개성공단 전면 중단 원인 연구 = A Study on the Causes of the Complete Suspension of Operations in the Kaesong Industrial Complex

국문 초록 (Abstract)

북한의 1~3차 핵실험과 반복된 군사적 도발에도 불구하고 10여 년간 유지되었던 개성공단이, 왜 2016년 제4차 핵실험 직후 갑자기 전면 중단되었는가? 본 연구는 전면 중단 원인을 정책 결정자의 정치적 판단이나 국제 사회 압력과 같은 기존의 관점에서 벗어나, 개성공단 제도의 구조적 변화에 주목하였다.
본 연구의 핵심 주장은 개성공단 전면 중단이 북한의 4차 핵실험에 대한 즉각적 대응이 아니라, ‘민족 내부거래’라는 비공식적 예외 공간에서 국제 규범의 감시를 받는 보편적 공간으로 전환되는 과정에서 발생한 구조적 결과라는 것이다. ‘국제화’는 개성공단의 지속 가능성을 강화하기 위해 추진되었지만, 남북 관계 특수성이라는 방어막을 해체하였고 국제 제재와 직접 연동되는 구조를 형성하였다. 설익은 국제화가 오히려 개성공단의 전면 중단까지 이르게 한 역설적 조치였던 것이다.
연구 방법으로는 ‘국제화 이전(2003.6~2013.3)’ 시기와 ‘국제화 이후(2013.8~ 2016.2)’를 나누어 비교사례분석을 수행하였다. 이를 통해 제도의 변화가 유사한 위기 상황에서 어떻게 다르게 작동하는지 규명하고자 하였다. 국제화 합의가 개성공단 전면 중단으로 이어지는 인과 경로를 밝히기 위해 과정추적 방법론을 활용하였다. 더불어 남북 간 합의서, UN 안보리 결의안, 정부 공식 발표 등 1차 자료를 심층적으로 검토하여 분석의 신뢰도를 확보하였다.
분석 결과는 다음과 같다. 첫째, ‘민족 내부거래’ 시기의 개성공단은 ‘비공식성’을 기반으로, 안보 위기와 제재로부터 분리된 예외 공간으로 기능을 하였다. 이 시기 천안함 피격이나 연평도 포격과 같이 심각한 남북 간의 군사적 긴장 국면에서도 개성공단은 예외적으로 유지되었다. 둘째, 2013년 ‘국제화’ 합의는 제도의 성격을 근본적으로 변화시키는 전환점이었다. 외국인 투자유치와 국제규범 도입을 통해 안정성을 높이려 하였지만, 실제로는 개성공단을 국제규범의 감시와 제재에 노출시키는 역설적 결과를 초래하였다. 셋째, 이러한 구조적 변화 속에서 발생한 4차 핵실험은 개성공단을 비확산 레짐의 제재 대상과 연계시키는 촉매가 되었다. 개성공단 전면 중단은 국제화 논리가 만들어낸 규범적 제약이 정책적 선택지를 차단한 결과로 나타났다.
본 연구는 개성공단의 국제화 이후 외부 충격에 대한 취약성이 증가되는 과정을 '제도 전환-규범 인식-정책 선택'이라는 인과 메커니즘으로 실증하였다. 그리고 분단국가의 공동경제제도가 단순한 경제적 이익 교환을 넘어, 특수성과 보편성 중 어느 규범에 편입되는가에 따라 존속 여부가 좌우됨을 확인하였다. 향후 남북경제협력의 지속성을 확보하기 위해서는 특수성과 보편성의 조화에 대한 근본적인 성찰과 재설계가 선행되어야 함을 제언한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Why was the Kaesong Industrial Complex (KIC), which had been maintained for over a decade despite North Korea's first through third nuclear tests and repeated military provocations, suddenly and totally shut down immediately after the fourth nuclear test in 2016? This study diverges from existing perspectives that attribute the cause of the shutdown to policymakers' political judgment or international pressure, focusing instead on the structural changes in the KIC's institutional framework.
The core argument of this study is that the total shutdown of the KIC was not merely an immediate response to North Korea's fourth nuclear test, but a structural consequence arising from the process of the KIC transitioning from an "informal exceptional space" defined by "intra-national trade" to a "universal space" subject to the surveillance of international norms. Although "internationalization" was pursued to enhance the KIC's sustainability, it dismantled the protective barrier formed by the special nature of inter-Korean relations and created a structure directly coupled with international sanctions. Thus, incomplete internationalization was a paradoxical measure that ultimately led to the total shutdown of the KIC.
regarding research methodology, a comparative case analysis was conducted by dividing the timeline into the "pre-internationalization" period (June 2003–March 2013) and the "post-internationalization" period (August 2013–February 2016). This aimed to elucidate how institutional changes operate differently in similar crisis situations. Process tracing methodology was utilized to identify the causal pathway leading from the internationalization agreement to the total shutdown. In addition, the reliability of the analysis was secured through an in-depth review of primary sources, including inter-Korean agreements, UN Security Council resolutions, and official government statements.
The analysis results are as follows. First, during the period of "intra-national trade," the KIC functioned as an exceptional space separated from security crises and sanctions based on its "informality." During this period, the KIC was exceptionally maintained even amidst severe phases of inter-Korean military tension, such as the sinking of the Cheonan and the shelling of Yeonpyeong Island. Second, the 2013 "internationalization" agreement was a turning point that fundamentally changed the nature of the institution. While it attempted to increase stability through attracting foreign investment and introducing international norms, it actually resulted in the paradoxical consequence of exposing the KIC to the surveillance and sanctions of international norms. Third, the fourth nuclear test, occurring amidst these structural changes, served as a catalyst linking the KIC to the targets of sanctions under the non-proliferation regime. The total shutdown of the KIC emerged as a result of normative constraints created by the logic of internationalization blocking policy options.
This study empirically demonstrated the process by which vulnerability to external shocks increased following the KIC's internationalization, utilizing the causal mechanism of "institutional transition–norm perception–policy choice." Furthermore, it confirmed that the survival of joint economic institutions in a divided nation depends not merely on the exchange of economic benefits, but on whether they are incorporated into norms of specificity or universality. Finally, this study suggests that fundamental reflection on and redesigning of the harmony between specificity and universality must precede any efforts to ensure the sustainability of future inter-Korean economic cooperation.

