국토의 효율적 이용을 위한 지역균형발전 정책의 평가와 과제 : 「국가균형발전 특별법」 개정을 중심으로

유진우 고려대학교 정책대학원 2012 국내석사

지역발전의 궁극적 목표는 지역의 경쟁력 강화를 통해 국민의 삶의 질을 확대하는데 있다. 특히, 지역의 경쟁력이 곧 국가의 경쟁력이 되는 시대에 지역을 균형있게 발전시키는 일은 지역 경쟁력의 강화와 국가발전의 기틀을 다지는 것이라 할 수 있다. 우리나라는 1960년대 본격적인 산업화 이후 수도권 중심의 불균형발전 전략을 바탕으로 고도의 경제성장을 이룩할 수 있었다. 이러한 불균형발전 전략으로 인해 수도권에는 인구, 기업 활동, 자원 등이 과도하게 집중되었다. 그러나 이러한 과도한 수도권 집중현상으로 지방에서는 인구 공동화, 지방경제 위축, 성장 잠재력 약화 등의 문제가 초래되었다. 참여정부는 지난 2003년 2월 출범 이후 ‘국가균형발전’을 12대 국정과제 중 하나로 설정하고 대통령 직속으로 ‘국가균형발전위원회’를 설치해 분권·분산정책을 추진하는 한편 「국가균형발전 특별법」을 제정함으로써 국가균형발전 정책을 제도화, 체계화 했다. 이명박정부는 참여정부의 국가균형발전 정책의 한계와 문제점을 바탕으로 지역의 다양성과 차별성을 인정하고, 지역의 자율성과 책임성을 최대한 강화하는 분권적 방식으로 지역발전 정책을 추진했다. 특히, 광역행정구역을 넘어선 5+2 광역경제권, 초국경적 개발을 추진하기 위한 4+α 초광역개발권 전략, 기초생활권 전략 등을 수립하고 추진해왔다. 그러나 이러한 이명박정부의 노력에도 불구하고 광역경제권과 지방행정체제의 개편, 수도권과 지방간의 동반성장, 지방분권 정책의 효율성에서 문제점이 나타나고 있다. 따라서 첫째, 행정체제와 일치하는 광역경제권으로의 조정, 둘째, 지역의 발전역량 강화를 위한 수도권관리 계획의 수립, 셋째, 지방정부의 거버넌스형 추진체계 구축 및 총괄·조정 기능 강화에 주력해야 한다. 또한, 무엇보다 지역균형발전의 궁극적인 목적이라 할 국민의 삶의 질 향상 및 국가 경쟁력 강화에 최우선 순위에 두어야 할 것이다. 주제어 : 지역균형발전, 지역발전정책, 국가균형발전 특별법, 이명박정부

국가균형발전을 위한 지방분권 강화에 관한 연구

정용상 仁濟大學校 經營大學院 2004 국내석사

「지방이 살아야 나라가 산다」 라는 국민 분위기가 확산되고 중앙정부 역시 지방분권에 대한 강한 의지를 표출하면서 지방분권은 지방자치와 더불어 선택이 아니라 필연의 과제로 대두되고 있다. 현 정부는 분권과 균형발전을 중요한 정책과제로 천명하면서 이에 대한 관심을 많이 보이고 있다. 하지만 우리나라의 경우 지방분권이나 국가균형발전이란 다 같이 중앙정부로부터 지방자치단체로 권한과 자원을 재배분한다는 의미를 가진다. 따라서 본 연구에서는 지방분권과 국가균형발전간의 상충문제를 인지하고 문제를 비교적 효과적으로 해결해 줄 수 있다고 판단되는 정책대안을 제시하는 것을 일차적 목적으로 삼았다. 이러한 연구 목적을 수행하기 위한 연구범위는 다음과 같다. 첫째, 국가균형발전과 지방분권에 관한 논의로서 이론적 배경을 살펴본다. 둘째, 국가균형 발전 및 지방분권의 추진 전략을 살펴본다. 셋째, 역점추진 시책에 대한 평가를 통해 국가균형발전과 지방분권의 발전방안 모색이다. 그리고 국가균형발전을 위한 지방분권의 발전방안으로 중앙 · 지방간 권한 재배분 방안, 획기적 재정분권에 관한 방안, 자치행정 역량강화방안, 지방의정활성화 방안, 지방정부의 책임성 강화 방안, 시민사회 활성화 방안, 중앙과 지방간 관계정립 방안을 모색해 보았다. Recently, Korean central government has strongly emphasized decentralization and balanced national development. Decentralization and balanced national development is not option, but required policy. In Korea, decentralization and balanced national development means that central government is to redistribute its power and resources to local governments. Accordingly, this study mainly focuses on proposing the sensible policy alternatives to solve the conflict between decentralization and balanced national development. Followings are the contents of this study. Firstly, the theoretical background of decentralization and balanced national development will be reviewed. Secondly, the strategy of realizing decentralization and balanced national development will be suggested. Thirdly, the desirable model of decentralization and balanced national development will be proposed. In addition, this study shows the schemes about redistribution of power, financial decentralization, strengthening the local government and the local council and activating the local NGO.

