生態都市論的 開發制限區域 管理方案에 관한 硏究 = (A)Study on the Managing Policy of the Restricted Development Zone in View of Ecological Urban Theory

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to evaluate and improve the policy and regulations, to find a more effective and adequate alternative on managing the Restricted Development Zone, so generally called Green Belts in our country, in view of ecological urban theory.
The Restricted Development Zone is a kind of the green tract of suburban area which is designated according to the urban planning procedure based on the provisions of the current Urban Planning Act. As is generally known, in the green tracts of suburban area, such as the Green Belts in United Kingdom, the Urban Fringe Zone, the Urban Fringe Consolidation Zone or the Urbanization Control District in Japan etc., development of land or diversion of land use are regulated strictly.
In Korea, the Green Belts was first introduced in the early 1970s, in order to decelerate the metropolitan growth, when major urban areas such as Seoul had started to expand rapidly. Thus the Restricted Development Zone system was institutionalized in the Urban Planning(Amendment) Act, 1971. Since then, the policy has been so far the most effective and consistent urban policy. However, it was by no means a system unique of Korea. It was a foreign system suddenly introduced to us. In the 1960's, Korea's economical development policy was centered around the exports of labor intensive products and the country was experiencing a migration of the population from the rural areas to the cities at an unprecedented pace.
In the United Kingdom, the Green Belts system has long tradition as a planning and controlling device which was started with E. Howard's garden city movement, R. Unwin's green girdle and so forth. P. Abercrombie's Greater London Plan has recognized the necessity of Green Belts and planned its implementation. Thus the Restriction of Ribbon Development Act of 1935, the Green Belts(London and Home Countries) Act of 1938 and the Town and Country Planning Act of 1947 was enacted.
The contents of Town and Country Planning Act of 1947 was nationalizing development rights, institutionalizing authorization for developments and obligating establishment of a 20 year long term development plan. Through such institutional reforms and continuous promotion of the Green Belts system, Green Belts was designated and spread through out the country.
The fundamental and original purposes of the Green Belts system are to prevent low-density urban sprawl and neighbouring towns from merging into one another(so called ribbon development), to preserve the setting and special character of historic towns by keeping land permanently open and undeveloped. And these are endured unchanged for nearly 30 years. But in these years, Green Belts have accumulated new purposes. one of those is urban regeneration in 1984 and the other, creating more sustainable patterns of development in 1995.
It is said that the most important reasons for the success of Green Belts system in United Kingdom are the advantage of quality of environment and the resident's privilege position of together with opportunities of living close to metropolis.
In Japan, there was an attempt in the 1960's to receive United Kingdom's Green Belts system. However the system of Urban Fringe Zone, the Urban Fringe Consolidation Zone in Japan were very different fundamentally from those of United Kingdom in the urban planning and land use control mechanism, as well as the objection of the Japanese local bodies. After all, they failed to receive and to institutionalize the green tract of suburban area maintenance system in Japan. After going through quite a lot of difficulties, they reached an agreement. Thus they institutionalized the Urbanization Promotion District and the Urbanization Control District system and divided the urban planning area. The Urbanization Control District was designated for reserve purposes, preserving farm areas and natural environments around the urbanized area and reserving room for gradual and planned expansion and development of the city. Whereas Green Belts in United Kingdom is designated and remained permanently, the Urbanization Control District system in Japan is designated for suspending development for a 10 year period. But the Urbanization Control District system in Japan is proved ineffective one.
However, because of the strong measurement to any development and inflexibility of its regulations on the Restricted Development Zone, there were severe criticisms from landowners and urban economists against the RDZ system. The landowners as an interest group have been strongly protesting to the government, to the parliament and to the civil or constitutional courts against the RDZ system, and asked to abolish the regulations,
On the contrary, the public in general, especially ecologists want to keep the RDZ system as firmly as possible, since there are neither much greenery nor open spaces in and out of the urbanized area.
