서울시 자치구 자체감사 활성화 방안 연구

박종원 成均館大學校 行政大學院 2004 국내석사

After regional self-government came into effect and with the commencement of the peoples government and participation government, processes are being carried out for regulatory reform and the drastic transfer of authority to regional areas. The participation government has provided a basis for the drastic regional transfer by establishing legislation relating to regional division of authority through which the environment of regional government is changing. This study calls attention to the need for changes in the internal audit function which is a method for internal control in accordance with the change in era of the public administration environment and regional division of authority after the commencement of organizational leadership elected by popular vote, and by studying the activation of the self-government internal audit function of our Capital Seoul which is recognized as a future influence on regional self-governing bodies, a survey was performed on internal-audit public officers and public officers of the audited bodies by which the problems and an improvement plan was revealed. This study is comprised of 6 chapters and the contents of each chapter is as follows. The 1st chapter, the introduction is comprised of the purpose and the scope of this study. The 2nd chapter contains the examination of the internal audit concept and precedent studies including the analysis of regional audit systems of advanced countries and the current status of the Seoul self-government audit system. The 3rd chapter studies and lays out the main variables in the selected analysis framework. The 4th chapter determines the actual condition of internal audit operations by surveying public audit officers and public officers of the audited body in relation to independence, expertise, audit operation systems, and citizen participation systems. The 5th chapter reveals the study results by constructing a sectional activation plan for the improvement of problem areas shown by the survey. The 6th chapter, the conclusion arranges and summarizes the results up to that point. For the activation of the regional self-government internal audit, firstly, the level of reliability in the internal audit should be increased by increasing the independence of auditors. Secondly, extreme efforts must be made to secure expertise of internal audit officers. Thirdly, the development of the organization should be contributed to by an audit relevant to the times by determining a proper audit direction of the internal audit. Fourth, advances must be through open audits together with the citizens. After the commencement of regional self-government, the scale of regional budgets are increasing, and because there are numerous instances of public administration operations by the regional government in direct connection with the lives of citizens, and for the most appropriate distribution of resources, the importance of the audit role is becoming influential. In the future, the central government should not hold back on any resources for the promotion of a condition where the regional internal control can be performed liberally by which it can be reborn as a regional government without corruption.

공공기관 자체감사기구 조직특성과 감사수준에 관한 연구 : 상임감사ㆍ감사위원 및 감사부서 직원을 중심으로

황선호 서울대학교 대학원 2021 국내석사

우리나라 대부분의 공공기관은 「한국철도공사법」, 「인천국제공항공사법」, 「한국도로공사법」등 각각의 설립근거 법률에 따라 신설되어 주어진 사업의 범위 안에서 기관별 고유목적을 달성하기 위해 운영되고 있다. 공공기관은 「공공기관의 운영에 관한 법률」 등에 의해 기관 운영의 자율성을 보장받고 있지만, 한편으로 경영공시 제도, 이사회의 설치와 운영, 임원의 임면, 경영평가 등 다양한 제도와 방식에 의해 국민과 정부로부터 감시와 감독을 받고 있다. 공공기관은 그 특성상 ‘주인 없는 기업’, ‘복대리 문제’ 등 기관 운영에 있어 방만함과 비효율성, 도덕적 해이 등이 끊이지 않게 지적되고 있기 때문이다. 공공기관의 이러한 문제를 해결하려는 방법으로 지배구조를 생각하게 되었는데 권력의 배분, 견제와 감시 등을 통해 공공기관의 운영에 있어 국민의 이익에 부합하는 의사결정을 하고자 하였다. 공공기관의 지배구조는 내부지배구조와 외부지배구조로 나눌 수 있으며, 내부지배구조에는 기관장의 자율성, 이사회의 독립성, 감사기능의 강화 등이 있고, 외부지배구조에는 기관신설 및 적정성 심사, 경영공시, 경영평가 등이 있다. 이 중 감사의 경우 공공기관의 방만경영과 비효율적인 운영을 일차적으로 감시하는 기능을 하며, 객관적이고 독립적인 시각에서 기관의 경영상황을 점검함으로써 미래에 다가올지 모를 위험성을 사전에 예방하는 적극적인 역할을 수행하기도 한다. 특히 최근의 감사 흐름은 과거에 발생한 잘못된 점들을 지적하고 처벌하는 것에서 컨설팅을 통한 경영 조언자의 역할로 변하는 형태를 보이고 있다. 감사의 기능이 제대로 작동한다면 공공기관의 고질적인 문제라고 할 수 있는 방만경영과 각종 비효율적인 문제를 어느 정도 해결할 수 있을 것으로 생각된다. 공공기관에 대한 감사는 「감사원법」에 따라 감사원에서 실시하기도 하지만 효율적인 감사의 수행을 위하여 자체감사기구에 위임하기도 한다. 자체감사는 내부감사라고도 하며, 기관의 감사부서에 의해서 시행되는 감사를 말하는데 경영 전반에 대한 점검에서부터 비위사실 조사, 쟁점이 되는 분야에 대한 특정감사 등 다양한 형태로 이루어지고 있다. 감사원 등 외부에서 실시하는 감사와 자체감사를 비교하였을 경우 각각의 장점과 단점이 존재하는데, 자체감사의 경우 기관의 업무환경과 조직 문화 파악에 있어서 외부감사보다 유리하다는 장점이 있다. 하지만 감사의 전문성과 독립성 등 감사의 수준이 외부감사보다 낮을 수 있다는 단점도 있다. 공공기관별로 감사수준의 차이가 나타나는 이유를 기관의 조직적인 측면에서 생각해본다면 감사기구의 장인 상임감사·감사위원과 부서 구성원인 직원들의 특성을 고려해볼 수 있다. 본 연구는 공공기관의 건전한 경영환경 조성을 위해 필수적이라고 할 수 있는 자체감사와 관련하여, 감사의 수준에 영향을 줄 수 있는 요인으로 기관의 조직적인 특성에 주목하였으며, 조직특성을 다시 질적인 측면과 양적인 측면으로 구분해 보았다. 우선 자체감사기구의 감사수준을 감사의 전문성, 윤리성 및 독립성, 내부통제 기능, 감사성과 및 사후관리 적정성 등 네 가지 영역으로 세분화하였고, 감사수준에 영향을 줄 수 있는 조직특성으로 감사기구 장의 출신 유형(감사업무 경험여부) 및 감사로서 재직 기간, 감사부서 직원의 감사분야 교육이수 시간 및 근무경력 기간을 고려하였다. 출신 유형과 교육이수 시간은 조직의 특성 중 질적인 측면이며, 재직 기간과 근무경력 기간은 양적인 측면이다. 본 연구의 대상기관은 2014년부터 2019년까지 기획재정부의 상임감사·감사위원 직무수행실적평가를 한 차례 이상 받은 기관으로 총 64개 공공기관이었으며, 자료의 수집은 매년 발간되는 상임감사·감사위원 직무수행실적 평가보고서와 공공기관 경영정보 공시, 정보공개 청구 등을 통해 이루어졌고, STATA 통계 패키지를 활용한 패널 회귀분석을 시행하였다. 분석 결과, 공공기관 자체감사기구의 감사수준에 영향을 주는 요인은 감사기구 장의 재직 기간과 감사부서 직원의 감사분야 교육이수 시간, 그리고 직원의 근무경력 기간이었으며, 감사기구 장의 출신 유형(감사업무 경험여부)은 감사수준에 유의미한 영향을 보이지 않았다. 가설에 대한 구체적인 분석 내용은 다음과 같다. 첫째, ‘감사기구 장의 출신 유형(감사업무 경험여부)이 감사수준에 양(+)의 영향을 줄 것이다’라는 가설은 기각되었다. 상임감사·감사위원이 감사기구의 장으로 임명되기 전 감사 경험이 있을 경우 업무에 대한 이해도와 추진력 등이 높아 감사의 전문성 등 감사수준을 높여줄 것이라고 생각하였으나 분석 결과 모두 기각되었다. 감사업무의 사전 경험은 감사 전문성, 윤리성 및 독립성, 내부통제 기능, 감사성과 및 사후관리 모두 유의미한 영향을 보이지 않았는데, 이는 감사기구 장의 직접적인 경험치보다 감사기구가 보유하고 있는 일반적인 특성이 감사수준에 더 큰 영향을 미친다는 것을 의미한다고 볼 수 있다. 둘째, ‘감사기구 장의 재직 기간이 감사수준에 양(+)의 영향을 줄 것이다’라는 가설은 기각되었다. 상임감사·감사위원의 재직 기간이 길어질수록 감사에 대한 이해도와 조직에 대한 리더십이 높아져 감사수준이 높아질 것으로 생각하였지만, 오히려 재직 기간이 길어질수록 감사수준에 양(+)의 영향이 아닌 부(-)의 영향이 있는 것으로 분석되었다. 감사의 전문성, 윤리성 및 독립성, 내부통제 기능, 감사성과 및 사후관리 모두 유의미한 영향을 보여주었는데, 이 중에서 윤리성 및 독립성이 가장 큰 부(-)의 관계를 보여주었다. 상임감사·감사위원의 임기는 공공기관장의 임기인 3년보다 1년이 짧은 2년이 기본 임기로 되어 있으며, 직무수행실적평가 등을 통해 연임이 가능하게 되어 있지만 자료 수집 결과 실제 연임이 이루어지는 경우가 많지 않았다. 이러한 여건은 상임감사·감사위원의 임기가 종료되는 시점인 2년차에 들어서면 감사로서 새로운 업무의 추진이 어렵고, 감사업무에 대한 집중도 또한 1년차에 비해 약해질 수밖에 없다는 점에서 감사수준이 낮게 나타났다고 볼 수 있다. 셋째, ‘감사부서 직원의 교육이수 시간이 감사수준에 양(+)의 영향을 줄 것이다’라는 가설은 일부 채택되었다. 감사분야에 대한 교육이수를 통해 감사의 전문성을 키울 수 있고, 전문성이 확보되었을 경우 독립성이나 내부통제 등 다른 영역 또한 수준이 높아질 것으로 생각하였지만, 교육이수 시간은 감사 전문성과 감사성과 및 사후관리에는 유의미한 영향을 주지 못하고, 윤리성 및 독립성, 내부통제 기능에만 양(+)의 영향을 주는 것으로 확인되었다. 감사부서 직원이 이수하는 감사 관련 교육의 경우 교육이수 시간의 확보도 중요하지만 교육내용 및 방법 등 교육의 질적인 부분도 중요하게 고려해야 할 요소라고 생각되었다. 넷째, ‘감사부서 직원의 근무경력 기간이 감사수준에 양(+)의 영향을 줄 것이다’라는 가설은 모두 채택되었다. 감사업무에 대한 직원들의 근무기간이 길어질수록 감사 전문성과 비결 등이 높아질 수 있고, 기관에서의 전체 근무기간도 늘어나기 때문에 경영환경에 대한 이해도가 높아질 것으로 생각되었으며, 통계적으로도 모두 유의미한 결과가 도출되었다. 연구 결과를 종합해보면, 공공기관 상임감사·감사위원의 재직 기간이 길어질수록 감사수준에는 부(-)의 영향을, 교육이수 시간과 감사부서 경력이 높을수록 감사수준에 양(+)의 영향을 주었으며, 상임감사·감사위원의 감사업무 경험은 기관 감사수준에 유의미한 영향을 주지 못했다. 공공기관 자체감사기구의 감사수준을 높이기 위해서는 감사 관련 교육과 감사부서 근무기간 등 감사부서 직원의 인적관리를 적극적으로 할 필요가 있으며, 상임감사·감사위원의 임기를 기존 2년에서 기관장과 동일한 3년으로 늘려 감사기구 장의 리더십과 업무 노하우를 효과적으로 발휘할 수 있는 여건의 마련이 필요하다고 생각된다. Most public institutions in Korea are newly established in accordance with the establishment laws such as the 「Korea Railroad Corporation Act」, 「Incheon International Airport Corporation Act」, and 「Korea Expressway Corporation Act」, and are operated to achieve the purpose of each institution within the scope of a given project. Public institutions are guaranteed autonomy in their operation by the 「Act on the Operation of Public Institutions」, but on the other hand, the people and the government are provided with various systems and methods such as information disclosure system, establishment and operation of the board of directors, appointment and dismissal of executives, and management evaluation. This is because public institutions are constantly being pointed out such as "company without owner" and "double agency problem," such as negligence, inefficiency, and moral hazard. It came to think of the governance structure as a way to solve this problem of public institutions. Through the distribution of power, checks, and monitoring, we tried to make decisions that fit the interests of the public in the operation of public institutions. The governance structure of public institutions can be divided into internal and external governance structures. In the internal governance structure, it can be divided into the autonomy of the head of the agency, the independence of the board of directors, and the reinforcement of the audit function. In the case of audit, it primarily monitors the negligent management and inefficient operation of public institutions, and plays an active role in preventing potential risks in the future. In particular, the recent audit flow has changed from pointing out and punishing mistakes that have occurred in the past to the role of management advisors through consulting. If the audit function is functioning properly, it is thought that it will be possible to solve to some extent the persistent problems of public institutions, such as neglect management and various inefficient problems. Auditing of public institutions can be conducted by the Auditor in accordance with the 「Auditor Act」 but it is also delegated to its own auditing organization for efficient auditing. Self-audit, also known as internal audit, refers to an audit conducted by the auditing department of an institution, and is carried out in various forms such as inspection on the overall management, investigation of unfair facts, and specific audits on the areas in question. Comparing external audits conducted by the auditor and self-audit, each has its own strengths and weaknesses. In the case of self-audit, it has the advantage of being more advantageous than external auditing in understanding the work environment and organizational culture of the organization. But there is a disadvantage that the level of audit of such as expertise and independence may be lower than that of external audit. If we consider the reasons for the difference in the level of audit by public institution in the organizational characteristics of the institution, we can think of the influence of the characteristics of the standing auditor and audit committee members of the audit organization and the employees who are members of the department. The audit level of its own audit organization was analyzed by dividing it into four areas, including audit expertise, ethics & independence, internal control functions and audit performance & adequacy of follow-up management. The target institutions of this study were those that received at least one evaluation of the performance of standing auditors and audit committee members of the Ministry of Strategy and Finance from 2014 to 2019, and there were a total of 64 public institutions, and the collection of data was published every year. This was done through job performance evaluation reports, public organization management information disclosure and information disclosure requests. And a panel regression analysis was conducted using the STATA statistical package. As a result of the analysis, the factors affecting the level of auditing of the public institution's own audit organization were the length of time the auditor's office was held, the hours of training the audit department staff completed the audit field and the length of their work experience. First, the hypothesis that the type of audit organization's origin (whether or not he/she has experience in audit work) will have a positive (+) effect on the level of audit was rejected. Prior experience in audit work did not show any significant effect on audit expertise, ethics & independence, internal control functions, audit performance & follow-up management. Second, the hypothesis that the duration of the audit organization's tenure will have a positive (+) effect on the level of audit was rejected. Audit expertise, ethics & independence, internal control functions, audit performance & follow-up management all showed significant negative (-) effects, among which, ethics and independence showed the greatest negative (-) relationship. Third, the hypothesis that the hours spent in the audit department's training will have a positive (+) effect on the level of auditing was partially adopted. Was found to have positive (+) effects on ethics & independence and internal control functions. Fourth, the hypothesis that the duration of work experience of the audit department staff will have a positive (+) effect on the audit level was all adopted. In summary, the longer the tenure of the standing auditor and audit committee member of a public institution is the negative (-) effect on the audit level, and the longer the education completion time and the audit department experience, the positive (+) effect on the audit level. And the audit work experience of the standing auditor and audit committee did not have a significant effect on the audit level of the institution. In order to raise the level of audit by public institutions' own audit organizations, it is necessary to actively manage the personnel of the audit department staff, such as audit-related training and the working period of the audit department.