국가균형발전을 위한 혁신도시 지정 정책형성 과정에 관한 연구 : 대전·충남 지정 사례를 중심으로

김석현 성균관대학교 국정전문대학원 2023 국내박사

국가균형발전은 단기적인 차원의 발전이 아닌 국가 전체의 경쟁력과 성장 동력을 갖추도록 노력해야 한다. 그러므로 국가균형발전은 정책적으로 그 의미성이 상당히 크다 할 수 있다. 그러나 정치·행정 등의 다양한 상황에 영향을 받아 국가균형발전 정책은 일관성을 가지고 추진되지 못하고 정책변화가 일어나기도 한다. 본 연구는 대전·충남 혁신도시 추가지정 사례를 중심으로「국가균형발전특별법」개정과 관련된 정책형성과 변동에 관한 연구를 사례중심적인 탐색적 방법으로 분석하고자 하였다. 보통의 정책변동 과정은 장기간의 시간에 걸쳐 점진적으로 정책변동이 이루어지나, 본 연구의 정책사례의 경우 비교적 단시간에 급격한 지역 여론 형성과 다양한 정책행위자의 역할로 정책형성이 되었다. 따라서 이 과정의 흐름에서 정책의제 형성과 정책 의사결정 그리고 정책결과가 어떠한 형태의 흐름으로 전개되어 도출되었는지 분석하여 정책적 함의를 찾고자 하였다. 따라서 본 연구에서는 대전·충남 혁신도시 추가지정 정책 과정에 대한 역동성을 심층적으로 분석하기 위해 수정된 다중 흐름 모형(MSF)과 정책 내러티브(NPF)의 요소의 결합적 접근을 통해 분석하고자 하였다. 이러한 연구 분석을 위해 각 시점을 구분하여 서사적 흐름도 중심으로 단일사례 연구 방법과 질적 분석을 적용하였고, 수집한 텍스트 데이터를 바탕으로 정책 과정과 정책결과 도출까지 어떠한 흐름의 내러티브가 형성되고 전략이 나타났는지를 분석하고자 하였다. 이를 위해 텍스트 빅데이터 분석을 적용하여 정책형성과 변동과정을 실증적으로 검증하여 연구의 신뢰성과 객관성을 높이고자 하였다. 또한 문헌자료 수집에서 나타나지 않은 정책형성 과정에서의 면밀한 내용을 확인 및 분석하기 위해 정책 과정 현장에서 직·간접적으로 활동했던 관련인들과의 심층인터뷰를 통해 맥락적인 이해력과 설명력 높일 수 있도록 하였다. 연구분석 결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 정책의제 형성과 정책 의사결정은 지속되는 정책문제의 흐름과 정치의 흐름이 강하게 결합하여 나타난다는 것을 확인하였다. 대전·충남 혁신도시 추가지정과 관련된 지역 여론이 형성되기 시작한 것은 지역인재 채용 의무화제도 적용 제외가 시작점이었고, 이를 계기로 대전·충남은 세종시로 인한 사회적·경제적 손실까지 강조하며 정책문제를 확장하였으며, 이 과정에서 정치의 흐름과 결합 되어 정책 의사결정까지 이어지도록 하였다. 둘째, 정책선도가와 정치선도가는 정책결과 도출에 결정적인 영향력을 미친다는 것을 확인하였다. 정책선도가는 행정 영역과 정치 영역에서 정책결과에 영향을 미치는 직·간접적인 영향력을 행사하는 정책행위자에게 역량을 집중하여 정책 의사결정의 창이 개방되도록 영향력을 미쳤다. 정치선도가는 입법적 절차의 제도권 범위 안에서 법안을 발의하고 법안이 제도적 범위 안에서 정책적으로 공식 논의될 수 있도록 정책환경을 조성하여 법안 통과를 통한 정책 결과물을 도출하였다. 셋째, 내러티브는 정책문제의 흐름과 정치의 흐름이 이어져 정책결과 도출에 영향력을 미치는 것을 확인할 수 있었다. 정책의제 형성에서 내러티브는 지역의 역차별이라는 상징적인 단어를 통해 정책 메시지를 형성하고 지역 여론 형성에 영향을 미쳐 지역에 속한 집단의 결집을 유도하고 정책의제 설정의 창이 열리도록 영향력을 미쳤다. 또한 정책 의사결정의 창 개방과정에서는 지역 역차별이라는 내러티브에서 국가균형발전을 통한 역차별 극복과 균형발전의 확장이라는 내러티브로 치환되어 정책 메시지가 지속적으로 표출되게 하여 정책결과에 영향을 미치게 하였다. 본 연구는 그간 진행되어온 국가균형발전 정책에 관한 연구 대부분이 정책의 효과와 검증 그리고 제도의 실효성과 효과성을 통계적 수치의 접근을 통한 실태분석에 집중하고 있는 것에 차별점을 두고 행정학·정책학적 관점에서 국가균형발전 정책형성과 변동과정의 역동성을 심층적으로 분석했다는 것이다. 또한 수정된 다중 흐름 모형(MSF)과 정책 내러티브(NPF)의 요소의 결합적 접근을 통한 분석의 시도를 통해 한국적 상황의 지방정부와 지역정치권의 정책적 환경에 적용하여 이론적 차원에서 유용성과 적용 가능성을 검증했다는 점은 이론적 의의를 확인했다고 할 수 있다. 또한 정책적으로는 정책형성과 변동 과정에서 일어나는 복합적 요인으로 발생하는 다양한 현상과 원인을 질적으로 분석한 결과를 토대로 향후 유사한 정책 과정에 시사점과 함의를 제시할 수 있다는 것에 정책적 의의를 가지고 있다. Balanced national development should strive to have competitiveness and growth engines for the entire country, not short-term development. Therefore, it can be said that balanced national development is significant in terms of policy. However, due to various situations such as politics and administration, the balanced national development policy cannot be promoted consistently and policy changes may occur. This study attempted to analyze the study on policy formation and changes related to the revision of the Special Act on Balanced National Development, focusing on the additional designation of innovative cities in Daejeon and Chungnam. The general policy change process gradually changes over a long period of time, but in the case of the policy case of this study, policies were formed in a relatively short period of time due to rapid regional public opinion and the role of various policy actors. Therefore, in the flow of this process, policy agenda formation, policy decision-making, and policy results were analyzed to find policy implications. Therefore, this study attempted to analyze in-depth the dynamics of the policy process of additional designation of innovative cities in Daejeon and Chungnam through a combined approach of elements of the Modified Multiple streams framework(MSF) and Narrative Policy Framewor(NPF). For this research analysis, a single case study method and qualitative analysis were applied based on the narrative flow by dividing each time point, and based on the collected text data, we tried to analyze what flow narratives were formed and strategies appeared. To this end, text big data analysis was applied to empirically verify the policy formation and change process to increase the reliability and objectivity of the study. In addition, in-depth interviews with related people directly or indirectly in the policy process were conducted to confirm and analyze the detailed contents of the policy formation process that did not appear in the collection of literature data. The results of the research analysis are summarized as follows. First, it was confirmed that policy agenda formation and policy decision-making appear by a strong combination of the continuing flow of policy problems and the flow of politics. Local public opinion related to the additional designation of innovative cities in Daejeon and Chungnam began with the exclusion of the mandatory recruitment system, while Daejeon and Chungnam expanded their policy issues by emphasizing social and economic losses caused by Sejong City. In this process, it was combined with the flow of politics to lead to policy decision-making. Second, it was confirmed that policy entrepreneurs and political entrepreneurs have a decisive influence on the derivation of policy outcom. Policy entrepreneurs has influenced policymakers who exert direct or indirect influence on policy outcomes in the administrative and political areas to open the window of policy decision-making. Political leaders proposed a bill within the scope of the institutional rights of the legislative procedure and created a policy environment so that the bill could be officially discussed within the institutional scope to derive policy results through the passage of the bill. Third, the narratives have an influence on the derivation of policy results by connecting with the flow of policy problems and politics. In the formation of policy agendas, narratives formed a policy message through the symbolic word of regional reverse discrimination and influenced the formation of local public opinion, inducing the unity of groups in the region and opening a window of policy agenda setting. In addition, in the process of opening up the window of policy decision-making, the narrative of regional reverse discrimination was replaced with the narrative of overcoming reverse discrimination through balanced national development and expanding balanced development, and policy messages were continuously expressed, affecting policy outcome Most of the research on balanced national development policies focused on policy effectiveness and verification through statistical approaches. However, this study analyzed the dynamics of the process of changing balanced national development policies from an administrative and policy perspective. In addition, the theoretical significance was confirmed in that the applicability was verified at the theoretical level by applying elements of the Modified Multiple Streams Framework(MSF) and Narrative Policy Framework(NPF) to the policy environment of local governments and local politics in Korea. In addition, it is of policy significance to present implications for similar policy processes in the future based on qualitative analysis of the various phenomena and causes that occur in the process of policy change.

