관료정치와 여론 : 2012년 한일정보보호협정 추진과정과 연기결정의 외교정책론적 분석

김신의 연세대학교 대학원 2016 국내석사

Along with expansion of democracy, studies on correlation of the decision making process and public opinion has increased. Since the democratization of South Korea, public opinion emerged as an important variable in the foreign policy-making process. The purpose of this paper is to reinterpret the political dynamics between public opinion and bureaucratic politics. The bureaucratic politics do not occur in a vacuum free from external factors. It is exposed to various environmental factors, and we are especially interested in examining how public opinion influences bureaucratic politics. Previous studies have assumed that the conflict of ‘interests’ between the bureaucratic organizations is essential to our understanding of the bureaucratic politics. As an alternative model, we try to explain that the conflict between the organizations is also based on ‘fear.’ This paper analyze the decision making process of the Agreement on the Protection of Classified Information between Korea and Japan which was adjourned twice in 2012. Taking the perspective of Graham Allison’s bureaucracy model that foreign policy-making process is done through the negotiation game between actors, we assume the conflicts between government organizations are caused by negative framing which spark public opposition. We refer to the existing view of Allison’s bureaucracy model as an ‘interest mechanism’ and suggest a ‘fear mechanism’ as its complementary concept. In a similar fashion to the Allison’s “interest mechanism,’ the bureaucrats are triggered into the ‘fear mechanism’ because of their democratically accountability and responsiveness to the public opinion. When the bureaucratic organizations are thrust in to this ‘fear mechanism,’ conflicts become amplified, and the decision-making become difficult. 본 논문의 목적은 민주화 이후 한국의 외교정책 결정과정의 중요한 변수로 등장한 여론과 관료정치현상간의 정치적 역학관계를 재해석하는 것이다. 관료정치현상이 외부의 요소로부터 격리된 채 진공적 상태에서 일어나는 것이 아니라 다양한 환경적 요소에 노출되어있다는 공간적 이해를 바탕으로 여론의 영향력을 본다. 또한, 관료정치모델을 조직간의 이익의 갈등과 대립의 산물로만 보는 기존 연구의 한계를 지적하고 ‘두려움’을 통해 조직간의 갈등을 설명해보는 시도를 하였다. 본 연구에서는 외교정책 결정과정이 행위자간의 협상게임을 통해 이루어 진다는 앨리슨의 관료정치 모델의 기본 관점을 바탕으로, 관료조직간의 협상게임의 과정에서 부정적 프레임으로 촉발된 여론이 미치는 영향력이 존재함을 가정하고, 그것이 정책결정과정에 어떻게 변화를 가져오는지 본다. 앨리슨이 주장한 조직의 이익을 바탕으로 한 정책조정과정을 ‘이익 매커니즘’이라 개념하고, 그것의 보완적 개념으로 ‘두려움 매커니즘’을 제시하였다. 관료조직이 가지는 두려움이라는 요소는 측정할 수 있는 실체를 가진 것이 아닌 감정적인 개념이라는 한계가 있다. 따라서 본 연구에서는 관료조직이 두려움을 느낄 때 나타나는 특정 행동을 두려움의 작용이라 설정하고 다섯 가지 지표를 제시하였다. 절차무시, 눈치보기, 책임회피, 상대측 비난, 꼬리자르기 행태가 그것이다. 이 요소를 사례에 적용하여 ‘두려움 매커니즘’의 작동을 확인한다. 또한, ‘두려움 매커니즘’의 촉발 요인으로는 관료의 민주적 책임성과 여론 민감성을 제시하였다. 언론의 부정적 프레임과 반대여론이 대규모로 존재하였을 때 관료의 민주적 책임성과 여론 민감성에 기인한 두려움이 차지하는 비중이 이익을 넘어서게 되고, 이는 조직간의 갈등을 증폭시켜 정책결정과정의 파행을 가져오게 된다는 것이 본 연구의 핵심이다. 분석 사례로는 2012년 한일정보보호협정 체결의 추진과정에 드러난 두 차례의 연기결정과정으로 선정하였다. 두 번의 연기과정을 통하여서, 여론의 부정적 프레임이 똑같이 존재한 상황에서 연기결정의 결과가 상이하게 나타난 것에 대한 변수로 관료조직이 가지는 여론 민감성과 시기적 요인에 의한 두려움 촉발이라는 것을 확인 한다. 이를 통해 외교정책 결정과정에서 관료정치와 여론의 역학관계를 ‘이익’만이 아닌 ‘두려움’의 요소로 접근하여 분석함으로써, 보완적 분석모델을 제시하고자 한다.