자체감사활동에 대한 심사가 중앙행정기관 감사역량제고에 미치는 영향에 대한 경험과학적 연구 : 근거이론을 활용한 전문가와 현장공무원의 인식차이에 대한 실체적 사실관계 규명

박찬호 공주대학교 대학원 2021 국내박사

As the role of administration expands to respond to the complex and diversified modern society, the responsibility and transparency of administration are also emphasized. Supervision and control of administration is mainly carried out through the public audit system; the National Assembly, the Board of Audit and Inspection(BAI) and other higher-level organizations. But the control only by external bodies has a limit. For instance, even though the BAI conducts audit based on its audit capacity, it is not possible to effectively control vast administrative agencies. It also shows inefficiencies in the overall public audit system as blind spots in the audit are detected. In order to overcome these limitations and operate the public audit system more efficiently, the role of internal audit based on autonomous internal control of administrative agencies needs to be increased. With the recognition of necessity, the BAI has continued efforts and support to revitalize internal audit as establishing the Evaluation System of Internal Audit Activities(ESIAA) and evaluating the internal audit units annually. With the enactment of the ‘Act on Public Sector Audit’ in July 2010, the ESIAA could be unified and systemized. In the ten years since the enactment of the ‘Act on Public Sector Audit’, there have been many prior studies for the improvement and development of internal audit. However, researches have been performed mainly from the perspective of the evaluator(or supplier) who is in charge of the design and operation of the ESIAA. Significant studies looking at the evaluatee’s point of view were very rare. Therefore, in this study, not only the evaluator’s point of view, but also the point of view of the evaluatee who is actually undergoing evaluation is considered with equal weight. Through a comparative analysis of the perceptions felt by both sides, this study analyzes how the evaluation of internal audit activities affects the improvement of the overall audit capability of internal audit activities of central administrative agencies. The purpose of this study is to provide useful policy implications in making a customer-oriented evaluation that reflects the perspective of the evaluatee. Grounded Theory, a type of qualitative research methodologies, was used as an approach for conducting this study. This is because it was thought that it was limited to reflect the direct experience and voice of the field to research as the previous studies were conducted in a way of verifying hypotheses theoretically established by quantitative and quantitative techniques. On the other hand, Grounded Theory is characterized by ‘theoretical contribution’, unlike other qualitative studies. For theoretical discussion, the ESIAA was examined from a policy evaluation point of view. The subjects of the study were divided into an expert group and a internal auditors group. The interview method, which is the most widely used among qualitative research methods, was used for data collection. The collected data were categorized through a three-step coding process of ‘Open coding’, ‘Axis coding’, and ‘Selective coding’ according to the Grounded Theory protocol. After selecting a focal phenomena through a correlation review between the categories, it was analyzed according to this research paradigm model as an axis. First, ‘focal phenomena’ is a central thought or event, and in this study, it appeared as ‘enhancement of internal audit capability’. Both the expert group and the internal auditors group generally had no disagreement that securing independence and expertise would enhance the internal audit capability. However, in terms of securing capability, there was difference in perception between the two groups. The expert group said that it was to secure traditional and formal factors such as the establishment of an audit division and education and training, whereas the internal auditors group said that knowledge, skills, attitudes, and ability to capture audit issues are called capability. Second, ‘causal conditions’ is a phenomena or event that affects the focal phenomena, and ‘evaluation and recognition of internal audit activities’ was set as the causal conditions of this study. The expert group sees that, although the internal audit activities were generally being raised, there were differences between agencies as active and passive agencies, and that the internal audit activities of central administrative agencies were relatively insufficient compared to public organizations. On the other hand, the internal auditors group understood that there is a limit to maintaining and improving the quality of internal audit activities due to frequent external audit demands triggered by the media or higher-level organizations that are not in the annual audit plan. Third, ‘contextual conditions’ means a special structural condition which causes a situation or problem that affects a certain phenomena. This study sets the ‘purpose of the ESIAA’ and ‘the necessity of evaluation’ as contextual conditions. Regarding the purpose of the the ESIAA, the expert group takes a similar stand with the general recognition that the purpose not only improves and develops internal audit but also expands the national audit capacity. The internal auditors group sees that the physical limitations of the BAI increase the necessity to utilize internal audit units and that the evaluation system is designed to assist the capability of internal audit units. However, the evaluation system is sometimes used as a means of management and control of the internal audit, which is contrary to its original purpose. But, the internal auditors group does not completely deny the ‘necessity of evaluation’ since the internal audit units is not a professional audit agency. Fourth, ‘intervening conditions’ refers to systems that mediate or change the focal phenomena. In this study, ‘understanding the evalutaion system’ was set as the ‘intervening conditions’. While the expert group has a high level of understanding of the purpose of the ESIAA, some of the internal auditors group often shows a superficial and practical level of understanding, such as the procedure and method of the review. This is understood as a difference in perception resulting from the active position of the expert group who forms and operates the system and the passive position of the internal auditors group who has to undergo examination and implement the evaluation results. Fifth, ‘action/interactions’ means an intentional action or reaction taken to cope with or deal with the focal phenomena. In this study, ‘the evaluation target group’, ‘evaluation criteria’, ‘evaluation progress’, and ‘evaluation attitude’, which are essential elements of evaluation, were established. First of all, as for the ‘evaluation target group’, the two groups(expert and internal auditors) have the same opinion emphasizing the necessity of target group re-adjustment by further subdividing the target group according to the purpose of each institution’s establishment and unique business characteristics. In the case of the ‘evaluation criteria’, there were comments that it is necessary to change the evaluation criteria according to the changing evaluation conditions, such as switching to a qualitative and absolute-oriented evaluation method, correcting or deleting indicators which have low discriminating power, changing the measurement method, and focusing on prevention. In the case of the ‘evaluation progress’, the expert group has a positive view that evaluations have conducted fairly and transparently according to the purpose and necessity by improving the indicators in accordance with the administrative environment every year. On the other hand, the internal auditors group has a negative perception that the on-site inspection period is too short and the audit is conducted every year despite the establishment of the internal audit activities evaluation system. Regarding the ‘evaluation attitude’, the expert group expressed a negative opinion on the attitude of being evaluated, saying that some central administrative agency’ internal audit units do not consider the internal audit activity evaluation itself as important, and that they are taking the passive attitude even during the actual evaluation. On the other hand, the internal auditors group is expressing dissatisfaction with the evaluation process, saying that they are demanded to submit excessive documents during the evaluation process. Sixth, ‘consequences’ relates to what happened as a result of ‘action/interactions’. In this study, the examination results and feedbacks indicated by the examination were established. Regarding the evaluation results, the expert group emphasizes the positive effect that internal audit capability is generally being upgraded, although there are concerns about the fixation of evaluation grades for each institution. On the other hand, as the internal auditors