In the recent years, the terms of ecopolis, ecocity, ecological city , green city, sustainable city, ecologically sustainable city and so on are in popular use and the ecological urban theory or sustainable urban development theory are influential by degrees. Connected with these situation, the paradigm of urban planning should be changed to ecological one.
Therefore the Korean government has to respond and provide any kind of solution to the their requests. Thus nowadays several alternatives are suggested, such as the RDZ System Improvement Committee's Plan, the Environment Protectors Alliance's Plan, RDZ Inhabitants' League's Plan and Government plan.
To cope with these circumstances and in order to achieve the above purpose, I have carried out sample survey by an questionnaire as to RDZ. The universe of sample is experts on urban planning theory or practice. Also, I have compared and analyzed 4 alternatives. After these, I suggest followings which are essential to managing the RDZ in view of ecological urban theory.
Above all, in order to managing the RDZ in view of ecological urban theory, the designation of the RDZ should be based on the will of the whole nation for the public good and its maintenance and management should be environmentally sound and sustainable and grounded on the principle of equity.
And the current urban planning system and planning process should be changed to urban planning system and process founded on ecological urban theory.
To actualize the RDZ system founded on ecological urban theory, the designating the scope, the procedure of the RDZ and the land use regulations on it should be made rationally.
By doing so in that manner, we can have the more effective managing system of the Restricted Development Zone in view of ecological urban theory.

국문 초록 (Abstract)

본 연구의 목적은 일반적으로 그린벨트라고 불리우고 있는 우리 나라의 개발제한구역에 관한 종래의 정책과 규제의 정도를 평가하고 이를 개선함과 동시에 향후 개발제한구역을 생태도시론적 관점에서 관리할 수 있는 보다 효과적이며 적정한 대안을 제시하고자 하는 목적을 지니고 있다.
개발제한구역이란 도시계획법의 관련 규정에 의하여 지정되는 도시근교녹지의 일종이다. 주지하는 바와 같이, 영국의 그린벨트나 일본의 근교지대․근교정비지대 또는 시가화조정구역 등과 같은 도시근교녹지에서는 개발행위나 토지 용도의 전환이 엄격하게 규제되고 있다.
우리 나라에서는 서울과 같은 대도시지역이 급속히 팽창하기 시작하였던 1970년대 초반 도시의 과밀화를 억제하기 위하여 그린벨트제도가 최초로 소개되었다. 그리하여 1971년의 도시계획법 개정법률에 의하여 개발제한구역제도가 도입되었다. 그 후 개발제한구역에 관한 정책은 가장 효과적이며 영속적인 도시정책수단으로 활용되어 왔다. 그렇지만 개발제한구역제도는 결코 우리 나라의 고유한 독창적인 제도가 아니라 갑작스럽게 우리 나라에 소개된 제도이다. 1960년대 우리 나라의 경제개발정책은 노동집약적 산업을 통한 수출에 역점을 두었으며, 이에 따라 우리 나라는 전례 없는 이촌향도형 인구의 도시집중을 겪게 되었던 것이다.
영국의 경우, 그린벨트제도는 하워드의 전원도시운동이나 언윈의 녹지대 등에 바탕을 두고 있는 계획적 규제수단으로서 오랜 전통을 지니고 있다. 아버크롬비의 대런던계획은 그린벨트의 필요성을 인정하고, 이를 실행하기 위하여 수립되었다. 이러한 과정을 거쳐 1935년의 대상개발규제법과 1938년의 그린벨트(런던 및 근교)법 및 1947년의 도시농촌계획법이 제정되었다. 1947년의 도시농촌계획법은 개발권을 국유화하였고, 개발허가제도를 도입하였으며 20년을 목표로 하는 장기개발계획의 수립을 의무화하였다. 이와 같은 제도적인 개혁과 그린벨트제도의 부단한 개선을 통하여 그린벨트가 지정되었으며 전국적으로 확대되었다.