메타평가를 통한 국가균형발전사업의 평가체계 개선방안 : 지역지원계정사업을 중심으로

김명엽 경북대학교 대학원 2020 국내박사

본 연구는 지역지원계정사업 평가체계에 대한 메타평가를 통해 현 평가체계의 문제점과 한계를 종합적으로 분석하고 개선방안을 제시하는 연구이다. 연구결과를 요약·정리하면 다음과 같다. 첫째, 국가균형발전사업은 대·중·소 범위로 나누어 볼 수 있는데, 본 연구에서는 국가균형발전사업 중 협의인 국가균형발전특별회계의 지역지원계정을 재정적 기반으로 하는 사업의 평가체계를 연구하였다. 메타평가는 “평가체계에 대한 평가”로 평가체계 자체가 가진 가치와 문제점을 확인하는 과정이다. 지금까지 다수의 메타평가 사례연구와 이론연구가 진행되어 왔으나, 지리학분야에서는 관련 연구가 거의 전무한 실정이다. 메타평가 사례연구들은 대체로 평가의 기획·투입·수행·활용 등 전주기를 평가하기 위해 메타평가 모형을 설계하고 설문조사나 면접조사 등의 방법을 활용하고 있다. 둘째, 지역지원계정사업 평가체계의 변천과정은 3단계로 구분하여 정리하였다. 노무현 정부는 지역전략산업 육성 등을 지원하기 위한 목적으로 평가를 실시하였고, 균형위가 평가를 총괄하고 행안부가 국무회의에 보고하는 추진체계를 갖추었으며, 평가는 부처 자체평가에 대한 균형위 종합평가 절차로 진행되었다. 평가지표는 사업의 기획, 집행, 결과 전주기를 평가하되, 전략산업간 우선순위 도출을 위해 별도의 평가지표를 마련하였다. 평가결과에 따라 우수사업은 인센티브를 지원하고 부진사업은 예산을 축소하는 등 평가결과를 예산지원의 기초자료로 활용하고자 하였다. 이명박 정부에서는 시도단위에서 광역경제권 단위로의 사업재편을 유도하는데 평가의 주 목적이 있었다. 평가추진체계는 지역위가 평가를 총괄하고, 평가자문단을 설치하여 실제 평가를 수행토록 하고, 전문평가기관을 지정하여 평가의 전과정을 지원하였다. 그리고 5+2 광역경제권별로 광역발전위원회가 설립되면서 광역경제권사업에 대한 자체평가는 광역발전위원회가 실시하였다. 평가절차는 이전과 마찬가지로 부처 자체평가에 대한 지역위의 종합평가 단계로 진행되었다. 평가지표에는 성과계량지표를 도입하여 성과중심의 평가를 강화하였다. 박근혜 정부에서는 국가균형발전정책의 투자방향 제시 등 정책제언 기능을 강화하는데 평가의 목적이 있었고, 2016~2017년 통합재정사업평가 시에는 부처단위의 지출구조조정을 통한 예산운용의 효율화가 평가의 목적이었다. 평가절차는 부처의 자체평가와 균형위 종합평가로 진행하되, 균형위 종합평가는 사업별 평가와 함께 부처 자체평가의 적절성 평가인 상위평가를 시행하였다. 평가기준은 사업에 대한 평가지표는 이전과 유사하고, 부처의 자체평가 적절성은 평가과정, 평가근거, 평가결과를 기준으로 평가하였다. 2015년에는 부문별 시행계획의 2개 실천과제에 대한 정책진단을 위해 전략성, 연계성, 효과성을 점검하였다. 2016~2017년 통합재정사업평가 시에는 지역지원계정사업의 성과평가는 배제되고 부처별 순위매김을 위한 평가가 핵심이 되면서, 사업의 성과점검이 어려워졌고 정책진단 기능이 삭제되었다. 셋째, 메타평가를 통해 발견된 지역지원계정사업 평가체계의 부족한 점은 다음과 같다. 먼저 평가계획 부문에서는, 제도적 기반에 평가의 목적이 명확히 규정되지 않고 평가결과의 환류 규정이 없어, 평가결과의 실효적 활용이 부족하다. 평가대상의 선정은 일관되게 적용할 수 있는 명확한 기준이 없어 타 평가와 중복으로 평가하거나 평가실익이 낮은 사업을 평가하는 등 피평가자의 행정부담을 가중하고 평가자의 업무량 증가로 평가의 충실성을 저해하는 경우가 발생하였다. 그리고 평가지표는 사업의 기획, 집행, 성과 전주기를 평가하다 보니 지표가 지나치게 많아 성과중심의 평가가 미흡하다. 평가실행 부문에서는, 추진체계와 관련해서는 평가지침 수립과 평가결과 확정 단계에서 부처의 의견수렴을 위한 소통절차가 부족하였다. 평가절차에서는 현장실태조사 등 실효성 있는 절차가 부족하고, 평가결과 확정단계에서 부처와의 협의과정이 미흡하였다. 평가조직은 평가위원 풀이 부족한데다 평가위원의 교체율이 높고, 평가위원의 전문분야가 특정분야에 편중되어 평가대상사업과 평가위원의 전문분야를 매칭하기가 쉽지 않았다. 전문평가기관은 수동적인 평가지원 역할에 한정되어 있고 법적 지위가 불분명하다. 마지막으로 평가결과 활용부문에서는, 평가결과 산출과 관련하여 집단적 토론과 협의를 통해 결과를 산출하도록 하고 있으나 실제 평가과정에서는 잘 지켜지지 않았다. 그리고 평가결과는 예산조정이나 사업의 구조개편, 정책학습 등에 거의 활용되지 못하고, 대국민 공개도 시행되지 않고 있다. 넷째, 이러한 지역지원계정사업 평가체계에서 나타나는 문제를 해결하고 전문적이고 공정한 평가체계를 마련하기 위한 방안을 다음과 같이 제시한다. 먼저 평가계획 부문에서는 첫째, 평가결과의 활용도 제고를 위해 「국가균형발전특별법」 등에 평가의 목적을 명확히 하고 예산조정 등 평가결과의 활용방안을 명문화해야 한다. 또한 중장기 평가기본계획을 마련하여 평가의 기본방향을 제시하여 평가기준, 평가대상 등이 수시로 바뀌면서 발생하는 평가현장에서의 혼선을 방지해야 한다. 둘째, 성과부문 평가에 집중하고 사업의 기획이나 집행 부분의 평가지표는 최소한으로 축소해야 한다. 이는 평가자의 평가집중도를 높여 객관적이고 정확한 평가결과를 도출할 수 있게 하고 피평가기관에게는 평가준비에 소요되는 행정부담을 줄여주는 중요한 요소이다. 셋째, 평가대상의 선정기준도 명확히 제시하여 평가의 실익이 없는 사업을 평가함으로써 발생하는 손실을 예방해야 한다. 이와 아울러 부처와 소통절차를 통해 사업이 직면한 여건을 반영한 평가대상 선정이 필요하다. 평가실행 부문에서는 첫째, 평가의 추진체계 및 절차와 관련하여 성과지표 점검부터, 중간평가, 종료평가, 추적평가 등 사업의 수명주기를 고려한 평가체계를 마련하여 사업의 성과지표 설정부터 종료된 사업의 성과추적을 통한 정책학습까지 평가의 기능을 확대해야 한다. 또한 평가추진체계 내에 부처의 평가담담관을 포함하는 조정위원회를 구성하여 평가지침 수립과 평가결과 확정 단계에서 검토·심의하는 기능을 부여함으로써 부처와의 소통을 활성화할 필요가 있다. 둘째, 평가자문단은 국가균형발전사업 분야별 수요를 반영하여 선정하고, 평가자문단이 수행하는 많은 역할을 고려하여 Pool을 확대해야 한다. 셋째, 전문평가기관인 한국산업기술평가관리원은 국가균형발전사업 평가정책 수립이나 연구·기획 등으로 역할을 확대해 나갈 필요가 있다. 넷째, 부문별 시행계획의 3대 분야 9개 핵심과제별로 중요사업을 전략사업으로 선정하고 해당 사업에 대한 현장 모니터링을 통해 성과창출을 유도함으로써 국가균형발전정책 전체의 성공을 유도해 나가야 한다. 결과활용 부문에서는 첫째, 사업담당자들이 평가결과를 어떻게 반영하고 있는지를 모니터링하는 평가지표를 도입하여 평가결과 이행을 유도해 나가야 한다. 둘째, 지역지원계정사업의 향후 개선방안과 성과창출을 제언하는 정책자료인 평가보고서는 평가결과의 신뢰도를 높이고, 수용성을 향상할 수 있는 내용으로 작성되어야 한다. 셋째, 지역지원계정사업은 지역단위에서 추진되는 사업이 대부분이므로, 사업지원을 통해 지역단위에서 발생하는 성과가 무엇이고, 지역 균형발전 등에 어떻게 기여하고 있는가를 평가할 필요가 있다. 결론적으로, 지역지원계정사업 평가체계는 지난 15년간 정부의 국가균형발전정책 방향에 따라 다양한 변화를 거쳐 발전해 왔다. 그러나 최근 평가의 흐름이 결과의 활용을 강조하고, 참여와 소통을 통한 평가의 수용성 제고와 성과중심의 평가에 대한 중시 등으로 발전해 감에 따라 지역지원계정사업 평가체계도 여기에 맞춰 변화될 필요가 있다. 이에, 본 연구를 통해 도출된 개선방안을 적극적으로 반영하여 더 전문적이고 공정한 평가결과를 도출할 수 있는 평가체계를 마련해 나가야 할 것이다. 이상의 연구결과를 통하여, 본 연구는 ①지역지원계정사업 평가체계에 대한 평가인 메타평가의 체계적 이론화와 이를 통한 분석틀을 확립하였고, ②이를 실제 적용함으로써 지리학 분야에서 메타평가의 경험적 연구와 이론적 연구의 기초를 다졌다는 점에서 가치를 찾을 수 있다. 그리고 지역지원계정사업 평가체계의 문제가 무엇인가를 총체적으로 분석하고, 그 문제점을 극복하는 방안을 제시함으로써 평가체계의 질적 개선과 평가역량을 제고하는 정책적 방안을 제시하였다는데 의미가 있다. This study is to analyze the problems and limitations of the current evaluation system and suggest ways to improve it through Meta-evaluation of the evaluation system for the Regional Support Account Project. The results of this study are as follows.  First, the Balanced National Development Projects can be divided into large, medium, and small scales. In this study, the evaluation system for the Regional Support Account Project of the Special Balanced National Development Account was studied. In Korea, there are few theoretical approaches in the evaluation system for National Balanced Development Projects but there are some studies on evaluation implementation methods and evaluation policies. In foreign countries, researches on evaluation philosophy, evaluation theory, and evaluation direction have been found in specialized journals, and evaluation policy studies have been published by international organizations such as the OECD/DAC and the IEG-World Bank. Meta-evaluation is a process of identifying the value and problem of the evaluation system itself. In Korea, as well as in foreign countries, a number of Meta-evaluation case studies and theoretical studies have been conducted, but there are few related studies in the field of geography. Meta-evaluation case studies generally design Meta-evaluation models and use surveys or interviews to evaluate the entire life cycle of evaluation systems such as planning, implementation, and utilization. Second, the transition process of the evaluation system for Regional Support Account Project is divided into three stages. The “Roh Moo-hyun Government” conducted evaluation for the purpose of supporting the development of regional strategic industries. The Committee for Balanced National Development oversaw the evaluation and the Ministry of Public Administration and Security reported results to the State Council. The evaluation process consisted of the Comprehensive Evaluation by the Committee for Balanced National Development on the Self-Evaluation of the ministry. Indicators of evaluation assessed the project's planning, execution and outcomes. According to the evaluation results, the excellent projects supported incentives and the