group have a very negative opinion. The group understands that it is the result of fulfilling the legal obligations for the internal audit, not the effect of the evaluation result. Also, they expressed that internal auditors considers to be excessively managed and controlled by the current evaluation method. As for feedback, the expert group points out that the central administrative agencies don’t link the evaluation results with the performance, and at the same time, is negligent in implementing indicators from the evaluation result. Furthermore, they are of the position that the central administrative agencies should take the lead in institutionalizing the improvement suggestions from the evaluation results, such as the establishment of audit official group that can expand the independence and professionalism of internal audit. On the other hand, the internal auditors group recognizes the neglect effort of the BAI as a problem. More specific, only the evaluation results were notified and the BAI did not follow-up support for the results. And efforts to improve the internal audit system including incentives for internal auditors were insufficient. The most important contribution of this study is that, using the Grounded Theory of the internal audit activities review system, the substantive difference between experts and field officials was identified and the meaning of the difference was interpreted from the point of view of policy evaluation. In particular, this study is distinctly different from previous studies in empirically finding the issues covered by the policy evaluation theory, such as ‘the phenomena of empowerment of evaluation’, ‘evaluation for evaluation itself’, ‘importance of feedback such as the use of policy evaluation results’, ‘stakeholder attitudes and perceptions of evaluation related to evaluation’, which are difficult to reveal with quantitative research. This is the theoretical contribution that can be derived using only a qualitative methodology based on Grounded Theory. In addition, for the continuous improvement and development of the evaluation system, narrowing the gap between the two groups’ perceptions of the evaluation system would be the most urgent task. In order to do this, the internal audit units should make efforts to improve the issues that are pointed out through the evaluation. At the same time, however, the BAI as evaluator should not save its efforts to support the improvement. Another contribution of the study is that it suggested specific institutional improvement directions for the evaluation standards or evaluation indicators for each field for the improvement and development of the evaluation system to enhance the internal audit capability of central administrative agencies. However, this study has many limitations. The internal audit units of central administrative agencies, which is the subject of the actual evaluation, was only the subject of the study. And, although the interview participants offered many opinions on the direction for improvement of the examination system, they were not fully reflected due to the study’s direction. Also, general readers who have no expertise in audit would be hard to properly understand the generated theory or conclusion because the Grounded Theory is the main tool of analyzation. Through follow-up research that overcomes the above limitations, it is expected that the ESIAA will further contribute to strengthening the national audit capacity not only the internal audit units of central administrative agencies, but also the country as a whole. Furthermore, it is expected that this will greatly contribute to the increase of administrative efficiency by removing wasteful factors for the overall administrative work in advance. 복잡다기화 되고 있는 현대사회에 대응하기 위한 행정의 역할이 확대되면서 행정의 책임성 및 투명성 또한 강조되고 있다. 행정에 대한 감시와 통제는 주로 상위기관 또는 국회, 그리고 감사원의 공공감사체계를 통해 이루어지고 있으나, 외부기관에 의한 통제만으로는 한계가 있다. 특히 감사원 감사에 의한 통제의 경우, 감사원의 감사기반만으로는 방대한 행정기관을 효율적으로 통제할 수 없으며, 감사사각 발생 등 공공감사 전반의 비효율성을 노출시키기도 하였다. 이러한 한계를 극복하고 공공감사체계를 효율적으로 작동시키기 위해서는 행정기관 스스로 자율적 내부통제에 기반한 자체감사의 역할이 증대될 필요가 있다. 이에 감사원은 ‘자체감사활동 심사제도’를 마련하여 매년 자체감사기구를 대상으로 심사를 실시하는 등 자체감사의 활성화를 위한 부단한 노력과 지원을 지속해 왔다. 이러한 노력은 2010년 7월 「공공감사에 관한 법률」의 제정을 계기로 심사제도가 일원화․체계화되는 성과를 거두게 되었다. 「공공감사에 관한 법률」 제정 이후 10여년이 경과하는 동안 자체감사의 개선과 발전을 위한 선행연구가 적지 않았다. 하지만 주로 심사제도의 설계․운용 등을 담당하고 있는 공급자․심사자 측 시각에서 연구가 이루어져 왔으며, 피심사자 측 시각에서 살펴보는 유의미한 연구는 매우 드문 실정이었다. 따라서 본 연구에서는 공급자․심사자 측 시각뿐만 아니라 실제 심사를 받고 있는 피심사자 측의 시각도 동등한 비중으로 함께 고려하여, 동 제도에 대해 양측이 느끼는 인식에 대한 비교분석을 통해 자체감사활동 심사가 중앙행정기관 자체감사활동 전반의 감사역량 제고에 어떠한 영향을 미치고 있는지를 분석해 보고자 하였다. 이를 통해 피심사자의 시각을 반영한 고객지향적(customer-oriented evaluation) 심사가 이루어질 수 있도록 유용한 정책적 시사점을 제시하는 것이 본 연구의 목적이다. 본 연구를 진행하기 위한 접근방법으로 질적 연구방법의 일종인 근거이론(Grounded Theory)을 활용하였다. 기존의 선행연구들이 양적․계량화 기법에 의해 설정된 가설을 검증하는 방식으로 이루어지다보니 현장의 직접적인 경험과 목소리를 연구에 반영하는데 다소 제한적이었다고 생각했기 때문이다. 한편 근거이론은 여타 질적 연구와 달리 ‘이론적 기여(theoretical contribution)’를 특징으로 하는 바, 이론적 논의를 위해 자체감사활동 심사제도를 정책평가적 관점에서 살펴보았다. 연구자료는 먼저 연구대상자를 전문가 그룹과 자체감사인력 그룹으로 구분한 후 이들을 대상으로 질적 연구방법 중 가장 널리 활용되는 인터뷰 방식을 활용하여 수집하였다. 수집된 자료는 근거이론 프로토콜에 따라 ‘개방 코딩(Open coding)’, ‘축 코딩(Axial coding)’, ‘선택 코딩(Selective coding)’의 3단계 코딩 과정을 거쳐 범주화 하였으며, 범주 간의 연관성 검토를 통해 중심현상을 선정한 후 이를 축으로 본 연구 패러다임 모형에 따라 분석하였다. 첫째, ‘중심현상(focal phenomena)’은 중심적인 생각이나 사건으로 본 연구에서는 ‘자체감사 역량제고’로 나타났으며, 전문가 그룹이나 자제감사인력 그룹 모두 대체로 독립성 및 전문성을 확보하는 것이 자체감사의 역량을 제고하는 것이라는 데에 이견(異見)이 없었다. 그러나 역량확보 방안에 있어서는 전문가 그룹이 감사전담부서 설치 및 교육훈련 등 전통적․공식적 요인을 확보하는 것이라고 하는 반면, 자체감사인력 그룹은 이들 외에도 지식․기술․태도와 감사 착안사안 포착 능력 확보를 강조하는 등 양 그룹 간 인식의 차이를 발견할 수 있었다. 둘째, ‘인과적 조건(casual conditions)’이란 중심현상에 영향을 미치는 현상이나 사건 등으로 ‘자체감사활동에 대한 평가와 인식’을 본 연구의 인과적 조건으로 설정하였다. 전문가 그룹은 자체감사활동이 전반적으로 상향되고 있으나, 적극적인 기관과 소극적인 기관으로 기관별 편차가 있었으며, 공공기관에 비해서 중앙행정기관의 자체감사활동은 미흡한 편이라고 이해하고 있었다. 반면 자체감사인력 그룹은 연간감사계획에 없는 언론 및 상위기관에 의해 촉발된 외부감사수요가 빈발하여 자체감사활동의 질적 수준 유지 및 향상에 제약이 있는 것으로 이해하고 있었다. 셋째, ‘맥락적 조건(contextual conditions)’이란 어떤 현상에 영향을 미치는 상황이나 문제가 발생하도록 하는 특수한 구조적 조건을 의미하는 것으로 본 연구에서는 ‘심사제도의 목적’과 ‘심사 필요성’을 맥락적 조건으로 설정하였다. 심사제도의 목적에 대해 전문가 그룹은 자체감사의 개선․발전뿐만 아니라 국가전체 감사역량을 확대하는 것이라는 공식적 인식을 대변하고 있는 반면, 자체감사인력 그룹은 감사원의 물리적 한계로 인한 자체감사기구의 활용 필요성에 따라 자체감사의 역량을 지원할 목적으로 설계된 심사제도가 그 취지와는 다르게 자체감사에 대한 관리․통제수단으로 활용되기도 한다는 부정적인 의견을 제시하고 있었다. 하지만 자체감사기구가 전문감사기관이 아니기 때문에 ‘심사의 필요성’을 전적으로 부정하는 것은 아니다. 넷째, ‘중재적 조건(intervening conditions)’이란 중심현상을 매개하거나 변화시키는 제도들을 의미하는 것으로 본 연구에서는 ‘심사제도의 이해’를 중재적 조건으로 설정하였다. 전문가 그룹은 자체감사활동 심사제도의 목적․취지 등에 대한 이해도가 높은 반면, 자체감사인력 그룹 일부의 경우, 심사의 절차․방식 등 표면적․실무적 수준의 이해도를 보이는 경우가 많은데 이는 제도를 형성하고 운영하는 전문가 그룹의 능동적 입장과, 심사를 받고 심사결과를 이행해야 하는 자체감사인력 그룹의 수동적 입장에서 기인하는 인식의 차이로 파악된다. 다섯째, ‘작용/상호작용(action/interactions)’이란 중심현상에 대처하거나 이를 다루기 위해 취해지는 의도적인 행위나 반응으로 본 연구에서는 심사의 필수요소인 ‘심사대상군 및 ‘삼사기준’과 심사과정에 뒤따르는 ‘심사진행’ 및 ‘심사태도’를 작용/상호작용으로 설정하였다. 먼저 ‘심사대상군(群)’에 대해서는 동일 심사대상군이라도 각 기관의 설립 목적 및 고유업무 특성에 따라 심사대상군을 더욱 세분화하는 등 재조정 필요성을 강조하고 있는 바, 양 그룹 모두 이견이 없다. ‘심사기준’의 경우는 정성적․절대적 위주의 심사방식으로 전환, 변별력이 감소한 지표의 수정․삭제 또는 측정방식 변경, 사전 예방적 활동에 역점을 두는 등 변화하는 심사여건에 맞춰 심사기준도 변경할 필요가 있다는 의견을 확인하였다. ‘심사진행’의 경우는 전문가 그룹은 매년 행정환경에 맞게 지표개선을 추진하는 등 심사의 목적과 필요성에 따라 공정하고 투명하게 심사를 진행하기 위해 최대한 노력하고 있다는 긍정적 입장인 반면, 자체감사인력 그룹은 현지실사 기간이 너무 짧은 점과 심사제도의 안착에도 불구하고 매년 심사를 진행하고 있는 점에 대해 부정적인 인식을 가지고 있었다. ‘심사태도’에 대해 전문가 그룹은 일부 중앙행정기관 자체감사기구의 경우, 자체감사활동 심사 자체를 중요하게 생각하지 않으며, 실제 심사 시에도 최소한의 대응을 하고 있다며 심사받는 태도에 대해 부정적인 입장을 피력한 반면, 자체감사인력 그룹은 심사과정에서 과도한 증빙자료 제출을 요구하고 있다며 심사진행방식에 불만을 표출하고 있었다. 여섯째, ‘결과(consequences)’란 ‘작용/상호작용’에 의해 결과적으로 무슨 일이 발생하였는지에 관한 것으로 본 연구에서는 ‘심사결과’와 ‘환류’를 결과로 설정하였다. ‘심사결과’에 대해 전문가 그룹은 기관별 심사등급의 고착화가 우려는 되지만 대체로 감사역량이 상향평준화되고 있다는 긍정적 효과를 강조하고 있는 반면, 자체감사인력 그룹은 심사결과에 의한 효과가 아니라 자체감사에 대한 법적 의무사항을 이행한 결과라는 인식과 함께 심사제도의 목적에 대한 이해에서도 나타나고 있듯이 현재의 심사방식으로 인해 오히려 지나치게 관리․통제 당하는 느낌이라는 상당히 부정적 의견을 가지고 있었다. 또한 ‘환류’에 있어서도 전문가 그룹은 중앙행정기관이 심사결과와 성과를 연계하지 않는 동시에 심사결과 지표 이행노력도 태만히 하고 있다고 지적하고 있으며, 더 나아가 자체감사의 독립성․전문성을 확대할 수 있는 감사직렬(류) 신설 등 심사결과 개선사안에 대해 중앙행정기관 주도로 제도화를 이루어 나가야 한다는 입장이다. 반면 자체감사인력 그룹의 경우는 심사결과만 통보할 뿐 결과에 대한 감사원의 후속적인 지원 노력이 없는 점, 자체감사인력에 대한 인센티브 등을 담은 자체감사제도 선진화를 위한 노력이 미흡한 점 등 감사원의 지원 노력 소홀을 문제점으로 인식하고 있었다. 이와 같이 자체감사활동 심사제도를 근거이론을 활용하여 전문가와 현장공무원 간의 인식 차이를 실체적으로 규명하고, 그 차이점이 가지는 의미를 정책평가의 이론적 틀을 바탕으로 재해석하였다는 점이 본 연구의 가장 중요한 기여라고 생각한다. 특히, 양적연구로는 밝혀내기 어려운 ‘평가의 권력화 현상’, ‘평가를 위한 평가’, ‘정책평가결과의 활용 등 환류의 중요성’, ‘평가와 관련되는 이해관계자의 평가에 대한 태도나 인식의 중요성’ 등 정책평가의 주요 이론적 논의들을 실증적으로 밝혀 낸 점이 본 연구가 양적 방법론 위주의 선행연구들과는 확연히 다른 차별성을 갖는 지점이며, 근거이론을 바탕으로 한 질적 방법론으로만 도출해 낼 수 있는 ‘이론적 기여(theoretical contribution)’라고 생각한다. 아울러 심사제도의 지속적인 개선 및 발전을 위해서는 심사제도에 대한 양 그룹의 인식의 차이를 좁히는 것이 가장 절실한 과제라고 생각한다. 그러기 위해서는 심사를 통해 지적된 개선 필요사안들에 대해 자체감사기구도 개선 노력을 해야 하겠지만, 제도의 설계․공급․심사자 측인 감사원도 이를 지원하기 위한 노력을 소홀히 해서는 안 된다. 본 연구의 분석결과를 바탕으로 중앙행정기관 자체감사의 역량제고를 위한 심사제도의 개선․발전을 위해 분야별 심사기준 또는 심사지표에 대한 구체적인 제도개선 방향을 제시했다는 점도 본 연구의 성과라고 생각한다. 다만, 연구대상을 실지심사 대상인 중앙행정기관 자체감사기구만으로 한 점이나, 인터뷰 참여자들이 심사제도의 개선방향에 대해 많은 의견을 제시해 주었음에도 연구주제 또는 연구방향 등의 한계에 의해 이를 모두 반영하지 못한 점, 그리고 ‘근거이론’에 입각해 분석하다보니 생성된 이론이나 결론을 연구자 이외의 독자, 특히 감사분야에 전문성이 없는 제3자가 제대로 이해하기 매우 제한적일 수밖에 없다는 점은 본 연구의 한계이다. 이상과 같은 한계점을 뛰어넘는 후속 연구를 통해 자체감사활동 심사제도가 중앙행정기관 자체감사기구 뿐만 아니라 국가전체의 감사역량 강화에 더욱 기여하고, 더 나아가 행정업무 전반에 대한 낭비적 요소를 사전에 제거하는 등 행정의 효율성 증대에도 크게 이바지하기를 기대한다.