그린벨트제도가 지니는 가장 기초적인 본래의 목적은 저밀도의 시가지확산 방지 및 도시 연접화(이른바 대상개발)의 방지 그리고 개발의 억제를 통한 역사적 도시특성의 보호에 있다. 이러한 목적은 30여 년간 변함없이 지속되어 왔으나 최근에 들어 새로운 목적이 추가되었다. 즉, 1984년에는 도시의 재생이, 그리고 1995년에는 보다 지속가능한 개발이라는 목적이 추가되었다. 영국의 그린벨트제도가 성공적이라는 평가를 받는 가장 큰 이유는 양질의 환경적 이익이라는 점 및 그린벨트 내 거주민이 대도시에의 접근성이 양호하다는 점이다.
일본의 경우에는 1960년대에 들어 영국의 그린벨트 제도를 도입하고자 하였다. 그러나 일본의 근교지대 및 근교정비지대는 도시계획 및 토지이용규제에 관한 제도가 영국과는 기본적으로 상이할 뿐만 아니라 지방자치단체의 반발에 직면하였다. 결국 일본은 도시근교녹지관리를 위한 제도의 도입에 실패하였다. 그 후 우여곡절을 거쳐 일본은 도시계획구역을 시가화구역과 시가화조정구역의 둘로 나누는 제도를 도입하였다. 시가화조정구역은 기시가화구역 주변의 농지와 자연환경을 보호하고 점진적인 계획적 도시개발을 위한 공간으로 유보하기 위하여 지정된다. 영국의 그린벨트가 영속적으로 개발이 규제되는 데에 반하여, 일본의 시가화조정구역은 10년 동안 개발을 유보하기 위하여 지정된다는 점에 큰 차이가 있으며, 일본의 시가화조정구역제도는 실패한 것으로 인식되고 있다.
그런데 종래 우리 나라의 개발제한구역은 구역 내에서의 개발행위의 엄격한 규제와 규제의 획일성 등을 이유로 하여 토지소유자 및 도시경제학자들로부터 강한 비판을 받아 왔으며, 이익집단화한 토지소유자들은 정부와 국회 및 법원․헌법재판소 등을 대상으로 하여 개발제한구역에 관한 민원을 제기하여 개발제한구역 제도의 폐지를 요구하여 왔다.
이와는 달리, 대부분의 국민들이나 환경론자들은 개발제한구역제도가 폐지되면 기도시화지역의 내․외의 녹지나 공개공지가 남아나지 않게 된다는 점을 들어 개발제한구역제도를 가급적이면 확고하게 유지하여야 한다고 주장하고 있다.
이러한 상황하에서 우리 정부는 각계의 요구에 대응하는 대안을 제시하지 않을 수 없게 되었으며, 이와 관련하여 최근 개발제한구역의 관리에 관한 몇 가지의 대안 즉, 개발제한구역제도개선추진위원회(안)과 환경단체(안), 주민단체(안) 및 정부의 제도개선대안이 제시되었다.
이러한 상황에 대응하는 한편, 본 연구의 목적을 달성하기 위하여 연구자는 도시계획이론과 실무에 관한 전문가를 대상으로 하여 설문조사를 실시하였다. 그리고 위에서 언급한 4가지의 대안을 비교․검토하여 분석하였다. 이러한 과정을 거쳐 연구자는 개발제한구역을 생태도시론적 관점에 입각하여 관리하는 데에 필수적인 내용을 담고 있는 방안을 다음과 같이 제시하였다.
무엇보다도 먼저, 개발제한구역을 생태도시론적으로 관리하기 위해서는 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 방안은 공공성 내지 공익성․민주성․친환경성 및 이해관계조정의 형평성에 입각하여 제시되어야 한다. 즉, 개발제한구역은 전 국민의 의사에 바탕을 두고 공공의 이익을 위하여 지정되어야 하며, 개발제한구역은 환경적으로 건전하며 지속가능하고, 아울러 형평성의 원리에 따라 관리․유지되어야 한다.