underperforming projects reduced their budgets. In the “Lee Myung-bak administration”, the main purpose of the evaluation was to induce project reorganization from the metropolitan unit to the Wide Area Economic Zone. In the evaluation system, the Committee for Regional Development oversaw the evaluation, set up an Evaluation Advisory Committee to conduct actual evaluation, and designated a Professional Evaluation Agency to support the whole process of evaluation. As the Committee for Wide Area Economic Zone Development was established for each of the 5+2 Wide Area Economic Zone, the Committee for Wide Area Economic Zone Development conducted a self-assessment of the Wide Area Economic Zone projects. As before, the Committee for Regional Development's Comprehensive Evaluation of the ministry's Self-Evaluation was conducted. Performance indicators were introduced in the evaluation indicators to strengthen performance-based evaluation. The “Park Geun-hye administration” conducted performance diagnosis to enhance the function of policy proposals, such as suggesting investment directions for the Balanced National Development Policies. The purpose of the evaluation was to streamline budget management through spending restructuring. The evaluation process was conducted by the ministry's self-evaluation and the Comprehensive Evaluation of the Committee for Regional Development. The evaluation criteria were similar to the previous evaluation indicators and the appropriateness of the department's self-evaluation was evaluated based on the evaluation process. In the 2016~2017 Integrated Financial Project Evaluation, the performance evaluation of the Regional Support Account Project was excluded, and evaluation for ranking on departments became the core, making it difficult to check the performance of the project and deleting the policy diagnosis function. Third, the shortcomings of the evaluation system of the Regional Support Account Project found through the Meta-evaluation are as follows. In the evaluation planning section, the purpose of evaluation is not clearly stated in the institutional basis, and there is no provision for the feedback of evaluation results. As a result, there is a lack of effective use of evaluation results. The evaluation results of projects were not utilized to achieve such an objective, and ended in evaluation for evaluation. Since there is no clear standard that can be consistently applied, selection of evaluation targets increases the administrative burden of evaluation subjects and impairs the fidelity of evaluation by increasing the workload of evaluators. As evaluation indicators evaluate the planning, execution, and performance of the project, the indicators are so many that performance-based evaluation is insufficient. In the section of evaluation implementation, there was a lack of communication procedures for collecting opinions from ministries at the stage of establishing evaluation guidelines and confirmation of evaluation results. In the evaluation process, there was a lack of effective procedures such as field surveys, and the consultation process with the ministries was insufficient at the stage of finalizing the evaluation results. The evaluation organization lacks a pool of evaluators, the rate of replacement of evaluators is high, and the specialty of the evaluators is focused on specific fields. These make it difficult to match the project with the specialty of the evaluators. The Professional Evaluation Agency is limited to passive evaluation support roles and their legal status is unclear. Lastly, in the section on the use of evaluation results, the results of the evaluation should be derived through collective discussion and consultation, but these processes were not well followed in the actual evaluation. The evaluation results are rarely used for budget adjustment, projects restructuring, and policy learning, and public disclosure is not carried out. Fourth, this study propose the following to solve the problems in the evaluation system of the Regional Support Account Project and to establish a professional and fair evaluation system. First, it is necessary to improve the utilization of evaluation results by specifying the purpose of evaluation in the 「Special Balanced National Development Act」 and the evaluation guidline. Second, it is necessary to focus on evaluation of performance areas. Third, it is necessary to clarify the selection criteria for evaluation targets to prevent loss caused by evaluating too many projects. Fourth, the scope of evaluation should be expanded by establishing a whole-cycle evaluation system from checking performance indicators to tracking evaluation of performance. Fifth, the experts of the evaluation advisory group should be selected according to the demands of the regional support accounting projects, and the expansion of the selected manpower should be required in consideration of the various roles of the evaluation advisory board. Sixth, the Professional Evaluation Agency should develop into the specialized institution for the Balanced National Development Policy by expanding its roles in research and planning of the Balanced National Development Policy and in supporting the allocation and coordination of the Balanced National Development Special Accounts. Seventh, the purpose of evaluation is to use the results, so it is necessary to monitor how project managers reflect the evaluation results. Finally, through the regional unit evaluation, the contribution of the project to regional development should be evaluated. In conclusion, the evaluation system for Regional Support Account Project has developed through various changes depending on the direction of the Balanced National Development Policy of the government for the past 15 years. However, as the evaluation flow has been developed to emphasize the use of results, to increase acceptance of evaluation through participation and communication, and to focus on performance-based evaluation, the evaluation system for Regional Support Account Project needs to be changed accordingly. Therefore, it is necessary to prepare an evaluation system that can derive more professional and fair evaluation results by actively reflecting the improvement measures derived through this study.