목차 (Table of Contents)

• 국문요약 = ⅷ
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구 배경 및 목적 = 1
• 제2절 선행연구 검토 = 3
• 1. 행위자 중심의 연구 = 3
• 2. 대외 환경 중심의 연구 = 5
• 3. 연구의 차별성 = 6
• 제3절 연구범위 및 방법 = 7
• 제2장 이론적 배경 = 11
• 제1절 제도의 비공식성과 유연한 분리 = 11
• 1. 전략적 비공식성 = 11
• 2. 민족 내부거래의 개념적 위치 = 16
• 제2절 국제화의 역설 = 27
• 1. 국제화의 개념적 재구성 = 27
• 2. 전략적 비공식성의 종언 = 37
• 제3절 규범적 속박과 위협 인식의 재구성 = 39
• 1. 레짐 복합체와 규범적 속박 = 39
• 2. 안보화 메커니즘과 위협의 구체화 = 41
• 제4절 연구가설 및 분석틀 = 44
• 1. 연구가설 = 44
• 2. 분석틀과 연구 설계 = 49
• 제3장 민족 내부거래와 개성공단 = 54
• 제1절 개성공단의 제도적 기반 = 54
• 1. 민족 내부거래의 성격 = 54
• 2. 개성공단 조성 과정과 정책 구상 = 60
• 3. 개성공단 운영 구조 = 65
• 제2절 민족 내부거래 시기 남북 간 충돌과 개성공단 = 76
• 1. 금강산 관광객 피격과 개성공단 1차 통행제한 = 76
• 2. 천안함 피격과 5·24 조치와 개성공단 = 81
• 3. 연평도 포격과 개성공단 = 87
• 4. 남북 간 충돌과 개성공단 운영 = 91
• 제3절 1~3차 핵실험과 개성공단 = 91
• 1. 1차 핵실험 = 91
• 2. 2차 핵실험 = 93
• 3. 3차 핵실험 = 96
• 4. 1~3차 핵실험과 개성공단 운영 = 101
• 제4절 소결 = 102
• 제4장 개성공단 국제화와 제도적 딜레마 = 105
• 제1절 개성공단 잠정 중단 = 105
• 1. 북한의 체제결속 조치 = 105
• 2. 개성공단 잠정 중단 = 108
• 제2절 개성공단 재가동과 발전적 정상화 = 114
• 1. 개성공단 국제화 합의 = 114
• 2. 개성공단 국제화 주요 조치 = 121
• 제3절 국제화 이후 남북 간 충돌과 개성공단 = 131
• 1. 서해 NLL 충돌 = 131
• 2. 대북전단 살포 = 133
• 3. DMZ 목함지뢰 도발 = 135
• 4. 국제화 이후 남북 간 충돌과 개성공단 운영 = 139
• 제4절 규범 위반 공간으로의 재규정과 제도적 충돌 = 140
• 1. 개성공단 국제화와 구조의 변경 = 140
• 2. 국제화와 제도적 충돌 = 141
• 3. 개성공단 국제화와 국제제도 위반 = 144
• 제5절 소결 = 150
• 제5장 개성공단 전면 중단 = 152
• 제1절 위기 인식의 구조적 변화 = 152
• 1. 북한의 4차 핵실험과 장거리 미사일 도발 = 152
• 2. 국제사회 인식 전환 = 157
• 제2절 국제화의 역설과 제재·통상 메커니즘의 충돌 = 163
• 1. 담론의 경쟁과 이동 = 163
• 2. 국제화와 제재·통상 레짐의 충돌 = 168
• 제3절 전면 중단 결정과 국제제도의 정합성 = 174
• 1. 전면 중단 결정 과정 = 174
• 2. 예외 공간의 소멸과 국제 레짐 편입 = 180
• 제4절 소결 = 182
• 제6장 결론 = 185
• 제1절 연구 결과 및 함의 = 185
• 제2절 연구 한계점과 추후 연구과제 = 187
• 참고문헌 = 190
• ABSTRACT = 220