국가최고감사기구 및 제도의 비교연구 : 독립성과 전문성을 중심으로

전희정 연세대학교 행정대학원 2023 국내석사

<국문 초록> 지금까지 국가최고감사기구가 반독립적인 정부기관으로서 대통령 또는 내각을 중심으로 한 집행부 권력을 견제한다는데 이론의 여지는 없었다. 그리고 대다수 학자는 국가최고감사기구가 그 역할을 충실히 수행하기 위하여 반드시 독립성과 전문성을 확보하여야 한다고 주장한다. 그렇지만 현대사회에서 국가최고감사기구가 권력에 대한 민주적 통제의 한 축으로서 역할을 하게 된 연원을 분석하고 민주주의 제도운영과 국가최고감사기구의 역할과 기능을 연관 지어 연구한 사례는 많지 않았다. 또한 독립성과 전문성 관점에서 국가최고감사기구 및 제도를 비교・분석한 사례도 거의 찾아볼 수 없었다. 이에 따라 본 연구는 민주주의 정부형태의 전형이라고 할 수 있는 의원내각제나 대통령제를 채택하여 안정적으로 운영하는 서구 4개 국가와 이웃 나라인 일본을 연구대상으로 선정하여 그 나라의 최고감사기구 운영현황을 독립성과 전문성의 관점에서 살펴보았다. 이를 위해 최고감사기구를 두 개의 가치가 동시에 약한 case(Ⅰ유형), 독립성만 강한 case(Ⅱ유형), 전문성만 강한 case(Ⅲ유형), 두 가지 다 강한 case(Ⅳ유형) 등 4개 유형으로 예시하고 각 국가의 정부형태, 정치・행정제도, 정치문화와 최고감사기구의 형태・지위・임무・권한을 비교・분석하여 유형별로 분류하였다. 그 결과 집행부의 권력이 비정상적으로 강력하거나, 민주적 정당성을 갖지 못한 관료와 비공식적인 파벌이 권력을 분점하여 수평적 책임성(horizontal accountability)에 문제가 있는 국가의 최고감사기구는 독립성과 전문성이 미약하였다. 반면, 엄격한 권력분립에 따라 견제와 균형의 원리가 정상적으로 작동하고 의회가 집행부 견제 활동을 활발하게 하는 대통령제 국가의 최고감사기구는 전문성과 독립성이 강한 경향을 드러냈다. 한편, 의회와 내각의 권력이 융합된 의원내각제 국가의 최고감사기구는 의회와 대등한 협력관계를 유지하지 못하고 의회의 감독을 받는 종속적인 관계를 맺어 독립성이 약하나 오랜 전통에 의해 회계감사에 대한 전문성을 유지하고 있었다. 마지막으로 행정 우위의 전통이 확립되어 행정부의 자율성을 중시하는 국가의 최고감사기구는 행정부와 엄격히 거리를 두고 있으므로 독립성은 강하나 감사의 범위를 제한받고 있어 전문성 향상에는 한계를 보였다. 이상 각국의 최고감사기구를 비교・분석한 결과를 통해 얻을 수 있는 함의는 독립성이 강화되면 전문성도 동시에 강화되고, 반대로 독립성이 약화되면 전문성도 동시에 약화되는 상관관계가 존재한다는 것이다. 물론 둘 중 하나만 강한 case도 있으나 일시적 현상일 뿐이고 종국에는 두 가지 핵심 가치는 같은 방향으로 향한다고 할 수 있다. 주제어: 최고감사기구, 감사원, 독립성, 전문성, 민주적 책임성, 정치적 중립성 Until today, there have been no arguments about the fact that the nation's supreme audit institution (SAI), as a semi-independent government body, checks the power of the executive branch, which is centered on the president or cabinet. The majority of scholars are of the opinion that the SAI must maintain independence and expertise in order to fulfill its responsibilities faithfully and with integrity. However, there haven't been many studies that look at the relationship between democratic institutional operation and the role and function of the nation's supreme audit institution in modern society or that analyze the source of the supreme audit institution acting as an axis of democratic control over power. Furthermore, there were hardly any cases in which the nation's supreme audit institutions and systems were compared and analyzed in terms of independence and competency. This study therefore analyzed the current state of operation of the supreme audit institution from the perspectives of independence and expertise in four Western countries and Japan, a neighboring country, all of which have chosen and stably run the parliamentary cabinet system or the presidential system, the typical form of democratic governance. To achieve this objective, the supreme audit institution was divided into four types: cases in which both values were weak (Type I), cases in which only independence was strong (Type II), cases in which only expertise was strong (Type III), and cases in which both values were strong (Type IV). And, further, the SAI was classified by comparing and analyzing the government type, political and administrative system, political culture, and the form, position, mission, and authority of the supreme audit institution. As a consequence, it was determined that in nations with an abnormally overpowering executive branch or problems with horizontal accountability due to bureaucrats or informal factions lacking democratic legitimacy, the SAI was assessed to be lacking in independence and expertise. On the other hand, the SAI in the presidential system, where the notion of checks and balances functions normally based on the strict division of powers, and where the parliament actively checks the executive, has shown high levels of competence and independence. In contrast, the SAI in the parliamentary cabinet system, in which the powers of the cabinet and parliament were merged, did not maintain an equal cooperative relationship with the parliament, but rather formed a submissive relationship that was supervised by the parliament, resulting in a lack of independence. However, as a result of the lengthy history that has been followed, the expertise in accounting auditing has been maintained. Lastly, in a country with a long-standing tradition of administrative dominance, where the independence of the executive branch is held in high esteem, the SAI was kept well apart from the administration to ensure its independence, but its mandate was constrained, resulting in a modest enhancement of competence. The conclusion that can be drawn from the comparison and analysis of the SAI in each country is that when independence is strengthened, expertise is enhanced concurrently, and when independence is weakened, expertise is undermined correspondingly. There are times when only one of the two core values stands out, but this is only temporary, so it's safe to say that both core values are moving in the same direction.

