한국 복지제도 개혁에서 시민단체의 역할에 관한 연구 : 2014년 기초연금 도입의 사례 = A Study on the Role of Civic Groups in Korean Welfare Reform : The Case of the Introduction of Basic Pension in 2014

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This paper seeks to explain the role of civic groups in welfare reform in Korea, focusing on the introduction of basic pension. It shows that the President and the ruling party(hereafter referred to as ‘the ruling party’) attempted to introduce basic pension along with changes to the National Pension. However, civic groups opposed this, and in the end, the current National Pension system was maintained. Nevertheless, the ruling party succeeded in introducing basic pension they aimed for. They used suboptimal policy instruments to bring about changes that produced the expected effects through the original policy goals without reforming the National Pension. As a result, the policy goals of the ruling party were achieved.
In the policy-making process, civic groups limited the extent to which the policy goals of the ruling party were implemented. Additionally, some policy were implemented as policy instruments into policy outputs. As an independent variable explaining welfare reform, civic groups cannot bring about policy change through their own capabilities alone, but they play a meaningful role. Civic groups established political coalitions to pursue agendas and compete with other actors. Although they failed to achieve their policy goals, they were effective to the extent that they reduced the degree to which other actors' policy goals were achieved.
The role of civic groups is strengthened or weakened by their institutional positioning, expertise, and policy-oriented learning. Therefore, aspects of policy change must be interpreted in various ways. There is a need to expand the discussion about civic groups beyond political opportunities to include orientation, consistency, and policy production capacity.

국문 초록 (Abstract)

이 논문은 기초연금의 정책입안과정을 살펴보고 이를 바탕으로 한국사회에서 일어난 복지제도의 변화에 대한 시민단체의 역할을 논의하고자 한다.
대통령과 집권여당(이하 ‘여당’)은 기존 제도인 국민연금의 제도변화를 동반하여 기초연금을 도입하고자 한다. 그러나 시민단체는 이에 반대하고 결국 현행 국민연금은 변화 없이 유지된다. 그럼에도 불구하고 여당은 목표한 기초연금의 도입에 성공한다. 이들은 차선책을 마련하여 국민연금의 제도변화 없이 원래 정책목표를 통해 기대 하는 효과를 발생시키는 제도변화를 이끌어 낸다. 그 결과, 여당의 정책목표는 달성한다.
기초연금의 정책입안과정에서 시민단체는 여당의 정책목표가 제도를 통해 실현되는 정도를 제한한다. 또한, 자신의 정책대안 중 일부를 정책산출물에 반영한다. 시민단체는 독자적인 역량을 통해 제도변화를 이끌어 내지 못하지만 제도변화에 있어 유의미한 역할을 수행한다. 시민단체는 자신의 정책대안을 관철시키기 위해 정치연합을 구성하고 상대방 옹호연합과 경쟁하여 비록 자신의 정책목표를 달성하는 데에는 실패하지만 상대방 옹호연합이 그들의 정책목표를 실현하는 정도를 축소하는 데에 있어 유의미한 영향력을 행사한다.
제도변화에 있어 시민단체의 역할은 제도적인지위, 정책생산능력 또는 전문성에 따라 강화되거나 또는 약화된다. 따라서 제도변화의 양상이 다양하게 해석되어야 한다. 제도변화에 있어 시민단체의 역할에 대한 논의가 정치적인 기회를 넘어 이들의 지향과 그 일관성, 정책생산능력 등으로 확대될 필요성이 확인된다.

목차 (Table of Contents)