지방자치단체 자체감사체계 개선방안에 대한 연구

이기동 고려대학교 정책대학원 2011 국내석사

Currently, local governments in Korea are subject to many audits by the national legislature, the Board of Audit and Inspection of Korea, and other central agencies. Despite many professional audits, however, it is doubtful whether those audits are effective or whether they lead to better accountability from public officials. Local governments themselves have their own legislatures and audit agencies, but because they invest too much of their time and efforts in preparing for the audits by the central agencies, they have little time to audit their own organizations. Audits by local governments cover accounting, legalities, performance, and policies. These audits help to improve local governments’ internal control, diagnose their policies, increase their administrative performance, and prevent any adverse actions. In order for the audits by local governments to be successful, local audit organizations must obtain independence and necessary expertise. However, they face too many audits by central agencies along with weak independence and expertise. Because federalism is a global trend, how to ensure its competence can be critical for local governments to survive in the ever-competitive globalized world. Based on globalization and federalism, local governments must improve their efficiency along with preventing adverse actions while maintaining their autonomy. Local audit practices, nonetheless, do not keep up with the demands required of local governments. They are not run independently, they lack expertise, and they are subject to duplicate audits. These problems are manifested in the Public Audit Act. The Act ensures the independence of local audit organizations, but it also subjects them to the Board of Audit and Inspection of Korea, the central auditing body. Because of this, the Board weakens the autonomy of local governments by interfering with various matters concerning local audit organizations (such as their personnel decisions). Despite its purpose to strengthen local audit organizations and their autonomy, the Act contains multiple provisions that violate the local government’s ability to supervise themselves and strengthen the power of the Board. By allowing the Board to intervene with local governments, the Act helps to nullify the autonomy of local governments in general and to violate the independence and autonomy of local audit organizations in particular. The Act also produces problems with duplicate audits because it maintains the audit system by central agencies (such as the Board) over local governments. These problems lead us to reexamine the Act so as to ensure the independence of local audit organizations and eliminate duplicate audits by multiple agencies for effective local audit practices. First, we need to revise provisions by which theBoard can intervene in local audit practices. Second, we need to strengthen local audit expertise and obtain competent audit personnel. This requires us to introduce a comprehensive personnel management system that helps to educate and train audit experts. Third, we need to eliminate duplicate audits over local governments by central agencies, particularly by the Board, through a revision of the Act. Fourth, we need to change the membership of the Audit Activity Coordination and Consultation Committee, which is heavily dominated by central agencies, so that it helps to improve the autonomy of local governments. In order for local audit practices to improve, local audit organizations must maintain their independence and they have to strengthen their expertise by obtaining competent personnel. By developing competent personnel and organization systems, local audit practices can strengthen their capacity to audit and, ultimately, strengthen the effectiveness of local government performance. Effective local audit practices, in turn, help eliminate the need to have duplicate audits by central agencies; they also ensure the autonomy of local governments. This study only deals with theoretical problems that the Act produces. Future research may need to examine what problems the Act creates in local audit practices. 지방자치단체에 대한 감사는 국회에 의한 국정감사, 감사원 감사, 정부 감독기관에 의한 정부합동감사 등 감사기관과 감사 횟수가 지나칠 정도로 많다. 이러한 여러 기관의 전문적인 외부감사에도 불구하고 감사의 실효성과 공직자의 공공책임성 확보가 기대만큼 이루어지지 않고 있는 실정이다. 또한 각 자치단체마다 지방의회와 자체감사기구가 있어 자체 감사가 실시되고 있으나 자체감사기구는 여러 외부감사에 대비하는데 지나치게 많은 역량이 투입되고 있어 본연의 자체감사 기능을 제대로 수행하지 못하고 있다. 지방자치단체의 자체감사는 합법성 감사, 재무감사, 성과감사, 정책감사 등을 통해 기관의 내부통제, 자율적 진단, 사전예방, 시정 및 개선 등의 역할을 한다. 지방자치단체의 자체감사가 성공하기 위해서는 무엇보다 자체감사기구의 독립성과 전문성의 확보가 관건이다. 현행 지방자치단체의 자체감사는 지나친 외부감사의 과다 및 독립성과 전문성, 실효성 등의 부족으로 그 위상이 매우 약하다. 오늘날 자체감사는 지방분권화를 지향하는 세계적 추세에 직면해 있고, 지방감사환경은 세계화․분권화에 기초한 지방행정의 환경변화에 발맞추어 분권화, 자율화, 예방적 기능의 강조의 흐름으로 이동하고 있다는 점에 유의하여야 한다. 그러나 현행 지방자치단체의 자체감사는 이러한 감사행정환경의 변화에 대응하지 못하고, 오히려 독립성과 실효성, 전문성 및 중복감사 등의 문제점을 노정하고 있다. 이러한 문제점은 「공공감사에 관한 법률」에서도 동일하게 드러나고 있고, 동법률은 선언적으로 자체감사기구의 독립성을 보장하고 있으나, 구체적으로 살펴보면 감사원에의 종속을 예정하고 있어 형식적 독립성에 머무를 위험이 있고, 지방자치단체의 자치권을 침해할 우려가 있는 감사원의 인사권 개입 가능성을 열어두고 있다. 공공기관의 자체감사기구를 설치하여 자체감사 기능을 강화하겠다는 취지에도 불구하고, 동 법률은 지방자치단체의 자체적인 감사시스템을 강화하여 자율적인 자기정화장치를 마련하기 보다는 자체감사에 대한 감사원의 영향력을 강화하는 내용이 포함되어 있고, 지방자치시대에 자치권을 침해하는 내용이 상당수 포함되어 있다. 즉 「공공감사에 관한 법률」은 감사원의 지나친 지방자치단체의 자체감사기구에 대한 관여를 예정․허용함으로써 지방자치권의 보장이라는 대원칙을 거스르면서 자체감사기구의 독립성 및 자율성을 실질적으로 보장하지는 못하고 있다. 또한 지방자치단체에 대한 외부감사체계를 그대로 유지하고 감사원이 자체감사 전반에 대한 심사를 실시할 수 있게 허용함으로써 중복감사의 위험에서도 자유롭지 못하다. 따라서 현행 「공공감사에 관한 법률」은 전면 재검토될 필요가 있고, 자치권 확보를 위해서는 자체감사기구의 독립성을 확보하고 전문성을 강화하기 위한 방안을 강구하고, 중복·과잉 감사를 해소하며 감사의 효율성을 확보하여야 한다. 이를 위해 첫째, 현재 공공감사에 관한 법률에서 감사원이 자체감사기구의 운용에 대하여 지시할 수 있도록 규정하고 있는 부분의 개정이 필요하고, 둘째, 감사인의 전문성을 강화하기 위해 전문 인력의 확보에 주력하고, 교육․훈련을 강화하고 종합적인 인적 관리 시스템을 도입하는 등의 방안을 강구하여야 하고, 셋째, 공공감사에 관한 법률에서 자체감사를 시행하는 경우에는 중복감사를 실시하지 않도록 명문화하고 감사원의 자체감사 실태에 대한 전면적인 심사제도는 폐지하여야 하며, 넷째, 중앙중심적 인적 구성을 담고 있는 감사활동조정협의회를 지방자치의 원리 및 지방자치단체의 의사 반영이 가능한 인적 구조로 개선될 필요가 있다. 나아가 자체감사제도의 발전을 위해서는 자체감사기구의 독립성을 확보하고, 전문성을 강화하기 위해 전문 인력의 확보 및 교육․훈련을 강화하고, 인적․물적 통제시스템의 개발로 실효성을 증대시켜 나가야 한다. 이러한 방안들을 통해 자체감사의 역량이 강화되면, 지나친 외부감사와 중복감사의 필요성이 정당성을 잃게 됨으로써 자체감사의 위상이 더욱 높아지고 지방자치단체의 자치권 보장에도 기여하리라 생각한다. 차후의 연구과제로서, 공공감사에 관한 법률의 시행에 따른 현실적인 문제점이 지방자치단체 자체감사 현장에서 아직 드러나지 않고 있어, 이론적으로 예상되는 문제점이 실제로도 발생하는지 여부에 대한 검증 작업이 필요하다.