자연재해와 유권자 반응 : 한국의 사례를 중심으로

박규희 성균관대학교 일반대학원 2023 국내석사

Do citizens effectively punish responsible incumbents, after their communities experience catastrophic violent events? The literature on retrospective voting suggests mixed answers to this question. This article investigates the role that floods, as a form of periodical exogenous shock, play in shaping voting decisions. We construct a dataset using county-level data from 2000 to 2020 and use the two-way fixed effects model to analyze the relationship between flood damages and electoral support for incumbents in Korean presidential elections(2002-2017). Presidents are not responsible for floods in Korea. We show that voters punish the incumbent for flood damages and that the Conservative incumbent experiences more remarkable punishment. Even citizens vulnerable to flood risk failed to punish the person in charge, thereby causing flood defense budget losses. Our results provide more sophisticated evidence about natural disasters and consequent blind retrospection. 유권자들은 자연재해로 인한 피해에 대해, 적확한 책임자에게 책임을 묻는가? 본 연구는 홍수 피해가 유권자의 투표 선택에 미치는 영향을 살펴보는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 한국의 대통령 선거 결과를 중심으로 2000년도부터 2020년도까지 군·구 단위의 패널데이터를 구축하였다. 한국에서 홍수는 규모의 대소는 있으나 매해 꾸준히 발생하는 자연재해이며, 그 법적·실제적 책임자는 지방정부이나 대중이 인식하는 책임자는 중앙정부와 대통령이다. 군·구와 선거 연도에 대한 고정효과 모형을 활용해 분석한 결과, 홍수 피해와 현직자 득표율 사이에는 통계적으로 유의한 부(-)적인 관계가 있는 것을 확인하였다. 현직자가 진보 정당 소속인 경우에 비해, 보수 정당 소속인 경우에 이러한 부(-)적인 영향력은 더욱 분명하였다. 홍수에 취약한 집단조차 적확한 책임자가 아닌 대통령에게 투표적인 처벌을 행하였다. 이는 반직관적으로 홍수 취약성을 높이는 투표 행위이다. 이러한 결과는 자연재해 피해에 대한 비합리적인 회고적 투표가 가져올 수 있는 정치적인 손실을 구체화한다.

