農地所有 制度 改善方案에 關한 硏究 = (A) Study on the improvement plan of the farmland ownership system in Korea

국문 초록 (Abstract)

농지는 국민의 식량공급과 국토환경 보전의 기반이고 농업과 국민경제의 균형 있는 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원으로 공공복리에 적합하게 관리되어야 하므로 그에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따르게 마련이다.
농지의 규제는 소유와 이용에 대한 제한의 형식으로 이루어지는 것이 보편적이며, 이중 농지소유의 제한은 헌법상 경자유전의 원칙 달성과 자작농 제도의 활성화를 위한다는 이유로 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 농지를 소유할 수 없다는 커다란 전제하에 농지의 소유를 규제하고 있다.
농지의 소유를 제한하는 방식으로는, 해방 후 농지개혁법의 시행으로 농지분배에 의한 자작농 제도와 농지소유 상한제의 설정, 경자유전의 원칙을 확립하여 농지소유 제한의 틀을 만든 이후 1996년 1월1일 농지법시행 이전까지 농지소유자격, 통작거리, 거주지 등 취득 요건을 엄격히 검토하는 거래 제한의 형식을 취하여 왔다.
그러나 1970년대 이후 급속한 경제발전에 따른 도시화 용지의수요 증가에 따른 농지가격 상승과 1980년대의 부동산 투기 등의 바람으로 농지거래의 편법이 발생하여 비 농민의 농지소유가 증가추세에 있고,
1990년대에 들어서면서 국제화·세계화 추세의 진전에 따라 농업분야에서도 대외경쟁력을 확보하여야 하나 1949년 이후 지속되어온 농지소유상한제 등 규제로 인하여 농업경영의 영세성을 탈피하지 못함은 물론 계속되는 이농현상으로 인하여 상속이나 매매 등을 통해 상당부분의 농지가 비 농민의 소유로 넘어가게 되어 경자유전의 원칙이 더 이상 지켜질 수 없는 심각한 상황에 처하게 되었다.
이에 따라 1996년부터 시행된 농지법에서는 취득단계의 검토요건을 대폭 완화하여 취득당시 영농의사와 능력만 인정받으면 외지의 비 농민도 손쉽게 농지를 취득할 수 있도록 한 반면 사후적 규제로 농지처분제도를 도입하여 취득목적대로 사용하지 않으면 매각을 강제하는 방법으로 농지소유를 규제하고 있다.
본 연구는 이와 같이 농민만이 농지를 소유할 수 있도록 하는 경자유전의 원칙을 고수하기 위하여 취득단계의 거래규제에서 취득 후 사후관리제도인 소유제한의 방식으로 규제의 방법을 바꿔 운영되는 농지법에서의 농지소유 제도에 대하여 본 제도를 직접 집행하고 있는 일선행정기관의 실상을 통하여 문제점을 제기 하였다.
그리고 제기된 농지소유제도의 문제점에 대한 개선방안으로 쌀 소비 감소, 인구감소 등을 감안한 미래 수요를 예측한 식량의 안정적 생산과 국토자원의 효율적 배분을 감안하여 장래의 적정 농지면적을 재산정한 후 우량농지를 중심으로 적정 농지면적을 농업진흥지역으로 지정하고 농업진흥지역에 한하여 경자유전의 원칙을 적용하여 농지취득단계부터 소규모농지 보유 억제와 소유규제를 강화하는 한편 현재 쌀생산조정제, 논농업직불제, 경영이양직접지불제, 농촌구조개선사업비 등 농촌에 지원하는 모든 예산을 진흥구역에 한하여 지원함으로서 규모화 영농에 의한 농업경쟁력을 확보할 수 있도록 하고 농업흥지역 밖의 농지에 대하여는 소유 및 이용을 자유화하는 방향으로 농지소유 제도가 개선되어야 할 것을 제시하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Since farmland plays a role of supplying food to people, and has unlimited value, such as environment protection of land and cultivation of cultural emotion that cannot be calculated with money, we need to impose restrictions and obligations to the exercise of rights on the ownership and use of land.
Accordingly, Korea restricts the ownership of farmland, based on the principle that only farmers can own farmland so far, since the execution of Farmland Reform Act in 1949.
As a means to restrict farmland ownership, the government has allowed to acquire farmland through such a manner as Farmland Transaction Authorization; namely, the government allows farmland purchase only when it is adequate to do so, after reviewing various matters, such as the location of farmland, distance with residential area and the size of area to be acquired.
However, as the demand of farmland other than agricultural purpose, while industrialization and urbanization, along with economic development has been carried out, since the 1960s, overall re-review on the farmland system has become inevitable, because, the farmland ownership of other people rather than farmers have increased.
In the Farmland Act executed since Jan. 1, 1996, the restriction in acquiring the farmland has been greatly alleviated, and thus, the acquisition of farmland has become easier. Instead, the system has improved to the direction that the acquired farmland will be forcefully sold, if it is not used as original acquisition purpose.
It is logical that a fact finding survey should be adequately conducted with regard to the farm use, if the use of farmland is not carried out in accordance with the changed system. In reality, however, huge number of personnel is required for the investigation of farmland use situation. Also, it is difficult to investigate the farming activities carried out in an expedient way to avoid farming obligation; therefore, the government could not achieve the desired goal through the Farmland Act.
In this regard, under the current system, people other than farmers can own farmland by using an expedient way. Accordingly, the base of the Farmland Act by which only farmers can own the farmland is being shaken.
In this research, an analysis on the problems of farmland ownership currently operated have been conducted, and an attempt to readjust the possile and stable food supply area as an agricultural promotion area has been made Also, policies to rationally improve the farmland ownership system has been suggested, including different application of regulations on the farmland transactions within the agricultural promotion area and outside of the area.