지방교육행정기관 자체감사제도에 대한 인식 조사연구 : 서울특별시교육청을 중심으로

명창수 한국교원대학교 교육정책전문대학원 2012 국내석사

본 연구에서는 감사에 있어서 상호 소통하는 쌍방향적인 감사활동이 이루어져 소속 기관과 구성원들에게 공히 업무개선에 도움을 줄 수 있는 감사로 활동과 방향이 변화되어야 한다는 생각과 문제의식에서 연구를 시작하였으며, 또한 감사가 업무수행에 제약이 되지 아니하고 적극적이며 다양하고 창의적인 업무를 할 수 있도록 하는 계기를 마련해 줄 수 있는 미래에 요구되는 감사제도나 방안은 없는지 소속 직원들의 인식조사를 통해 연구·고찰해 보고자 하는데 그 목적을 두었다. 이를 위한 연구방법은 관련 문헌이나 자료의 수집·분석을 통한 문헌조사연구방법과 서울특별시교육청 소속 직원들과의 심층면담(in-depth interview)에 기초한 질적연구방법을 병행하여 수행하였다. 이러한 과정을 통하여 얻어진 연구의 결과는 다음과 같다. 첫째, 최근의 문헌을 조사·분석한 결과, 서울특별시교육청의 경우에는 예방 및 자율통제기능 강화, 사이버 상시감사기능 활성화, 감사결과 공개, 합법성과 경제성에서 능률과 효과성 감사 실시, 처벌보다는 예방과 교정에 중점, 적극행정 면책제도 적용, 현장지원 중심의 감사활동 전개, 감사담당공무원 공모제 및 전문직위제 도입, 시민감사관제 도입·운영 등 새로운 감사의 패러다임에 입각한 선진적인 방안들이 다양하게 추진되고 있음을 확인할 수 있었다. 이는 매우 고무적이고 진일보한 성과라고 할 수 있으며 계속해서 확대·발전되어야 할 것이다. 또한, 이러한 변화된 제도나 패러다임이 본래 시행취지에 맞게 일선 기관이나 소속 직원들이 실질적으로 체감할 수 있도록 감사활동이 이루어져야 할 것으로 여겨진다. 둘째, 새로운 감사제도 및 패러다임에 대해 내부적인 관점에서 소속 직원들의 인식을 통해 살펴본 결과, 도입취지 등 여러 측면에서 대체적으로 공감하고 긍정적으로 인식하고 있었으나, 획일적이고 기계적인 경직성 감사, 현장의 이해와 소통의 부족, 자의적 판단 가능성, 실적위주의 감사 등 대체로 부정적인 의견을 나타냈고, 감사자에 대한 지속적인 역량강화 교육의 필요성, 단순실적 위주가 아닌 효과성 성과체계의 실질적 운용, 진정성을 바탕으로 한 상호 업무토의나 임장지도와 같은 쌍방향적 감사의 수행 등 보완하거나 실질적인 운영을 바라는 의견을 피력하였다. 또한 앞으로 정성적 감사 및 적극적 업무추진을 유도하는 감사방향으로 전환, 창의성과 다양성을 추구하는 감사행정으로의 변화, 열심히 일하는 사람에 대한 보호제도 마련, 일하지 않거나 소극적 업무처리에 대한 감사 강화, 사전 예방적인 감사를 위한 방향으로의 변화, 행정의 창의성·다양성을 저해하는 조직문화 변화, 창의적이고 합리적인 행정업무를 조장하는 감사행정문화로의 변화, 대안적인 평가시스템의 도입 필요성 등 다양한 방안들에 대해서도 의견을 제시하였다. 이와 같은 결과를 바탕으로 결론을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 현장에서의 감사의 행태는 여전히 지적·적발위주의 과거 방식대로 이루어 지고 있는 것으로 소속 직원들은 인식하고 있었다. 이는 비리발생 억제 효과는 있다고 보여지나 진정한 내적 변화와 업무개선에는 효과가 의문시 되므로, 미래의 복잡하고 변화지향적인 행정환경에 맞는 다양한 감사제도나 감사기법이 필요하다. 둘째, 감사제도와 같은 외형적 개선도 중요하지만 실제 제도의 운영 주체인 사람의 변화가 더욱 중요하다고 보여지는데, 궁극적으로 사람을 먼저 생각하는 제도의 마련이나 그 운영이 필요하다고 생각한다. 그러기 위해서는 결국 감사하는 자와 피감사자간에 신뢰를 바탕으로 래포(rapport)가 형성되어 진정한 인격적 소통을 바탕으로 업무집행에 관한 상호 쌍방향적인 감사활동으로 패러다임이 변화되어야 할 것이다. 그래야만 수감직원들이 기계적인 감사대상이 아니라 인격적인 감사대상으로 여겨져 직원들이 불안, 스트레스를 느끼는 기피하는 감사에서 다소 벗어날 수 있으리라 여겨진다. 셋째, 대체적으로 감사자는 우월적 입장에서 감사를 하고 피감사자는 방어적·수세적 입장에서 감사에 대처하는 경우가 많았다. 그래서는 더 이상의 다양하고 창의적인 업무발전을 기대하기 어렵다고 생각한다. 감사시 해당 업무의 논의 또는 현안의 해결을 위해 상호 고민하고 협조적인 감사자세를 통해 가장 합리적인 대안이나 개선방안을 찾아야 하고 그런 패러다임으로 변화하여야 한다고 본다. 넷째, 감사의 과정을 통해 몰랐던 부분, 미진했던 부분, 반성·개선할 사항 등을 깨닫고 배울 수 있도록 하는 전환점을 마련해 주는 것이 매우 바람직한 미래의 감사의 방향이라고 생각한다. 자신도 충분히 시행착오를 범할 수 있다는 자세로 상대방의 입장에서 생각하는 상호 교류적 관점에서 감사를 시행할 때 또한 그런 환경을 만들어 줄 때 비로서 감동적인 감사가 되고 피감사자가 자신의 실수나 잘못된 방향을 진정성을 갖고 느낄 수 있으리라고 본다. 다섯째, 지적과 감독을 위한 입장에서 감사를 하면 피감사자는 항상 지적을 피하려고 감추고 변명하고 실수를 인정하려 하지 아니하고 수세적인 입장에서 수감하게된다. 이런 식으로 계속 감사가 이어진다면 이런 악순환은 계속될 뿐이다. 상황적으로 그 당시에 지적하고 처분하는 것이 일정부분 효과가 있다고 보여지나, 이는 앞으로 지적을 받지 않기 위해 보신적이고 소극적인 업무만을 하도록 하는 부정적 요인도 분명 있으리라고 본다. 그러나 도와주고 격려하며 상호 고민하는 자세로 감사활동이 변화되면, 적극적 자세를 견지하는 등 직원들에게 업무의 긍정성과 강인함을 가져다 줄 것으로 기대된다. 마지막으로, 현장의 구성원들이 요구한 내용으로는 정성적 감사 및 적극적 업무추진을 유도하는 감사로의 방향 전환, 쌍방향적 감사로의 감사방법 변화, 창의성과 다양성을 추구하는 감사행정으로의 변화, 적극적 업무추진자에 대한 면책제도 활용 및 열심히 일하는 사람이 보호받을 수 있는 제도 마련, 사전 예방적 감사 추진, 행정의 다양성·창의성을 저해하는 조직문화 변화, 현장을 지원하고 격려하는 감사행정 문화로의 변화, 지적실적이 아닌 지적사항에 대한 예방 및 다른 창의적 대안을 제시하는 실적으로 감사자를 평가하는 시스템의 도입 필요성 등이 있었는데 이의 시행을 단계적으로 신중하게 검토할 필요가 있다고 본다. 이러한 내용들이 앞으로 새로운 감사의 패러다임으로 정착되기 위해서는 첫째, 행정개선에 역점을 두는 감사, 둘째, 감동을 주는 감사, 셋째, 고정된 관념을 탈피하는 새로운 사고의 감사(쌍방향적 입장에서 사고하는 감사), 넷째, 인간을 먼저 생각하는 감사, 다섯째, 전문적인 감사 등이 이루어 져야 할 것이며 이런 방향으로 계속해서 개선·발전해 나아가야 할 것이다.