국가균형발전 정책변동에 관한 연구-Kingdon의 다중흐름모형을 중심으로-

강현정 강원대학교 대학원 2022 국내박사

A Study on the Policy Changes of Balanced National Development - Focusing on Kingdon’s Multiple Streams Model– Kang Hyeon - jeong Department of Public Administration Graduate School, Kangwon National University Abstract This study aims to find a way to promote a practical, balanced national development policy in the future by analyzing the factors that influence changes in the national balanced development policy. To narrow the gap between the metropolitan and non-metropolitan areas, Korea has been propelling balanced development at the national level since the inauguration of the Roh Moo-hyun administration. However, the gap has not been reduced between the metropolitan area and the provinces, and it remains a difficult task to achieve balanced development. This situation results from inconsistent balanced development policies between governments; accordingly, it is criticized for not showing visible results in continuous balanced development. This leads to an issue of the effectiveness of the balanced national development policy, which aggravates doubts about the balanced development policy itself. Therefore, this study intends to analyze the factors affecting the balanced development policy change by examining the change process of the national balanced development policy for each government. In addition, it also intends to seek policy alternatives to promote effective, balanced development in the future by analyzing the features and characteristics of each government. This study performed qualitative and quantitative research as the analysis method. As a qualitative study, a part of Sabatier's Advocacy Coalition Framework(ACF) was combined with Kingdon's Multiple Streams Framework(MSF) to derive characteristics of changes in the balanced national development policy. As a quantitative analysis, content analysis was conducted through text mining to grasp each government's features objectively. The research period was divided into four periods: the Roh Moo-hyun administration, the Lee Myung-bak administration, the Park Geun-hye administration, and the Moon Jae-in administration. Then, policy changes in balanced national development were analyzed in three aspects: policy issues, policy alternatives, and political flows. In addition, when the policy window was opened by the three flows, it analyzed the impact of balanced national development policies for each government by understanding the conflict situation between coalitions to implement the policy and the policy stance of the president, the policy leader. As a result of the analysis, it was found that politics most influenced Korea's balanced national development policy. At the time, It was found that social problems, alternatives to solve them, and the political situation of the presidential election had an influence. Still, above all, the balanced national development policy was greatly affected by the president's government philosophy (policy stance). The inauguration of the new government reflected social conditions and policy demands at the time and appeared differently the president's political ideology, so the balanced national development policy proceeded in severance caused by failing to secure continuity. Although such a situation has a solid frame for promoting balanced development over the past 20 years, effectiveness issues have always been raised. The balanced development policy should promote the project consistently from a long-term perspective, but its effectiveness presented low due to being affected by the president's willingness to pursue it. In order to enable an effective, balanced national development policy in the future, a consistent and sustainable balanced national development policy should be promoted that excludes political influence, such as the inauguration of a new government. To materialize this, first, it is necessary to clarify the mission of balanced national development through a constitutional amendment. Second, it should elevate the Committee position for Balanced National Development as an independent organization. Third, it is required to break away from the subordination of local governments to central politics. Fourth, it should be preceded by the transfer of authority through decentralization. This study attempted to fundamental approach and analysis for the effectiveness of the balanced national development policy by analyzing the factors surrounding the balanced national development policy through the MSF and the ACF, which are representative models of policy change theory. It is also meaningful in that it identified the impact of policy changes by verifying the characteristics of each period(by governments). In addition, it can be noted that the academic contribution is high because it was analyzed through both qualitative discussion and quantitative verification, such as quantitative analysis through text mining and theoretical analysis of the balanced national development policy. □ keywords Balanced National Development Policy, Policy changes, Multiple Streams framework(MSF), Advocacy Coalition Framework(ACF), Text Mining, Network Analysis 국가균형발전의 정책변동에 관한 연구 - Kingdon의 다중흐름모형을 중심으로 - 강 현 정 강원대학교 대학원 행정학과 본 논문은 국가균형발전정책 변동에 영향을 미치는 요인을 분석함으로써 향후 실효성있는 국가균형발전정책 추진을 위한 방안을 모색하는데 목적이 있다. 한국은 수도권과 비수도권 간 격차를 줄이기 위해 노무현정부 출범 이후부터 현재까지 국가적 차원에서 균형발전을 추진하고 있다. 그러나 여전히 수도권과 지방 간 격차는 줄어들지 않았으며, 균형발전은 도달하기 어려운 과제로 남아있다. 이러한 상황은 정권마다 일관되지 못한 균형발전정책 추진의 결과이며 이에 따라 지속적인 균형발전추진에도 가시적 성과가 나타나지 않고 있다는 비판을 받고 있다. 이는 곧 국가균형발전정책의 실효성 문제로 이어져 균형발전정책 자체에 대한 의구심을 가중시키는 결과를 초래하였다. 이에 본 연구에서는 정권별 국가균형발전정책 변동과정을 살펴봄으로써 균형발전정책변동에 영향을 미치는 요인을 분석하고 각 정권별 성격과 특징을 분석하여 향후 실효성있는 균형발전 추진을 위한 정책적 대안을 모색하고자 한다. 이를 분석하기 위한 방법으로 질적연구와 양적연구를 수행하였으며, 질적연구로 Kingdon의 다중흐름모형에 Sabatier의 옹호연합모형의 일부를 결합하여 국가균형발전정책 변동에 대한 특징을 도출하였다. 양적 분석으로 텍스트마이닝을 통한 내용분석을 실시하여 각 정권별 특징을 보다 객관적으로 파악하고자 하였다. 분석을 위해 시기를 네 개의 시기로 구분 - 노무현정부 시기, 이명박정부 시기, 박근혜정부 시기, 문재인정부 시기로 구분- 하였으며, 정책문제, 정책대안, 정치흐름이라는 세 가지 측면에서 국가균형발전 정책변동을 분석하였다. 또한 세 가지 흐름을 통해 정책의 창이 열릴 때, 정책을 관철시키기 위한 연합 간 갈등 상황 그리고 정책선도자인 대통령의 정책 기조가 국가균형발전정책에 미치는 영향 등을 파악하여 정부별 균형발전정책에 미치는 영향을 분석하였다. 분석결과, 한국의 국가균형발전정책은 정치의 영향을 가장 많이 받는 것으로 나타났다. 당시 사회적 문제와 이를 해결하기 위한 대안, 그리고 대선이라는 정치적 상황 등이 영향을 미치는 것으로 나타났으나 무엇보다 대통령의 국정철학(정책기조)에 따라 국가균형발전정책이 큰 영향을 받는 것으로 나타났다. 새 정부의 출범이 당시 사회적 여건이나 정책 수요를 반영하기도 하고 대통령이 갖고 있는 정치적 이념 등이 상이하게 나타남에 따라 국가균형발전정책이 연속성을 확보하지 못해 단절적으로 추진된 것이다. 이와 같은 상황이 지난 20년간 균형발전 추진을 위한 프레임을 형성했음에도 불구하고 실효성의 문제가 제기된 이유로 분석되었다. 균형발전정책 자체가 장기적 관점에서 일관성 있게 사업을 추진해야 함에도 불구하고 대통령의 추진 의지에 영향을 받게 됨에 따라 그 효과성이 낮게 나타난다는 것이다. 향후 실효성있는 국가균형발전정책 추진을 위해서는 새 정부 출범과 같은 정치적 영향력을 배제하고 일관적이고 지속가능한 국가균형발전정책이 추진되는 것이다. 이를 위해서는 첫째, 헌법 개정을 통한 국가균형발전의 임무를 명확히 할 필요가 있으며, 둘째, 독립적 기구로서 국가균형발전위원회의 위상을 높일 필요가 있다. 셋째, 지방정부의 중앙정치로부터의 예속화를 탈피해야 하며, 넷째, 지방분권을 통한 권한의 이양이 선행되어야 한다. 이 논문이 갖는 함의는 본 연구는 정책변동이론의 대표적 모형인 다중흐름모형과 옹호연합모형을 통해서 국가균형발전정책을 둘러싼 요인을 분석하여 국가균형발전정책의 실효성 문제에 근본적인 접근하여 분석을 시도하였으며, 이를 통해 각 시기별(정부별) 특징을 확인하여 정책변동에 미치는 영향을 파악했다는 점에서 의의가 있다. 또한, 국가균형발전정책에 대한 이론적 분석뿐만 아니라 텍스트마이닝을 통한 양적 분석을 실시하여 질적 논의와 양적 검증을 통한 분석을 했다는 점에서 학술적 기여도가 있다. □ 핵심주제어 국가균형발전정책, 정책변동, 다중흐름모형, 옹호연합모형, 텍스트마이닝, 네트워크분석