목차 (Table of Contents)

• ABSTRACT = i
• 목차 = ⅲ
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 목적 = 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 = 4
• 제2장 이론적 배경 = 6
• 제1절 규제이론 = 6
• 1. 규제정책의 의의와 정부규제이론 = 6
• 2. 규제순응과 불순응 = 7
• 제2절 농지소유 규제의 필요성과 성격 = 9
• 1. 농지소유 규제의 필요성 = 9
• 2. 농지소유 규제의 성격 = 10
• 제3절 농지소유 규제에 대한 불순응 요인과 분석틀 = 11
• 1. 농지소유 규제 불순응 요인 = 11
• 2. 농지소유 규제 불순응의 분석틀 = 13
• 제3장 농지소유정책의 역사적 변천 = 17
• 제1절 해방이전의 농지소유제도 = 17
• 1. 고려시대의 토지 제도 = 17
• 2. 조선시대의 토지 제도와 농민의 실상 = 17
• 3. 일제하의 농지정책과 농민의 경제적 지위 = 20
• 제2절 해방이후 농지소유제도의 변천 = 24
• 1. 미 군정하의 농지제도 = 24
• 2. 농지개혁법 시행 = 27
• 3. 농지법 제정 노력 (1958-1979) = 34
• 제3절 개별법에 의한 농지소유 규제 내용 = 45
• 1. 농지개혁법상 당사자간 직접 매매 규제 = 45
• 2. 농지임대차관리법의 시행 = 47
• 3. 기타 법률 = 51
• 제4절 현행 농지소유 제도 = 52
• 1. 농지에 대한 여건변화와 농지법 제정 배경 = 52
• 2. 농지법 제정 방향 = 54
• 3. 현행 농지법상 농지소유 규제 내용 = 56
• 제5절 농림부의 농지소유제도 개선계획 = 61
• 1. 농지제도 개선 용역 현황 = 61
• 2. 농지 소유제도 개선과제 (안) = 63
• 제4장 사회·경제적 여건변화와 농지소유규제의 문제점 = 66
• 제1절 농지관련 사회적 여건 변화 = 66
• 1. 경제발전에 따른 농촌 환경의 변화 = 66
• 2. 사회적 여건 변화 = 68
• 3. 세계화 추세에 따른 농업환경 변화 = 70
• 제2절 현행 농지소유 규제의 문제점 = 73
• 1. 경자유전 원칙의 붕괴 = 73
• 2. 농지거래제도 = 78
• 3. 농지 처분제도 = 80
• 제5장 농지소유 규제 불순응에 대한 분석 = 84
• 제1절 농지거래제도의 실효성 의문 = 84
• 1. 농지취득자격증명 발급제도의 실효성 의문 = 84
• 2. 농업경영계획서의 실효성 의문 = 87
• 3. 사실상 농지취득 목적 확인의 어려움 = 88
• 제2절 농지처분제도의 실효성 의문 = 92
• 1. 농지이용 실태조사의 적정성 의문 = 92
• 2. 농지이용실태조사 제외대상 확대 = 94
• 3. 형식적·편법적인 농업경영 발생 = 96
• 4. 위탁경영 및 대리경작 발생 = 97
• 5. 처분의무 이행 저조 = 98
• 6. 쌀 생산조정제 등 정부시책과의 형평성 결여 = 100
• 제6장 현행 농지소유제도의 개선방안 = 101
• 제1절 농지소유와 이용구조의 변화에 대응 = 101
• 제2절 경자유전의 원칙 적용범위 재설정 = 104
• 제3절 농지의 소유·이용 및 거래의 지역별 차별화 = 107
• 1. 지역별 농지소유 자유화 = 107
• 2. 농지거래 제도 = 109
• 3. 농지 이용 제도 (위탁경영) = 110
• 제4절 농지소유 사후관리제도 개선 = 111
• 제7장 결론 = 113
• 참고문헌 = 118
• 요약 = 121