합의제 독립규제기관의 민주적 정당성에 관한 연구 : 금융규제기관을 중심으로

서승환 서울대학교 대학원 2014 국내박사

황하 문명이나 이집트 문명 같은 고대 왕국의 중대한 역할 중 하나는 하천의 범람을 조절하고 가뭄에 대비하는 치수(治水)기능이었다. 21세기 금융자본주의 시대에 국가행정의 가장 중대한 역할 중 하나는 ‘돈의 흐름’을 조절하는 ‘현대판 치수’라고 할 수 있을 것이다. 특히 전세계의 금융시장이 통합되는 경향을 보이고, 금융규제 역시 수렴하는 현상을 보이는 상황에서 금융행정은 이제 더 이상 한 국가가 개별적으로 수행할 수 없고, 국제적인 공조 내지 협력을 요구하고 있다. 가령, 자크 아탈리(Jacques Attali)는 지구촌 전체를 파멸로 몰아갈 수 있는 금융, 인구, 원자재 부족, 환경 같은 초국가적인 문제를 해결하기 위해서 유럽연합 같은 범국가적인 정부연합이 필요하다고 주장하기도 한다. 유럽연합의 행정조직을 비롯한 초국가적인 차원의 규제기관 및 행정조직에 대한 근본적인 비판 중 하나는, 그러한 조직이 민주주의 정부의 기본적인 구성원리인 민주적 정당성을 결여하고 있다는 점이다. 이에 본 논문은 다수의 국가에서 특히 경제규제 영역의 행정조직이 취하고 있는 조직형태인 합의제 독립규제기관의 민주적 정당성에 대하여 검토하고, 이를 바탕으로 우리나라의 금융행정 조직을 구성함에 있어 시사하는 바를 보이고자 하였다. 논문 제1장은 예비적 고찰로서 합의제 독립규제기관의 연원과 형성과정을 검토하였다. 법학에 있어 역사적인 맥락을 이해하는 것은 도그마틱과 판례, 비교법적 고찰과 함께 중요한 법학 방법론이다. 또한 주기적이고 반복적으로 등장하는 규제개혁은 규제 및 그 임무를 수행하는 규제기관에 대한 역사적인 이해가 뒷받침되지 않으면 헛된 구호에 그치는 경우가 많았다는 것 역시 규제와 관련한 역사적인 경험이다. 논문 제2장은 원론적인 고찰로서 독일 행정조직의 근본적인 구성원리인 행정의 민주적 정당성 논의에 대해 검토하였다. 합의제 독립규제기관을 비롯한 행정조직에 관한 논의의 출발점이 미국의 경우에는 권력분립인 데 반해, 독일은 행정의 민주적 정당성이다. 독일 기본법 제20조 제2항 “모든 국가권력은 국민으로부터 나온다. 국가권력은, 선거와 투표에 있어서는 국민에 의해, 그리고 입법, 행정 및 사법의 특별한 기관에 의해 행사된다”라는 규정에서 도출되는 민주적 정당성 원리는 단순한 사변적 이론이 아니라 헌법적 원리이자 규범이다. 독일 연방헌법재판소는 민주적 정당성을 획득하는 방식으로 조직적․인적 정당성과 실질적․내용적 정당성을 제시하였고, 기능적 자치행정의 경우 조직적․인적 정당성은 완화되는 대신 실질적․내용적 정당성을 통해 충분한 민주적 정당성을 획득할 수 있음을 판시한 바 있다. 논문 제3장에서는 합의제 독립규제기관의 두 가지 개념요소인 합의제와 독립성에 관하여 독일의 규범적인 논의와 사실적인 논의를 다루었다. 합의제와 독립성은 동일한 의미를 지니는 다른 표현으로 보일 수 있으나 엄연히 별개의 개념요소이다. 그러나 행정 내부에 합의제 행정조직이 구성되면 통상 상급행정조직의 지시로부터 자유로운 영역이 발생한다는 측면에서 합의제는 독립성과 맞닿아있다. 독립성의 내용으로 통상 조직적인 독립성과 기능적인 독립성을 거론하는데, 기능적 독립성의 핵심적인 내용은 상급행정청의 ‘지시로부터의 자유’이다. 독일의 독립적인 행정청은 그러한 기능적 독립성에 초점이 맞추어져 있고, 규범적으로는 장관의 지시권한이 규정되어 있으나 사실상 이를 행사하지 않는 사실상의 독립성이 구현되고 있다. 논문 제4장에서는 합의제 독립규제기관의 완화된 민주적 정당성을 보충하는 방식인 책임성, 즉 절차와 통제 메카니즘에 관하여 고찰하였다. 계서제 행정조직의 경우 조직 내부의 절차는 보통 예외적인 경우에만 내부규정을 통해 규율되는 반면, 합의제 행정조직의 경우에는 행정절차법과 같은 일반법상의 규정과 개별 법령을 통해 조직 내부의 절차에 대한 엄격한 통제가 이루어진다. 합의제 행정조직에 대한 절차규범이 자기통제 메카니즘의 기저를 이룬다면, 행정감독을 주된 요소로 하는 행정내부통제, 공개에 의한 통제, 사법통제 등이 합의제 행정조직에 대한 통제 메카니즘을 구성한다. 이러한 ‘제도화된 총체적 통제 메카니즘’이 합의제 독립규제기관의 완화된 민주적 정당성을 보충하는 방식이다. 논문 제5장에서는 합의제 독립규제기관 형태를 취하고 있는 금융규제기관의 독립성과 민주적 정당성을 확보하는 방식인 책임성, 금융규제기구 모델 및 여러 국가의 비교를 통해 우니라나 금융규제기관에 대한 시사점을 도출하였다. 행정의 민주적 정당성 논의의 핵심적인 논변은 ‘국가의 권력에 대해 국민은 효과적인 영향을 미칠 수 있어야 한다’라는 부분이다. 경제의 3대 주체 중 가계부문, 즉 일반시민이 금융시스템의 ‘최종 충격 흡수자’가 되는 현재의 금융시스템에서 민주적 정당성 논의는 사변적인 이론에 불과한 것이 아니라, 금융행정 영역의 조직을 구성하고 운영함에 있어 간과할 수 없는 지도원리이자 근본규범이다.