생태도시론에 입각하여 개발제한구역을 지정․관리할 수 있는 제도를 위해서는 구체적으로 개발제한구역의 지정범위의 결정이나 개발제한구역 지정절차 및 개발제한구역에 있어서의 토지이용규제가 합리적으로 이루어져야 한다.
이렇게 함으로써 개발제한구역제도가 생태도시론에 입각한 관리제도로서 보다 효율적인 것이 될 수 있을 것으로 본다.

목차 (Table of Contents)

• 第1章 序 論 1
• 第1節 硏究의 目的 1
• 第2節 硏究의 範圍 3
• 第3節 硏究의 方法 4
• 第2章 生態都市論的 開發制限區域 管理 理論 7
• 第1節 生態都市論的 開發制限區域 管理의 槪念 7
• 1. 生態都市와 持續可能한 開發 7
• 2. 都市의 計劃的 管理技法 15
• 3. 都市綠地․都市近郊綠地․開發制限區域 18
• 第2節 生態都市論과 生態都市計劃 20
• 1. 生態都市論의 擡頭와 그 展開 20
• 2. 生態都市計劃의 內容 및 特性 23
• 3. 生態都市計劃과 都市近郊綠地 39
• 第3節 主要 外國의 都市近郊綠地 管理 48
• 1. 英國의 Green Belt 管理 48
• 2. 日本의 都市近郊綠地 管理 56
• 3. 其他 國家의 都市近郊綠地 管理 61
• 第3章 開發制限區域 管理方式에 관한 分析 61
• 第1節 制度의 導入과 土地利用의 規制 64
• 1. 制度의 目的과 導入經過 64
• 2. 開發制限區域의 指定과 土地利用의 規制 66
• 第2節 開發制限區域의 指定 및 管理現況 69
• 1. 開發制限區域 指定現況 69
• 2. 開發制限區域 管理基準 71
• 3. 開發制限區域 管理現況 73
• 第3節 開發制限區域 管理方式의 問題點 및 評價 74
• 1. 開發制限區域 管理方式의 問題點 74
• 2. 管理方式에 대한 評價 77
• 第4節 韓․英․日의 都市近郊綠地 管理方式 比較 82
• 1. 比較의 必要性과 比較項目 82
• 2. 設置의 主體 및 目的 82
• 3. 行爲制限의 强度 및 損失補償의 問題 84
• 4. 管理의 效果 85
• 第5節 開發制限區域 管理方式에 대한 專門家 意見調査 87
• 1. 調査設計 87
• 2. 分析 結果 90
• 3. 專門家 意見調査의 示唆點 103
• 第4章 開發制限區域 管理方案에 대한 比較․分析 107
• 第1節 比較․分析의 必要性 107
• 第2節 主要 改善代案의 槪要 108
• 1. 制度改善協議會의 制度改善試案 108
• 2. 環境團體案 119
• 3. 住民團體案 123
• 4. 政府의 制度改善方案 126
• 第3節 代案別 特性과 爭點의 比較․評價 134
• 1. 代案別 特性 및 內容 134
• 2. 代案의 評價基準 139
• 3. 主要 爭點別 代案의 比較․評價 143
• 第5章 生態都市論的 開發制限區域 管理方案 157
• 第1節 基本方向 157
• 第2節 開發制限區域의 調整 및 管理 158
• 1. 開發制限區域의 合理的 調整 158
• 2. 開發制限區域의 指定․管理의 主體 및 基準 163
• 3. 解除地域의 管理 164
• 4. 存置地域의 管理 166
• 第3節 開發制限區域과 利害關係의 調整 168
• 1. 開發利益의 還收 168
• 2. 損失補塡方案 169
• 第4節 關聯制度의 整備方案 172
• 1. 都市計劃法制의 轉換 172
• 2. 土地利用計劃制度의 統合 173
• 3. 開發制限區域에 관한 一般法의 制定 173
• 第6章 結 論 176
• 參考文獻 179