지방재정조정제도의 경로의존성에 관한 연구 : 국가균형발전특별회계의 자율성과 한계

황해동 고려대학교 대학원 2019 국내박사

본 연구는 지방재정의 재정여건을 위해 지방재정조정제도가 도입되었음에도 불구하고 지방정부 간 재정 격차가 줄어들지 않는 지에 대한 문제의식에서부터 시작되었다. 게다가 기존 연구에서는 재정불균형을 줄이기 위해 지방의 재정력을 측정할 수 있는 변수를 삽입 및 삭제하거나 재원을 이전하는 교부율의 변경 등 제도의 수정을 거듭하였으나 현재까지도 긍정적 결과를 나타내지 못하고 있다. 그렇다면 기존연구에서 다루지 않았던 제도의 배경에 대한 이해와 제도 내에 영향을 주고 있는 행위자에 대한 분석이 요구된다. 이와 같은 문제를 분석하기 위해 역사적 제도주의의 경로의존성으로 접근하였다. 역사적 제도주의에서는 역사와 맥락에 대한 이해를 강조하고 있다. 구체적으로, 행위를 형성 혹은 제약하는 제도가 상정되면 이 제도가 형성되어진 맥락을 설명해야 한다는 것이며, 맥락은 곧 역사적 산물이라는 것이다. 또한 제도는 독립변수이자 종속변수로서 작용하여 개인이나 집단 이 직면하게 되는 선택을 제약하고 다시 개인이나 집단은 제도에 영향을 주게 되는 이른 바 경로의존성이 발생한다는 것이다. 이러한 경로의존성의 개념으로 볼 때 지방재정조정제도를 분석함에 적합다고 생각된다. 우리나라 지방재정조정제도는 중앙과 지방의 균형발전을 위해 도입되었다. 구체적으로, 1950년에 지방교부세, 1963년에 국고보조금 제도가 제정되어 약 3,40년 간 유지되어 왔으며, 1991년에는 지방자치시대를 대비하고 기존 지방재정조정제도 중 국고보조금이 지방의 부담을 높이고 있다는 부정적 효과를 개선하고자 지방양여금이 제정되었다. 그러나 지방양여금 역시 국고보조금과 같이 지방의 부담을 늘리고 있다는 비판에 따라 2005년에 (구)국가균형발전특별회계가 제정되었다. 더욱이 국가균형발전특별회계는 기존 지방재정조정제도와 달리 지방자치단체의 재정자율성을 확보한다는 점에서 주목을 받았다. 이러한 관심에도 불구하고 국가균형발전특별회계는 기존 제도와 차별성을 나타내지 못한 경로의존성을 보이고 있다. 비록 국가균형발전특별회계가 기존 지방재정조정제도와 달리 지방자치단체에 자율성을 부여하여 지역의 특수성을 살리고자 하였으나, 역사적 제도주의에서 핵심적으로 주장하고 있는 과거의 산물이라는 점에서 경로의존성이 발생하고 있음을 확인할 수 있다. 이러한 결과가 나타난 요인에 대해 첫째, 국가균형발전특별회계 도입 전 제도의 환경 요인으로 설명 가능하다. 제도의 환경 요인 중 정책적 환경을 살펴보면 국가균형발전특별회계 도입 전에도 균형발전정책을 집행하고 있었으나, 우리나라의 정부수립 이후부터 인구분산정책과 중앙정부 주도의 성장거점정책 그리고 균형발전을 위한 발전주체의 모호성에 기인한다. 그리고 법률적 환경 요인에서는 균형발전을 위한 계획은 수립하였으나 균형의 개념이 정립되지 않았고, 지방자치가 도입되었음에도 불구하고 지방자치단체 중심이 아닌 중앙정부 중심의 정책집행이 이루어져 목적의 상충성을 나타냈다고 볼 수 있다. 둘째, 국가균형발전특별회계 도입 후 제도의 환경요인 역시 정책적 환경과 법률적 환경으로 구분된다. 그러나 도입 전 과 경이 크게 바뀌지 않았다. 구체적으로 보면, 정책적 환경의 경우 인구분산정책, 중앙정부주도의 평준화 정책, 발전주체의 모호성으로 설명할 수 있다. 그리고 법률적 환경에서는 균형에 대한 개념은 정립 되었으나 실제로는 중앙정부 주도의 정책 집행이 이루어졌다. 셋째, 권한의 갈등 요인이다. 수도권에 과밀된 도시의 기능을 분산하고자 균형발전정책이 시행되었으나, 정책의 다양한 의사결정과정에서 상대적으로 권력양이 많은 부처의 의지대로 결정되었다. 구체적으로 보면, 수직적 갈등에서 권한의 제도화에서는 균형발전을 위해 대통령이 지방양여금의 운용권한을 행정안전부가 담당할 것을 제안하였으나 기획재정부의 반대로 무산되었다. 그리고 수평적 갈등에서 권한의 제도화에서는 국가재정의 총괄을 담당한 기획재정부와 지방재정의 배분을 담당한 행정안전부 간 갈등 상황이다. 행정안전부는 지속적으로 지방재정의 형평성을 위해 새로운 재원을 담당할 것과 국가균형발전특별회계를 행정안전부에서 운영할 것을 요청하였으나 기획재정부의 소관으로 운용될 것으로 결정되었다. 결국 현재의 지방재정조정제도가 과거의 산물로서 기존 지방재정조정제도의 영향을 받으며 경로의존성을 나타내고 있다고 볼 수 있다.주목할 것은 지방양여금과 국가균형발전특별회계가 도입 초기에는 지방교부세의 목적과 같이 지방재정의 균등화를 달성하기 위해 제정되었다는 것이다. 도입의 목표와 달리 중앙정부 간 갈등과 시간이 지남에 따라 점점 국고보조금의 특징으로 위치가 이동한 점이다. 결국 국가균형발전특별회계가 기존과 다르게 제도의 이름과 목적으로 도입되었으나 지뱡양여금에서나타난 문제와 같이 경로의존성을 나타내고 있다.