지방교육행정기관 자체감사 인력의 전문성에 관한 연구 : 전라남도교육청을 중심으로

김도진 교육정책전문대학원 2015 국내석사

최근 교육환경은 시대의 변화와 더불어 빠른 속도로 다양하게 변화하고 있다. 주민직선(2기)에 의한 교육감 선출로 강도 높은 교육개혁 정책이 추진됨에 따라 시․도교육청의 정책 입안과 이에 대한 집행 기능이 크게 증가하고 있다. 무지개학교, 혁신학교, 거점고 육성 등 시․도별로 새롭고 다양한 교육정책들이 추진되고 있고, 무상급식, 유치원 무상교육, 돌봄학교 운영 등으로 교육복지 분야 예산이 급격하게 증액되었으며, 또한 “정부 3.0” 추진 등으로 교육정책에 있어서도 학부모와 지역주민, 시민단체 등과의 협치가 활성화되고 있다. 이런 급변하는 교육환경에 따라 자체감사도 이미 행하였던 일에 대해 적발 위주의 과거지향적인 보증활동에서 벗어나 조직의 운영과 성과를 분석하고 대안을 제시하며, 더 나아가 중요정책에 대한 컨설팅 등 복합적인 역할을 수행해야 하는 실정으로 지방교육행정기관의 자체감사 인력의 전문성은 더욱더 중요시되고 있다. 이에 본 연구는 지방교육행정기관 자체감사 인력의 전문성 수준을 진단하고 전문성 제고 방안 제시를 목적으로 자체감사의 개념, 공무원의 전문성, 자체감사 인력의 전문성 구성요소 등에 대해 이론을 중심으로 탐색하는 한편, 현재 지방교육행정기관에 근무하고 있는 자체감사 인력의 특성을 파악하고, 전문성에 관한 감사인력과 감사수감자의 인식을 조사하여 상호 비교 분석한 후 이를 토대로 전문성 제고 방안을 도출하였다. 그 결과 연구의 주요 내용은 다음과 같다. 먼저 전라남도교육청과 산하 22개 시․군 교육지원청에 근무하고 있는 감사인력의 특성을 보면, 이들 중 감사경력 1년 미만이 50%에 이르렀고, 과거 감사경력이 있는 경우는 18.2%이며, 그 기간은 평균 3년 정도였다. 감사인력으로 첫 임용될 때 직급은 7급이 64.8%로 대부분이었고, 임용 후 1개월도 채 안되어 감사를 수행한 경우가 20.5%이다. 연간 감사관련 교육 이수시간은 30-60시간 미만이 43.2%로 가장 많고,감사관련 교육을 이수하지 않고 감사를 수행한 경우가 30.7%이다. 감사인력으로서의 만족도에 대해 “전혀 그렇지 않다(1점)∼매우 그렇다(5점)”의 리커트(Likert) 척도에 답하도록 한 결과 감사인력 임용에 대한 희망정도는 3.22점, 감사인력으로서의 긍지와 보람 정도는 3.45점, 본인이 수행한 감사에 대한 만족도는 3.25점으로 긍정적인 인식이 조금 더 많은 것으로 나타난 반면, 감사인력으로서 인사상 등 우대 조치를 받고 있는지에 대해서는 2.07점으로 부정적으로 나타났다. 감사인력의 전문성 수준에 대한 인식을 보면, 감사인력은 스스로의 전문성 수준에 대해 법률전문성 3.28점, 회계전문성 3.52점, 감사자료 수집․분석 전문성 3.39점, 감사대상 기관 업무내용 전문성 3.39점, 전반적인 전문성 수준은 3.34점으로 긍정적인 인식이 조금 더 많은 것으로 나타났다. 소속기관별로는 도교육청 감사인력이 모든 항목에서 교육지원청 감사인력보다 전문성 수준이 높다고 인식하고 있는 것으로 나타났으며, 특히 법률전문성, 감사대상기관 업무내용 전문성, 전반적인 전문성에서는 이러한 차이가 유의미하였다. 한편 전문성 수준이 높다고 인식할수록 전문성 제고 욕구 및 노력 정도도 높게 나타났다. 감사수감자는 감사인력의 전문성에 대해 법률전문성 3.80점, 회계전문성 3.98점, 감사자료 수집․분석 전문성 3.85점, 감사대상 기관 업무내용 전문성 3.65점, 전반적인 전문성 수준 3.77점으로 감사인력 스스로가 느끼는 전문성 수준 보다 유의미할 정도로 더 높게 나타났으며, 감사인력 스스로의 평가 결과와 마찬가지로 도교육청 감사인력이 모든 항목에서 교육지원청 감사인력 보다 전문성 수준이 높다고 인식하고 있는 것으로 나타났다. 이는 도교육청은 자체감사기구가 별도로 있고, 감사인력의 직급이 상대적으로 상위직이며, 교육지원청은 타 업무를 겸하고 있는 반면 도교육청은 감사 업무만을 전담하기 때문으로 보인다. 전문성 제고에 관한 인식을 보면, 가장 효과적인 전문성 제고 방법은 감사관련 교육 이수로 나타났고, 구체적인 교육 형태는 도교육청 연수기관에 감사과정 개설을 통한 교육을 선호하였으며, 교육이 필요한 전문성 요소에 대해 감사인력은 감사자료 수집․분석 전문성을, 감사수감자는 감사대상 기관 업무내용 전문성을 들어 두 집단간 시각차를 보였으나, 교육이 필요한 분야에 대해서는 동일하게 교무․장학분야를 꼽았다. 설문조사를 통해 나타난 감사인력의 특성, 전문성 수준, 전문성 제고에 대한 인식을 감안하여 자체감사 인력 전문성 제고방안을 간략히 정리해 보면 다음과 같다. 첫째, 시·도교육청 연수기관에 자체 감사관련 교육과정을 개설 운영하여야 한다. 현재 감사교육원에 감사과정이 유일하게 개설 운영되고 있으나 수용인원이 한정되어 있고 접근성에 문제가 있어 교육을 이수하기가 쉽지 않은 실정이다. 따라서 도교육청 연수기관에 감사수행 분야, 감사경력, 직급 등 감사인력별 특성과 전문성 요소별로 다양한 교과목과 커리큘럼(Curriculum)을 개발하여 자체 감사관련 교육과정을 운영하여야 한다. 둘째, 교육지원청 감사인력의 직급을 상향하고 직종을 다양화하여야 한다. 교육지원청의 감사인력은 공무원 근무경력 10년 내외의 행정직 7급이 주를 이루고 있어 전문성을 갖추기에는 한계가 있으므로 도교육청과 같이 직급을 6급 이상으로 상향하고 직종을 장학사, 시설직 등으로 다양화 할 필요성이 있다. 셋째, 감사담당공무원에 대한 인사상 등 우대 조치를 제도화 하여야 한다. 「공공감사에 관한 법률」에 감사인력에 대한 인사상 등 우대조치 실시를 규정되어 있으나, 이 규정은 임의조항에 불과하여 실효성이 없는 실정이다. 전문성 있는 우수인력 확보와 장기근속 유도를 위해서는 희망보직제나 인사가점제, 별도 다면평가제 실시 등 우대조치를 자체 인사규정에 명시하여 제도화하여야 한다. 넷째, 외부전문 인력을 감사담당공무원으로 채용하여야 한다. 현재 전라남도교육청에서는 건축사, 회계사, 전직 공무원 등을 도민 감사관으로 위촉하여 운영하고 있으나, 공무원이 아닌 관계로 소수의 기관에만 일시적으로 감사에 참여하고 있어 감사경험 축적과 감사관련 교육 이수 등이 어려워 전문성 제고에 한계가 있으므로 감사인력의 일정 부분을 외부에서 계약직 공무원으로 채용할 필요성이 있다. 감사인력을 외부에서 채용하는 방안은 전문성뿐만 아니라 자체감사의 독립성, 신뢰성 확보에도 하나의 대안이 될 수 있어 구체적인 도입방안을 마련할 필요가 있다.

자체감사 운영실태 특성과 발전방안 : -광주광역시와 산하기관 구성원 인식비교를 중심으로-

배호장 전남대학교 2021 국내석사

The purpose of this study is to identify the auditing impact factors of local governments based on the analysis results of the survey on the operation status of self-audit in Gwangju Metropolitan City in connection with self-audit of local governments and to analyze the effects of the derived factors on auditing performance, to present ways to activate auditing impact factors that have a positive impact on auditing performance, and to improve the fairness, transparency, and auditing operation of local governments. For this study, Chapter 1 reclassifies the aspects of the organization of the self-monitoring organization, personnel, and operation methods based on the previous studies that seek problems and improvements of the self-audit of local governments based on theoretical contents such as background and purpose of the study, scope and method, concept and type of audit and self-audit in Chapter 2, self-audit system in Korea, and preceding research, and in Chapter 3, the aspects of the organization, personnel, and operation are divided into aspects of each aspect. The study classified the independentness of the self-audit organization, the expertise of the self-audit, and the efficiency of operation, and drew common factors to conduct an empirical analysis. In chapter 4, the data were collected from the public officials of Gwangju and Gwangju metropolitan cities, public corporations under the jurisdiction of Gwangju and employees who are in the investment-funded institutions.,The questionnaire was conducted by frequency analysis using SPSS 23.0 statistical program, factor analysis and regression analysis. The main contents of this study are as follows. For this study, the following hypotheses were set to identify the effects of self-audit performance on self-audit performance by extracting factors affecting self-audit performance as independence, professionalism, and efficiency factors based on theoretical background and previous studies of self-audit. [Hypothesis I] The independence of self-audit organizations will have a positive effect on audit performance. [Hypothesis II] The expertise of self-audit personnel will have a positive effect on audit performance. [Hypothesis III] The efficiency of self-audit will have a positive effect on audit performance. The independent variables are the six variables of independence (independence guarantee, direct organization of the head of the organization, independent organization, committee (consensus), personnel recommendation right granting, positional category), and professionalism factors such as 5 variables (professionality, open position recruitment, external expert participation, introduction of audit serial system, introduction of education and qualification holders), efficiency factors such as 5 variables (efficiency securing, transition of audit direction, audit direction, audit's opinion) Standardization, redundancy mitigation, and audit disclosure) were set as measurement indicators and the results were analyzed. For this purpose, the audit performance was set as a dependent variable, and the relationship between audit performance was analyzed by setting independent variables from the viewpoint of independence, professionalism, efficiency, institutional, personnel, and financial performance. This study confirmed that the degree of influence of self-audit (independence, professionalism, and efficiency) had a positive effect on audit performance.,The data analysis results showed that independence guarantee and independent organization had a significant effect on audit performance in independence factors.,In addition, although it is part of the factors of professionalism and efficiency, it was confirmed that it has a statistically significant effect on the audit performance of self-audit. And by examining the contents of the analysis of descriptive statistics on the sub-indicators of the factors affecting the factors, the contents can be summarized as follows to design future research directions. First, there was little difference in the perception of factors affecting self-audit among local government members (public officials and non-public officials). Second, in terms of the independence of self-audit, local governments are not guaranteed independence of self-audit because the establishment of independent organizations that perform self-audit work is insufficient.,Based on the results of the survey, necessary measures should be actively implemented so that the activation plan for securing the independence of self-audit of local governments can be actively promoted. Third, in terms of enhancing the expertise of self-audit, local governments have not secured the expertise of self-audit due to problems such as lack of professional qualification and experience of auditors performing self-audit work, operation of personnel in circulation, and lack of education and training related to audit.,Based on the results of the survey, necessary measures should be taken to actively promote the activation plan for enhancing the expertise of self-audit of local governments. Fourth, it is necessary to actively encourage the self-audit organization to provide customized consulting services on the incomplete matters by strictly examining the operation status of the independence guarantee and the professionalism enhancement during the self-audit organization examination activities conducted every year so that various institutional devices related to the independence guarantee and professionalism enhancement prepared in the Public Audit Act can be properly promoted for the substantial operation of the self-audit organization.,In addition, it is necessary to continuously provide on-line and off-line contents for institutions and customized education, sharing and spreading best practices for institutions with extremely poor audit performance. 본 연구에서는 지방자치단체의 자체감사와 관련하여 광주광역시 자체감사에 대한 운영 실태에 대한 설문조사 분석결과를 바탕으로 지방자치단체 자체감사의 감사영향요인을 파악하고 도출된 요인이 감사성과에 미치는 영향을 실증분석함으로써 감사성과에 긍정적 영향을 미치는 감사영향요인에 대한 활성화 방안을 제시하고 지방자치행정의 공정성과 투명성, 감사운영의 내실화를 제고하는데 목적을 두었다. 본 연구를 위해 제1장에서 연구의 배경 및 목적, 연구범위 및 방법, 제2장 감사와 자체감사의 개념, 유형, 우리나라 자체감사제도, 선행연구 고찰 등 이론적 내용을 기반으로 지방자치단체의 (자체)감사의 문제점 및 개선방안을 모색하기 위하여 선행연구를 기반으로 한 자체감사기구의 조직에 대한 측면, 인사에 대한 측면, 운영방법의 측면으로 재분류하고 3장에서 조직에 대한 측면, 인사에 대한 측면, 운영에 대한 측면을 각각 자체감사기구의 독립성, 자체감사자의 전문성, 운영의 효율성으로 분류하고 공통요인을 도출하여 실증분석을 진행하였다. 그리고 4장에서 본 연구를 위한 자료수집으로 광주광역시, 광주광역시 자치구 공무원과 광주광역시 소관 공기업 및 출자출연기관에 재직하고 있는 직원을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 설문지는 설문조사 결과에 대한 SPSS 23.0통계프로그램을 활용한 빈도분석, 요인분석과 회귀분석 등을 통한 실증검증을 실시하였다. 본 연구결과의 주요 내용은 다음과 같다. 본 연구를 위하여 자체감사의 이론적 배경과 선행연구를 바탕으로 자체감사 성과 영향요인을 독립성, 전문성, 효율성 요인으로 추출하여 자체감사 성과에 어떠한 영향을 미치고 있는지 파악하고자 다음과 같은 연구가설을 설정하였다. [가설 Ⅰ] 자체감사기구의 독립성은 감사성과에 긍정적 영향을 미칠 것이다. [가설 Ⅱ] 자체감사인력의 전문성은 감사성과에 긍정적 영향을 미칠 것이다. [가설 Ⅲ] 자체감사의 효율성은 감사성과에 긍정적 영향을 미칠 것이다. 독립변수는 독립성 요인으로 6개 변수(독립성 보장, 단체장 직속화, 독립적 기구화, 위원회(합의제), 인사추천권 부여, 직급격상), 전문성 요인으로 5개 변수(전문성 여부, 개방형 직위 채용, 외부전문가 참여, 감사직렬제 도입, 교육이수 및 자격증 보유자 인사우대), 효율성 요인으로 5개 변수(효율성 확보, 감사방향의 전환, 감사의 표준화, 중복성 완화, 감사공개)를 측정지표로 설정하여 결과를 분석하였다. 이를 위해 종속변수로 감사성과를 설정하였으며, 독립성, 전문성, 효율성에 대한 제도적, 인사상, 재무적 성과 관점에서 감사성과와의 관계를 분석하였다. 본 연구를 통해 자체감사의 영향요인(독립성, 전문성, 효율성)의 정도에 따라 감사성과에 긍정적인 영향을 가지고 있음을 확인하였다. 독립성 보장, 독립적 기구화는 독립성 요인에서 감사성과에 유의미한 영향을 미치고 있음을 자료분석 결과를 통해 규명할 수 있었다. 또한 전문성 및 효율성 요인에서도 일부이긴 하지만 자체감사의 감사성과에 통계적으로 유의미한 영향을 미치고 있음을 확인할 수 있었다. 그리고 영향요인의 하위지표에 대한 기술통계 분석을 통해 살펴본 내용을 중심으로 향후 연구방향을 설계 할 수 있도록 내용을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 지방자치단체 소속 구성원(공무원, 비공무원)간의 자체감사에 영향을 미치는 요인에 대한 인식의 차이는 거의 없는 것으로 조사 분석결과 확인할 수 있었다. 둘째, 자체감사의 독립성 보장 측면에서 지방자치단체는 자체감사업무를 수행하는 독립적인 기구 설치가 미비하기 때문에 자체감사의 독립성이 보장되지 않고 있다. 본 연구의 조사 분석결과를 바탕으로 지방자치단체의 자체감사의 독립성 확보를 위한 활성화 방안이 적극적으로 추진 될 수 있도록 필요한 수반 조치가 이루어져야 할 것이다. 셋째, 자체감사의 전문성 제고 측면에서 지방자치단체는 자체감사업무를 수행하는 감사담당자의 전문자격 및 경험 부족과 순환보직적 인사운영, 감사관련 교육훈련 부족 등의 문제로 자체감사의 전문성이 확보되지 않고 있다. 본 연구의 조사 분석결과를 바탕으로 지방자치단체의 자체감사의 전문성 제고를 위한 활성화 방안이 적극적으로 추진 될 수 있도록 필요한 조치가 강구되어야 할 것이다. 넷째, 자체감사기구의 내실 있는 운영을 위해 「공공감사법」에 마련한 독립성 보장과 전문성 제고 관련 여러 제도적인 장치가 제대로 추진될 수 있도록 매년 실시중인 자체감사기구 심사활동 시 독립성 보장 및 전문성 제고에 관한 운영 실태에 대해 엄격하게 심사하여 미진사항에 대한 맞춤형 컨설팅을 제공하는 등 적극적으로 독려할 필요가 있다. 또한 감사활동실적이 극히 부진한 기관들을 대상으로 기관 및 대상 맞춤형 교육과 우수사례 공유 및 확산을 위한 온·오프라인 콘텐츠를 지속적으로 제공할 필요가 있다.

