경제(지역 간 산업연관모형(IRIO) 분석)에 대한 경제적 영향을 정량적으로 추정하고, 한국공항공사의 경우와 비교하였음.
· 그 결과, ‘생산유발 측면’·‘부가가치유발 측면’·‘취업유발 측면’에서 인천국제공항공사의 상대적인 경제적 파급효과가 높다고 할 수 없는 상황으로 분석되는 바임.
- ⑤지방재정적 효과: 현재 인천시 중구는 어려운 재정여건 상태에 정체되어 있어, 재산세 분리과세로 인한 녹록지 않은 세수 감소분이 재정수준의 개선 및 도약에 상당한 영향을 미칠 수 있을 것으로 분석됨.
·「인천 중구 구세 감면 조례」에 따라 인천시 중구는 2001년(개항)~2011년(지특법에 의해 해당 감면조례 폐지) 동안 구세 655억 원 규모의 지방세 감면을 통해 인천국제 공항공사 사업의 안정적 지원과 공항이라는 국가 기간산업 육성에 기여
· 2012년부터는 지방세법 시행령에 따른 인천국제공항공사에 대한 분리과세 적용으로, 지난 5년간 인천시 중구는 814억 원 규모의 구세 수입 감소 부담을 지고 있는 상황
· 2012년~2016년 사이 분리과세 적용에 따른 인천국제공항공사의 세수경감 규모는 연평균 163억 원 규모로, 이는 인천시 중구의 지방세수 대비 19.2%에 이르는 수준임.
· 인천시 중구의 재정자립도는 2010년~2018년 평균 52.4%로, 부침(浮沈)을 반복하며 50%~54%대의 박스권에서 탈피하지 못한 채 정체되어 있는 상황
· 2010년 68.6% 수준을 보이던 재정자주도의 경우, 2016년 59.8%까지 지속적으로 감소하였다가 이후 다소 개선을 이루었으나 2010년~2018년 사이 5.9%p 악화된 상황
· 또한 공식집계된 통합재정수지비율도 2011년~2018년 사이 증감을 반복하는 양상을 리지만, 평균 -11.9%에 머물며 재정수지의 개선이 녹록지 않은 모습임.
· 만약 인천국제공항공사가 분리과세에 따라 사실상 감면받고 있는 세수경감액을 인천 시 중구의 재원으로 활용할 수 있다면, 인천시 중구의 재정자립도의 경우 3.0%p~3.5%p의 개선을 이룰 수 있을 것으로 예측됨.
· 지자체가 처해 있는 어려운 재정여건을 고려했을 때, 이미 성숙한 사업기반과 안정된 경영여건에 이른 인천국제공항공사에 대한 세제지원(저율의 분리과세)을 재고(再 考)하는 것은 공공학교 건립, 지역주민 이용시설 조성 등 지자체의 재정수요 현안들 에의 재원 투입을 통해 봉착해 있는 재정적 난관에 숨통을 트이게 할 수 있어 바람 직한 결과를 도출할 수 있을 것으로 사료됨.
□ 종합의견 및 개선방향
○ 현 시점에서 정부가 인천국제공항공사에 대한 세제지원을 시행하는 데 있어 적절 성과 타당성이 미약해졌다고 사료되는 바임.
- 앞서 살펴본 바와 같이 ①정책수단의 필요성, ②조세형평의 부합성, ③조세부담능력, ④지역경제 및 국가경제에 대한 파급효과, ⑤지자체 재정에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려했을 때, 정부가 인천국제공항공사에 대해 감면 특례 성격의 분리과세를 적용하는 것은 타당성이 미흡하다고 할 수 있음.
- 또한 감면 성격의 분리과세가 지방세법상 무기한 적용 가능하다는 측면에서 장기·관행 화의 논란도 발생할 수 있을 것이므로, 향후 정부의 개입 근거가 유효하다고 하기 어려 울 것임.
· 아울러 인천국제공항공사의 공항시설용 토지를 분리과세 하도록 규정한 지방세법 시 행령은 7년 전인 2011년부터 신설·적용되어 오던 것으로, 현재 장기적·관행적이거나 타당성이 손실된 감면 등을 지속적으로 정비하고자 하는 정부의 기본방향에도 미부합함.
○ 세제지원의 시행은 세제혜택의 적절성과 타당성을 타진한 평가결과들에 기반해 조세갑면의 필요성이 인정될 때 이루어지도록 하는 방식이 적합하다고 할 것임.
- 위와 같은 상황에서 항공서비스 제공, 지역의 교통망 확충과 편의성 제고, 산업연계 인프라 형성 등의 역할을 하고 있는 국내 공항공사들 가운데 인천국제공항공사에 대해서 만 분리과세를 적용하며 조세감면 지원을 수행하는 것은 마치 인천국제공항공사의 세제 혜택을 위한 일종의 특별법처럼 오인될 소지가 높음.
○ 이에 향후에는 조세갑면의 합리성 평가가 가능하고 일몰도래가 있는 지방세특례 제한법에 인천국제공항공사에 대한 갑면조항을 신설하여 특례대상의 경영 수익성과 조세부담능력 확보를 전제로 지방세를 갑면할 필요가 있음.
- 지특법은 헌법 제38조에 따른 납세의무가 있으나 특정 정책 목적을 위하여 그 의무를 한시적으로 경감할 수 있도록 하는 지방세특례 사항을 다루고 있음.
- 지특법에 따른 세제지원은 그 필요성과 타당성에 대한 평가를 수반하여 요건대 장기·관행적이거나 성과 저조, 목적 달성 및 조세형평성을 저해하는 지방세특례 혜택을 정비하는 등 불필요한 신설 및 확대를 엄격히 판단해 지방세제 지원정책의 운용 성과와 미래 대응 지원 기능을 강학하도록 운영되고 있음.