중국지역발전과 산업구조 간의 관계 : 국가균형발전을 중심으로

왕펑 서울市立大學校 2017 국내박사

The gap between regions’ economic growth is inevitable in any country or any region, along with that of social and political dimension. Thus, it is considered reasonable for regional and national governments to establish regional development policies and balanced development strategies for underdeveloped or stagnated areas. However, there is no definite regional balanced development policy or strategies regarding how to push ahead balanced development in underdeveloped and stagnated areas. This is because of insufficient in-depth consideration of the causes of regional growth gap or regional economic growth. In such conditions, it has been around forty years since China had initiated reform and open policies. This study began to assess whether the current Chinese regional economic growth, which had established or promoted regional balanced development policies and strategies so far, is converging. Thus, this study examined convergence and convergence rate of regional economic growth in China, and analyzed convergence mechanism and influence factors of regional economic growth. This study has also empirically analyzed the long conflict between diversification and specialization of industrial structure in regional economic growth, examine to which direction the Chinese regional economic growth should be applied in the current phase. The major research results follow: First, the economic growth of thirty-one provinces and seven sectors of China has been proven to converge. But six sectors, excluding Huadong from seven, have been proved not to converge within each sectors. Second, China has implemented regional economic growth convergence mechanism suggested by the neo-classical economic growth theory, meaning that provinces that had low economic development level in early stages maintained high economic growth rate compared to provinces of high economic level, eventually enabling all provinces to reach similar economic growth levels and converge. Third, when regional economic growth factors were separated to national industrial growth factor, regional industrial structure factor, and regional characteristics for deeper analysis, national industrial growth factor and regional industrial structure factor has been verified to affect economic growth of thirty-one provinces of China. Meanwhile, regional characteristics do not influence economic growth. Fourth, the analysis of industrial structure feature on regional economic growth and the direction of which China should implement between industrial diversity and specialization, which was digitized to industrial structure’s diversity and specialization index from 2003 to 2015, was proved to have made positive effects on economic growth of all thirty-one provinces of China. The implications deduced from this research are: First, China has executed pole development strategy and regional priority development strategy ever since its reform and opening. It has also promoted regional balanced development after the introduction of market economy in the 2000s. This study has proved the convergence of economic growth between thirty-one provinces and seven sectors of China as well as within the Huadong sector. Thus, it is possible to conclude that the promotion of regional balanced development in national scale is effective. This also supports that economic development strategies or balanced development policies in national scale instituted in socialist countries such as China has clear effects. Second, the industrial structure factor, an endogenous factor of a region, has been demonstrated to greatly contribute to economic growth compared to the role of national policy in the context of convergence of China’s regional economic growth. Thus, in China’s current phase, it is advisable for regional governments to foster industrial structures that would promote regional economic growth or industries that could create numerous jobs. Third, regarding the issue of industrial structure’s diversity or specialization, the conclusion is that for China’s current regional economic growth, both diversification and specialization are crucial, and thus developing both could be suggested as an implication in terms of regional government’s promotion of industry and industry management policies. 지역 간의 경제성장격차는 사회적, 정치적 차원에서의 격차와 함께 어느 나라, 어느 지역에서나 불가피하게 초래되는 현상이다. 따라서 경제성장 낙후지역 또는 정체지역에 대하여 국가에서부터 지방정부까지 지역발전정책과 균형발전전략을 수립하는 것은 당위적인 것으로 받아들여지고 있다. 그러나 아직까지 경제성장이 낙후된 지역과 정체지역에 어떤 균형발전을 추진해야 하는가에 관해서는 뚜렷한 지역균형발전 정책이나 전략을 수립하지 못 하고 있는 실정이다. 이는 지역성장 격차가 왜 발생하는가? 또는 지역경제성장 원인이 무엇인가에 대한 심층적인 고찰이 아직 미흡하기 때문이다. 이와 같은 배경 하에, 중국이 개혁개방 시행한지 약 40년 경과하였다. 이 연구는 그 동안 지역의 균형발전을 도모하기 위하여 지역균형발전정책과 전략을 수립 또는 촉진 등의 노력을 해온 오늘 날 중국의 지역경제성장이 과연 수렴하고 있는가에서 출발하게 되었다. 따라서 이 연구에서는 중국 지역경제성장의 수렴여부와 수렴속도를 검증하였으며, 수렴의 메커니즘과 지역경제성장의 영향요인을 분석하였다. 그리고 오랫동안 학계에서 쟁점이 되고 있는 지역경제성장에 있어 산업구조의 다양성을 지켜나가는 것이 좋은가? 또는 산업구조를 특화시켜나가는 것이 좋은가에 대해 실증적으로 분석하여 중국의 지역경제성장이 현 단계에서 어느 방향으로 적용해야 할 것인지에 대해 규명하였다. 이 연구를 통해 도출한 주요 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 중국 31개 성과 7개 권역 간 경제성장이 수렴하는 것을 입증하였다. 단, 7개 권역에서 화동권역을 제외한 6개 권역 내 성 간의 경제성장이 수렴하지 않는 것으로 밝혀졌다. 둘째, 중국지역경제성장 수렴의 메커니즘은 신고전학경제성장이론에 제시하는 지역경제성장 수렴 메커니즘을 적용하였다. 즉, 초기 경제성장 수준이 낮은 성들이 경제성장률이 높은 성보다 높은 경제성장률을 유지하면서 장기적으로 모든 성의 경제성장이 비슷한 수준에 도달하여 수렴하게 되는 메커니즘으로 검증되었다. 셋째, 기존연구와 차별점을 두고 지역경제성장의 요인이 국가의 산업성장요인, 지역의 산업구조요인 그리고 지역의 특성요인으로 분리하여 살펴보았을 때, 중국지역경제성장 수렴의 메커니즘에 있어 국가의 산업성장요인과 지역의 산업구조요인이 중국 31개 성의 경제성장에 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 지역별 특성에 따른 경제성장의 차이를 적용하지 않을 것으로 입증되었다. 넷째, 지역경제성장에 있어 산업구조의 특성이 어떤 영향을 미치는지와 현 단계에서 중국의 지역경제성장이 산업구조의 다양성과 특화에 어느 방향으로 적용해야 할 것인지에 대해 분석하였다. 결과적으로 2003년에서 2015년까지의 기간에서 산업구조의 다양성지수와 산업구조 특화지수가 중국 31개 성의 경제성장에 긍정적 영향을 미친 것으로 확인되었다. 다음으로 이 연구를 통해 도출하는 시사점은 다음과 같다. 첫째, 중국 개혁개방 이후 거점발전전략과 선행지역발전전략을 실시하였다. 또 시장경제를 도입한 이후 2000년대에 들어가면서 지역균형발전을 도모하였다. 본 연구에서 중국의 31개 성과 7개 권역 간 그리고 화동권역 내 성들 간의 경제성장이 수렴하고 있다는 것을 입증하였다. 따라서 국가차원에서 추진해온 지역균형발전정책이 실효성이 존재한다는 판단을 내릴 수 있다. 이를 통해 중국과 같은 사회주의 국가에서 시행되는 국가차원에서의 경제발전전략이나 균형발전정책이 뚜렷한 효과를 가지고 있다는 것을 뒷받침할 수 있다. 둘째, 중국 지역경제성장의 수렴에 있어 국가정책의 역할보다, 지역의 내생적 요소인 산업구조요인이 경제성장에 크게 기여한 것으로 입증되었다. 이에 따라 중국의 현 단계의 경우 지역 차원에서 지역경제성장을 촉진시킬 수 있는 산업구조 또는 고용을 많이 창출시킬 수 있는 산업을 육성하는 것을 지방정부의 중요한 과제로 제시할 수 있다. 셋째, 산업구조의 다양성을 지켜나가는 것이 좋은가 또는 산업구조를 특화를 시키는 것이 좋은가에 대하여서는 현재 중국의 지역경제성장에 있어 산업구조 다양성과 특화가 지역경제성장에 모두 중요한 요인이며, 이를 동시에 중시하여 발전시키는 것을 지방정부의 산업육성과 산업관리정책에 시사점으로 제시할 수 있다.