• 국문초록 ⅰ
• 영문초록 ⅱ
• 목차 ⅲ
• 표 목차 ⅵ
• 그림 목차 ⅶ
• 1장 서론 1
• 1절 배경 1
• 2절 연구대상과 연구질문 3
• 1. 연구대상: 기초연금의 도입과 그 정책입안과정 3
• 2. 연구방법과 연구자료 5
• 1) 연구방법 5
• 2) 연구자료 6
• 3) 연구질문 6
• 2장 이론과 분석틀 7
• 1절 선행연구 7
• 1. 제도변화의 주체로서 시민단체의 역할 7
• 1) 노동조합을 대체하는 시민단체의 역할과 정치연합 7
• 2) 민주주의의 진전에 따른 정치참여의 확대, 시민단체의 등장 8
• 3) 시민단체의 한계: 정치적인 기회에 대한 과도한 강조 9
• 2. 기초연금, 제도변화에 대한 설명 11
• 1) 기초연금의 도입방안, 제도의 성격에 대한 검토 11
• 2) 제도변화의 양상에 대한 검토: 신제도주의이론의 관점 12
• 2절 이론: 제도변화의 주체로서 시민단체 14
• 3절 분석틀: 정책옹호연합모형 18
• 1. 정책옹호연합모형의 개요, 구성요소 18
• 1) 개요: 신념체계와 행위자 간 상호작용에 기반한 제도변화 18
• 2) 모형의 구성요소: 옹호연합, 신념체계, 자원 등 19
• (1) 외부충격, 안정매개변수: 행위자를 제한지지하는 외생변수 19
• (2) 기회구조: 행위자와 외생변수를 매개하는 제도와 정치 19
• (3) 정책하위체계: 옹호연합 등을 포괄하는 정책입안과정 20
• 가. 옹호연합과 정책중개자: 제도변화를 이끌어 내는 주체 20
• 나. 신념체계: 논의의 핵심, 옹호연합을 구성하는 기반 21
• 다. 자원: 행위자, 옹호연합의 영향력에 영향을 미치는 요인 23
• 3) 제도변화: 정책학습, 외생변수에 따른 신념체계의 변화 23
• (1) 정책학습policy-oriented learning 23
• (2) 외부충격: 행위자와 그 자원의 변화에 따른 제도변화 24
• 4) 사례 등: 정책옹호연합모형을 통한 논의의 확대 24
• 2. 분석틀 26
• 3장 기초연금 정책입안과정과 그 전개 28
• 1절 신념체계와 옹호연합 28
• 1. 행위자의 신념체계: 복지제도에 대한 지향, 관점 등 28
• 1) 정당: 신념체계로서 강령 등 28
• (1) 보수계열정당의 신념체계: 자유주의유형 28
• (2) 민주당계열정당의 신념체계: 사회민주주의유형과 그 변화 31
• 2) 시민단체: 연금행동의 사회민주주의유형과 사회보험제도 34
• 3) 보건복지부: 재정건전성의 관점에서 국민연금와 제도의 유지 36
• 2. 옹호연합의 구성: 공적연금제도의 역할, 구조에 대한 관점 37
• 2절 논의의 배경: 기초연금제도의 원형과 그 맥락 42
• 1. 논의의 원형으로서 기획단과 한나라당 42
• 2. 기초노령연금에 대한 대안과 기초연금제도 44
• 3절 기초연금 정책입안과정의 전개 46
• 1. 의제설정: 국민연금의 변화를 동반하는 기초연금의 도입 46
• 2. 정책형성: 기초연금과 국민연금의 관계 설정 55
• 1) 인수위: 국민연금의 현행 유지, 소득상위집단에 대한 배제 55
• 2) 행복위: 지급대상의 축소, 급여의 차등적인 지급 58
• 3) 보건복지부: '국민연금과의 연계'에 기초한 제도설계 63
• (1) 기초연금의 도입계획: 국민연금과 연결한 기초연금 급여의 감액 63
• (2) 기초연금법 제정안: 보건복지부의 재량과 그에 대한 통제 68
• 3. 정책결정: 정당 간 정치타협에 따른 정책산출물 72
• 1) 배경: 장관의 교체와 그에 따른 보건복지부의 변화 72
• 2) 여야정 협의체: 의사결정에서 배제되는 시민단체 74
• 3) 법안심사: 헌법과 국회법에 따른 입법과정의 경과 77
• 4) 전개: 새정치민주연합, 새로운 행위자의 등장 81
• 5) 법률의 제정: 신념체계를 제도로 실현하는 정당의 역량 83
• 4장 제도변화에 대한 검토 88
• 1절 분석틀에 따른 제도변화에 대한 검토 88
• 1. 자원: 옹호연합의 확대, 공적인 의사결정에 대한 참여 89
• 1) 기초연금옹호연합: 잠재적인 동맹 또는 거부권행사자와 관계 89
• 2) 국민연금옹호연합: 시민단체와 정당의 관계와 그 변화 91
• 2. 정책학습policy-oriented learning 92
• 1) 정책학습: 정책목표의 달성을 위한 정책수단의 수정보완 92
• (1) 기초연금옹호연합: 일관된 정책목표, 수정보완되는 정책수단 92
• (2) 국민연금옹호연합: 낮은 내부결속, 신념체계 상 동질성의 부족 93
• 가. 국민연금기금의 사용: 일관성이 부족한 입장, 충분치 않은 설명 93
• 나. 지급대상의 보편성: 옹호연합 내부의 낮은 동질성 94
• 2) 정책학습: 주장을 위한 논리의 개발, 반론대응논리의 구성 95
• (1) 기초연금옹호연합: 감액에도 증가하는 공적연금 전체적인 급여 95
• (2) 국민연금옹호연합: 제도에 대한 주관적인 전망, 실증증거의 부족 96
• 2절 소결: 시민단체의 역할과 이를 제한하는 요소 98
• 5장 결론 103
• 1절 요약과 정리 103
• 2절 의의와 한계 106
• 참고문헌 108