공기업 자체감사 활동이 기관성과에 미치는 영향 분석

안재홍 서울대학교 대학원 2020 국내석사

공기업은 국가적 공공서비스 제공 등 공익성 추구와 함께 기업의 존속을 위해 수익성도 고려해야 하는 등 업무범위가 지속적으로 확대되고 복잡해짐에 따라 역할의 중요성이 더욱 증대되고 있다. 하지만 공기업은 ‘국민-정부-공기업’의 다층적 대리인 구조를 가지고 있어 저성과 뿐만 아니라, 정보 비대칭 등으로 인한 대리인 문제에 노출되기 쉽고, 이로 인해 공기업 스스로 자율적 통제 기능을 상실할 우려도 있다. 공기업의 자체감사는 이러한 문제를 적절히 대응할 수 있는 능력을 증대시키고 운영 효율성을 향상할 수 있는 책임 장치로서 중요한 역할을 수행할 것으로 기대된다. 이에 따라 본 연구에서는 공기업의 자체감사활동이 기관의 성과에 미치는 영향을 살펴보고, 이를 통해 기관 성과에 기여하는 자체감사활동의 중점사항 및 감사 조치 방향 등에 대해 검토하기 위해 국내 공기업36개 기관을 연구대상으로 하여 2013년부터 2018년까지의 기간동안 자체감사의 활동(사전 예방감사, 사후감사)이 기관 성과에 미치는 영향을 실증 분석하였다. 자체감사활동의 성장성에 대한 영향 분석 결과, 사전 예방감사 행정상 조치건수에서 정(+)의 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 수익성에 대한 영향 분석 결과, 사전 예방감사 행정상 조치건수에서 정(+)의 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났고, 사후감사 행정상 조치건수는 부(-)의 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 경영평가 결과에 대한 영향 분석 결과, 사전 예방감사 행정상 조치건수에서 정(+)의 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났고, 시차를 고려한 모형에서는 사후감사 실시건수에서 부(-)의 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 사전 예방감사 재정상 조치금액은 정(+)의 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 청렴도평가 결과에 대한 영향 분석 결과, 시차를 고려한 모형에서 사전 예방감사 실시건수가 정(+)의 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났고, 사후감사 신분상 조치인원에서 부(-)의 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 마지막으로, 고객만족도평가 결과에 대한 영향 분석 결과, 사후감사 실시건수에서 부(-)의 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 종합적으로 보면, 모든 독립변수에서 가설로 설정한 유의미한 결과를 얻어내진 못했지만, 일부 독립변수에서 기관성과에 긍정적 또는 부정적 영향을 미치는 가설들이 부분적으로 채택되었다. 즉, 사후감사보다는 사전 예방감사에 초점을 두는 것이 기관성과에 더 중요한 역할을 할 수 있음을 부분적으로 검증하였다. 한편, 실제적으로 검증되지 않은 가설에 대해서는 향후 다양한 원인 분석이 필요할 것으로 판단된다. 주요어 : 자체감사 효과성, 자체감사 역할, 자체감사 품질, 공기업 성과 학 번 : 2019-28656

지방자치단체 자체감사시스템의 실효성에 관한 연구

김기성 서울시립대학교 일반대학원 2008 국내박사

분권화의 추진과정에서 지방자치단체의 자율성과 독립성이 확보되려면, 지방행정의 책임성과 효율성이 우선적으로 담보되어져야만 한다. 오늘날 복잡다단한 도시행정현상에 대해 언론, 시민 그리고 국가기관 등에 의한 외부감시가 늘어나고는 있지만, 무엇보다도 조직의 내부실정을 잘 아는 자체감사기구에 의한 내부통제가 이루어지는 것이 가장 바람직하다고 하겠다. 이러한 관점에서 이 연구는 서울특별시의 자체감사시스템(집행부의 감사관, 의회의 행정사무감사, 시민감사관)의 실효성을 평가해보고, 그로부터 도출된 문제점들을 개선하여 분권화시대에 적합한 서울시 자체감사시스템의 발전방안을 모색하는 것을 목적으로 한다. 자체감사시스템의 실효성은 ‘자체감사의 충분성’, ‘자체감사기구의 자율성’, ‘자체감사인력의 전문성’ 이라는 세가지 측면을 평가해 보았는데, 이를 위해 관련 자료들을 분석하는 한편 서울시의 감사관계자(감사관실 직원과 시의원)와 감사대상자(일반직원)들의 인식을 조사하였으며 그 결과는 다음과 같다. 우선 시의회의 행정사무감사 및 시민감사관제도를 포함한 서울특별시 감사관실 감사는 부정방지와 정책성과를 높이는데 어느정도 기여하고는 있지만 만족할만한 수준이 아니라고 나타났다. 감사관실 감사의 자율성 측면에서는 내부구성원들 조차도 자율적인 감사업무수행이 곤란하며, 감사결과의 공정성에 대해서도 불신을 하는 것으로 나타났다. 뿐만 아니라 감사직원에 대해서도 잦은 전입과 전출, 감사교육ㆍ훈련의 부족 등으로 인해 전문성이 확보되어 있지 못하다는 것이 공통적인 인식이었다. 성과와 정책감사의 중요한 역할을 담당해야 하는 시의회의 행정사무감사도 과거보다 많이 나아지기는 했지만, 아직도 충분하지 못하다는 평가였고, 시민감사관제도 대단히 형식적으로 운용되고 있어서 부패방지기능을 충실히 수행하지 못한다는 것이 밝혀졌다. 따라서 이상과 같이 실효성이 적은 서울시의 자체감사시스템을 개선하기 위해서 다음과 같은 개선방안을 제시하였다. 첫째, 충분성 측면에서 책임있는 지방자치를 위한 감사기능의 분권화에 대비하여 지금보다는 더 자체감사활동을 확대해 나가되, 감사의 대상을 하위기관인 자치구 중심에서 시 본청과 소속기관에 초점을 맞추도록 해야 한다. 둘째, 서울시 자체감사기구의 자율성을 확보하는 방안으로 현재 부시장 소속인 감사관을 독립된 시장소속의 기구로 독립시키되, 감사기구의 장은 개방형임용제로 시장이 추천하고 시의회의 동의를 얻어 임용하는 방안을 제시하였다. 셋째, 자체감사요원의 전문성을 확보하는 방안으로 단기적으로는 감사실 직원의 발령 초기에 정기적으로 감사전문교육을 받도록 하되, 점차적으로 감사직렬의 신설에 이어 개방형 임용제로 발전되도록 하는 방안을 제시하였다. 결국, 현재 서울시는 외부감사의 과다, 중복감사 등으로 감사피로증과 감사의 역기능을 블평하고 있지만, 막상 자율적 통제에 맡길 경우 자체감사의 목적을 실효성있게 달성할 수 있는 여건을 갖추고 있지 못하다고 할 수 있다. 언젠가는 정부에서 효율적인 국가감사체계 확립을 위해 지방감사체계개편 등 많을 것을 요구해 오겠지만, 그 이전에 선진지방자치단체로서 국정을 선도한다는 자부심을 갖는 서울특별시에서 우선적으로 훌륭한 자체감사시스템 갖추고 난 후, 국가에게 감사기능의 지방이양 등을 요구해야 할 것이다. Toguaranteetheautonomy and independenceofthelocalgovernments in theprogressofimproving decentralization, itneedspreferentially to be assured ofresponsibility and efficiency oflocaladministration. In spiteof increase of the external monitoring about complicated and fragmented circumstancesoftheurbanadministrationbythepress, citizenandnational authorities nowadays, itis mostdesirable, above allthings, to conduct internalcontrolofself-auditandinspection organization whichknowsbest abouttheactualcircumstancesofitself. Inthispointofview, thisstudyevaluatestheeffectivenessofself-audit and inspection system(the auditor of the executives, the administrative affairs inspection ofthe city counciland the civilauditor)ofthe Seoul metropolitangovernment. Inaddition, thisstudyaimstofindadevelopment plan oftheself-auditand inspection system in Seoul, which isusefulin the era ofdecentralization, by improving the problems drawn from the resultsoftheaboveevaluation. Itisevaluated through threedimensionssuch asthesufficiency ofthe self-auditand inspection, the autonomy ofthe self-auditand inspection organization and the specialization ofthe self-auditors and inspectors in ordertoanalyzetheeffectivenessofself-auditandinspectionsystem. Furthermore, Ianalyze relative data and survey the opinions ofthe publicofficersconcernedtotheauditwhoarestaffsofthedepartmentof auditandcitycouncilmembers, andgeneralstaffswhowouldbeanobject oftheaudit. Theresultsoftheanalysisareasfollows; Firstofall, theauditand inspection ofthedepartmentofauditin the Seoul metropolitan government including the administrative affairs inspection ofthe city counciland the civilauditorcontribute slightly to preventfrom the corruption and to improve the accomplishments ofthe policy, butitisbelow thepleasinglevel. Itisshownthat, inthesideoftheautonomyoftheauditandinspection conductedbythedepartmentofaudit, eventhemembersofthegovernment have an opinion that it is difficult to conduct autonomous audit and inspection, andtheydon'ttrustanymoreaboutthefairnessoftheresults. Moreover, mostofthem don'tregardthestaffsofthedepartmentofaudit as an expert, becauseoftheirfrequentmoving and insufficienteducation andtrainingaboutanauditprocessandsoon. Besides, theadministrativeaffairsinspection ofthecity council, which has responsible to the audit about outcome and policy, although it is improved than ever, stilldoesn'thave enough function. The civilauditor system alsooperatessoformalthatitcannotpreventthecorruptions. ThereforeIsuggestsomeprocessestoresolvethelow-effectivenessof presentself-auditandinspectionsystem inSeoulasfollows. Firstly, theself-auditandinspectionmustbeexpanded, copingwiththe decentralizationofauditfunctionforresponsiblelocalautonomy, inthefield ofsufficiency ofthe self-auditand inspection. In addition, theobjects of the auditand inspection mustbe changed from autonomous districtto centralcitygovernmentanditsorganizations. Secondly, itis suggested as a way, forkeeping the autonomy ofthe self-auditandinspectionorganizationofSeoul, thatthepresentorganization which isbelonged to thedeputy mayormustbeindependentorganization belonged to mayor. Besides, the director of that organization must be recommended by themayorusing theopen postsand appointed with the approvalofthecitycouncil. Thirdly, from a shorterperspective, the staffwho is appointed to the department of the audit and inspection must be educated in the audit professionaleducation periodically in orderto assure the specialization of theself-auditorsand inspectors. Afterthat, theposition oftheauditand inspection mustbecreated gradually and theopen postssystem oughtto beintroducedinSeoulmetropolitangovernment. In conclusion, now the government of Seoulcomplains about audit lassitude and dysfunction caused by the excess of the externalaudits, duplicatedaudits, andallothers. Althoughitisassumedthattheauditand inspectionsystem mightbeentrustedtotheself-controlofSeoul, itwould be unlikely thatthe purpose ofthe self-auditand inspection would be fulfilledinthiscircumstances. The time willcome when nationalgovernmentwould request many things such as reorganization ofthe localauditsystem and so on, for establishingeffectivenationalauditsystem. Nevertheless, Seoulmetropolitan governmentmusthave a prominentself-auditand inspection system in advance. And then they willbe able to requestnationalgovernmentto transfertheauditfunctionandsoontothem.

지방자치단체의 자체감사 운영실태 및 개선방안에 관한 연구

이성우 울산대학교 정책대학원 2004 국내석사

1995년 민선단체장이 선출됨으로써 명실 상부한 지방자치가 본격 실시되게 되었다. 그간 지방자치단체는 행정서비스의 질 향상, 자치권의 신장 둥에 있어 괄목할만한 성장을 해온 것이 사실이다. 다른 한편으로는 법령과 행정기준을 이탈한 시책의 강행, 지역 토호세력과 유착된 부정부패 증가 등 어두운 측면 또한 적지 않게 나타나고 있다. 이러한 역기능적 현상에 대한 원인은 여러 측면에서 찾아볼 수 있다 하겠으나 우선적으로 지적할 수 있는 것은 자치단체의 행정권한은 확대되고 있는데 반해, 중앙의 통제력은 줄어들고 지방정책을 진단하고 감시해 나갈 수 있는 자체감사의 기능이 제 역할을 하지 못한데 그 원인이 크다 할 것이다. 이와 같은 맥락에서 지방자치단체 정책의 Feedback기능 강화, 부패방지 둥을 위하여 지방자치단체의 자체감사의 문제점을 심층분석하고, 이에 대한 제도적 개선방안을 강구해 보고자 하는 것이 본 연구의 목적이다. 따라서 본 논문에서는 현재 지방자치단체의 자체감사기능이 안고 있는 문제점의 진단을 위해 첫째, 관련법령. 문헌. 선행연구의 검토와 둘째, 지방자치단체의 자체감사에 관한 이론과 제도를 고찰하고 셋째, 지방자치단체의 감사환경과 자체감사의 필요성을 논하였으며 넷째, 우리 나라 지방자치단체의 자체감사실태와 문제점을 분석해 보았다. 이러한 과정을 거쳐 도출된 문제점에 대한 개선방안을 모색하기 위해 먼저 첫째, 선행 연구사례를 탐색함과 동시에 둘째, 감사담당공무원 및 관계전문가의 의견을 청취함으로써 개선방안에 대한 타당성과 실행가능성을 제고하였다. 본 논문은 전체 6개장으로 구성되어 있으며, 각 장별 주요 기술내용은 다음과 같다. 1장에서는 연구의 목적과 연구범위, 방법을 서술하였다. 2장에서는 국내의 문헌을 통한 자체감사제도의 이론적 고찰과 함께 현행 자체감사제도를 이해하고, 아울러 자체감사의 필수요건에 대하여 찾아보았다. 3장에서는 지방자치단체의 지방행정·지방정치 둥의 감사환경을 살펴보았으며, 이러한 지방감사환경 변화에 부응하기 위한 자체감사기능의 강화 필요성을 논거 하였다. 4장에서는 우리나라 지방자치단체의 자체감사기구, 감사요원의 충원 및 능력과 자체 감사의 여건 및 운영에 관한 문제점을 깊숙이 다루고 있다. 5장과 6장에서는 3장 및 4장에서 분석한 결과 드러난 현행 자체감사 제도의 실상과 문제점에 대한 개선방안을 제시하였는데, 그 주요 골자는 다음과 같다. 첫째, 자체감사기구의 독립성 강화방안을 제시하였는데, 그 주요 골자는 다음과 같다. 세부적으로는 감사부서장을 국가직공무원으로 임용하고, 자체감사부서를 단체장 직속 및 감사부서장 직급 및 직위를 격상하고 , 또한 감사기관장을 주민이 직접 선출하는 등의 방안을 제시하였다. 둘째, 지방자치단체 자체감사 전문성 확보 방안으로 감사요원의 감사직렬화, 전문감사인력 확보, 기술직공무원 감사참여 확대, 감사기법 개발 등 개선방안을 제시하였다. 셋째, 자체감사운영 내실화를 위한 방안으로 중복감사 및 감사사각 방지, 자체감사 적극실시, 그리고 감사의 공정성 및 실효성 확보 방안을 제언하였다. 끝으로, 자체감사 인력부족으로 정보수집의 한계를 보완하는 차원에서 주민감사청구 제도 활성화 방안을 제시하였다. 우리나라 지방자치가 건실하게 정착되어 나가기 위해서는 지방행정의 선진화와 지방 재정의 확충 및 자율권이 높아져야 할 것이지만 이에 음지 않게 자치단체가 주민으로부터 신뢰성을 인정받게 될 때 참다운 지방자치가 꽃을 피우게 된다고 보면, 이를 뒤밭침 할 수 있는 제도가 곧 지방자치단체의 자체감사제도일 것이다. 따라서, 본 논문에서 제시한 개선방안들이 하루 속히 제도적 실현이 가능할 수 있도록 중앙정부 및 지방자치단체의 각별한 관심과 노력이 필요하다 할 것이다. Local autonomy in Korea came into its full scale operation since 1995 when the heads of the local government organizations were selected by popular vote. Since then, it is clear that the local autonomy has been making remarkable growth in the aspect of administrative service quality and the extension of autonomy. On the other hand, however, dark side also got darker, for example enforcement of policies that seceded from laws and administrative standards, irregularities and corruption involving local powers can be named. There may be a lot of causes for such dysfunctions. One of the most apparent reasons must be the absence or lack of self-auditing function that can examine and monitor the local policies as well as the decrease of control from central government while the administrative power of loca1 governing bodies continually expands. This study intends to implement an in-depth analysis on the problems of local governing bodies' self-audit to reinforce the local policy feedback function and to prevent corruption and also to derive a systematic improvement plan for the above. Therefore, in order to examine the problems lying in current local government self-auditing function, this study first reviewed related regulations, documentations and advance researches, second inquired into the theories and systems of local governing body self-audit, third proposed the necessity of improving the self-auditing environment and lastly analyzed actual condition and problems of the nation's local governing bodies. To find proper improvement plan for found problems, it first retrieved the examples of previous studies and second heard from auditing officers and related professionals to uplift the feasibility of and possibility to implement the improvement plan. This study consists of total 6 chapters and the contents in each chapter are as below. Chapter 1 described the purpose, range and methods of the study. Chapter 2 explained the theories of self-auditing system and currently implemented local government self-auditing system by inquiring into domestic and foreign literature and attempted to give a proper suggestion suitable to the nation's auditing system. Chapter 3 examined the actual condition of auditing environment of local governments and suggested the necessity of reinforcing the self-auditing function to correspond to the changes of such environment. Chapter 4 deeply inquired into the problems of current local governing bodies' self-auditing organization, personal management and capability of auditing officers and the condition and operation of the self-auditing. Chapter 5 and 6 presented an improvement plan for the actual conditions and problems found through the analysis of the Chapter 4 and 5. Details are as below. First, it suggested to guarantee the independency of self-auditing organization. To be more specific, it includes putting the auditing organization under the local governor, mandating the approval of the assembly for an appointment of the chief of self-auditing organization and assembly report for a transfer of the chief. It also suggested a direct selection of the chief of self-auditing organization by the popular vote. Second, in order to raise the specialty of auditing officers, it proposed to establish an local government officer auditing class and also put out an improvement plan that suggests to extend the time during which the transfer of auditing officer is restricted and to improve the education, training and auditing techniques. Third, for the purpose of improving the self-auditing environment, it pointed out that the local governors' perception on the importance of self-auditing should be changed as well as the necessity to stir up the morale of the auditing officers. To enhance the operation of self-auditing, real-name system for audit reporting and cross auditing had been proposed. Lastly, to make up for the limited information collecting channel due to the short of self-auditing officers, the study suggested to invite the popular audit by the general public. Enabling the nation's local autonomy to have a firm root would require the advancement of local administration, boosting of local economy and more delegation of authorities to local governing bodies. On the other hand, while considering the importance of the public confidence to the local government for true local autonomy, the significance of self-auditing system must not be neglected. Consequently, it is strongly required that central and local governments should make special efforts and pay special attention to put above-mentioned improvement plans into practice as soon as possible.