국가-지역 중산층 공간생산 : 진주시 소재 경남 혁신도시를 중심으로

이인혜 경상국립대학교 대학원 2024 국내석사

본 글은 공간생산 과정을 물리적 도시화의 과정과 거주민들의 생활양식, 이데올로기 즉, 거주민들의 공간실천의 과정인 사회적 도시화 과정으로 나누어 분석하고자 하였으며, 이 두 과정이 서로 충돌하고 경합하며 그 도시만의 고유한 도시성을 만들어냄을 밝히고자 하였다. 전국의 위치한 10개의 혁신도시 중에서 진주시에 소재한 경남 혁신도시를 사례로 설정하여 경남 혁신도시가 형성과정을 르페브르의 공간생산 이론인 공간의 삼중변증법의 세 계기인 공간적 실천, 공간재현, 재현공간의 과정으로 분석하고자 하였다. 이를 위해서 기존 지역민과 지역 내 혁신도시 거주민, 수도권에서 혁신도시로 이주한 이주민, 혁신도시 내 이전 공공기관 임직원, 도시계획 전문가 등을 인터뷰함으로써 다양한 행위자들이 혁신도시라는 공간을 어떻게 재현하고 고착화하는가를 파악하고자 하였으며, 그 결과는 다음과 같이 나타난다. 먼저, 혁신도시는 ‘국가균형발전’이라는 정치적 정당성을 부여받는 국가공간으로 자리한다. 과거 한국은 전쟁 이후 불안정한 사회 분위기 속에서 경제성장이라는 최우선의 목표를 달성하기 위하여 한정적인 자원으로도 성장 가능성이 높은 산업과 공간을 선택적이고 집약적으로 성장·개발하는 불균등 축적전략을 취하였다. 이러한 국가주도의 불균등 축적전략은 짧은 기간 내 ‘한강의 기적’, ‘동아시아의 기적’이라 불릴 만큼의 고도성장이라는 결과를 가져왔으나, 이는 기본적으로 불균등 축적전략이었고, 사회구성원들로부터 지속적인 동원과 정당성을 확보하지 못하였다. 이와 더불어 IMF라는 또 다른 경제위기가 등장하면서 불균등 발전이 최선의 축적전략이 아님을 깨닫게 되었다고 본다. 이에 국가는 새로운 축적전략을 등장시킴으로써 다시 한번 사회구성원들의 동원과 정당성을 마련하고자 하였고, 이때 새로운 축적전략으로 국가균형발전이 논의되었다. 과거에도 여러 차례 국가균형발전에 대한 논의가 이루어져 왔으나, 제도화되지 못하였다. 실질적으로 국가균형발전에 대한 제도화가 이루어진 것은 참여정부가 들어선 이후로, 참여정부는 국토의 균형발전을 주요 국책으로 여기며, 국가균형발전에 관한 특별법을 마련하는 등 혁신도시 건설을 위한 제도적 기반을 마련함으로써 혁신도시 건설을 구체화하였다. 즉, 혁신도시라는 공간은 사회구성원들로부터 국가가 정치적 정당성을 확보하기 위한 행위전략에 기반한 국가공간으로 자리한다. 이때, 국가는 혁신도시에 공공기관을 이전하는 방식을 취하였는데, 이는 서울에 집중되어있던 부와 인적자원을 ‘공공성’이라는 정당성 하에 재배치 혹은 분배하고자 한 것이라고 본다. 따라서, 공공기관 이전은 안정적 일자리와 높은 보수를 기반으로 하는 공공기관 직원들, 즉 중산층 계급을 지역으로 이동하도록 만들었고, 이들은 지역 내 대장주를 점하는 아파트 단지에 거주하면서 다양한 도시 인프라를 영위하는 도시 공간에서의 일상을 경험하는 물리적 중산층 도시화의 과정을 경험하게 된 것이다. 여기서 물리적 중산층 도시화의 과정은 ‘강남’에 대한 재현으로 나타나는데, ‘강남’은 한국의 현대적 도시화와 중산층 생활양식을 가장 잘 드러내는 도시 공간으로 자리한다. 특히 ‘강남’은 부동산 상한제 폐지, 명문학군 형성, 지하철 순환선 개통 등과 같이 국가가 주도하여 중산층 공간으로 만들고자 한 공간 전략이 작동하는 공간으로 중산층 계급으로의 상승을 원하는 도시민들에게 욕망의 공간이자 상징적 공간으로 여겨진다. 이러한 ‘강남’의 물리적 환경과 생활양식을 따라하고자 하는 도시민들의 욕망은 전국의 지역도시에 재현되어 나타났다고 볼 수 있으며, 혁신도시 또한 그 맥락과 동일시되며 국가의 중산층 육성 프로젝트로서 지역에 자리한다고 보았다. 깨끗한 도로, 잘 조성된 녹지공원, 신축 대단지 아파트 등과 같은 물리적 환경을 조성함으로써 기존의 도시 공간과 구별되는 지역 내 새로운 신도시 공간으로 자리하게 되는 것이다. 그러나, 이러한 국가 주도의 물리적 도시화의 과정만으로는 공간에 나타나는 거주민들의 생활양식이나 이데올로기를 설명하지 못할 뿐만 아니라 지역공간으로서의 공간성을 드러내지 못한다. 그러므로, 경남 혁신도시 거주민들이 혁신도시를 ‘진주의 강남’으로 재현하기 위하여 어떤 공간적 실천, 즉 행위전략을 취하였는지를 파악함으로써 경남 혁신도시만의 지역 공간으로서의 공간성을 드러내고자 하였다. 이때, 거주민들로부터 ‘강남’이라는 중산층 도시 공간의 생활양식을 재현하고자 하는 공간적 실천이 나타나는데, 이를 사회적 도시화의 과정으로 보았다. 기존의 진주시 내 다른 공간들과 달리 ‘신축’으로만 구성된 공간, 15분 내 모든 편의시설이 갖춰진 공간으로 혁신도시 즉, 자기공간 안에서 모든 것을 실현할 수 있는 욕망의 공간으로 자리하게 된다. 이는 계속해서 기존의 공간과 혁신도시를 구별짓게 만들며, 실질적으로 혁신도시라는 공간 안에서도 더 많은 상권이 형성된 공간, 아파트 단지와 초등학교 간 거리 등으로 끊임없이 공간을 구별 짓게 만든다는 것이다. 이러한 거주민들의 공간적 실천의 과정, 즉, ‘진주의 강남 만들기’는 진주 내 가장 높게 형성된 아파트 가격, 유명 프렌차이즈 학원가가 형성되도록 만들어 지역내 공간에 ‘강남’을 재현시킴으로써 혁신도시를 중산층 공간으로 자리하도록 만든다. 그러나, 이와 같은 ‘강남식’ 도시성의 재현은 모도시와의 불균형적 도시구조를 만들어내며 지역 내 불균등이라는 모순을 가져오기도 하였다. 이처럼 혁신도시라는 공간은 국가균형발전이라는 공공성에 기반하여 건설되었으나, ‘강남’과 같은 중산층 도시 공간으로 만들고자 하는 거주민들의 공간적 실천에 의해 지역 내 불균형의 공간으로 재생산된다. 이 글은 기존의 공간 연구들이 공간을 물리적 측면에서 분석하거나 정책적으로만 평가하는 제한적 논의에 벗어나 사회적 공간으로서 바라보고자 하였다. 또한, 국가균형발전이라는 정치적 정당성에 기반한 국가공간이자 지역내 새로이 건설된 지역공간으로 중첩되어 나타나는 다중적 공간임을 밝히고자 하였다는 점, 혁신도시라는 공간생산의 과정을 국가주도의 물리적 도시화 과정과 거주민들의 사회적 도시화 과정에 따라 세부적으로 분석함으로써 경남 혁신도시가 가진 지역의 공간성을 드러내고자 하였다는 점에서 의의를 갖는다.

강호축(江湖軸)과 극동철도 연결의 과제와 전망

임은성 충북대학교 2022 국내석사

Human civilization developed following rivers and seas and human civilization and culture developed following roads and railroads starting with the Industrial Revolution. The Republic of Korea has also led the national economy for the past half century, centering on the Gyeongbu Expressway. Now, in the era of the Fourth Industrial Revolution, the transnational task for Korea's continuous economic growth is to discover new economic growth engines and the shared growth of local governments through balanced national development. In this regard, the foundation for northern economic cooperation and strengthen links between Eurasian countries and various fields such as transportation, culture, logistics, and energy. The development of the Gang Ho axis is a ground breaking agenda. However, since the completion of the Gyeongbu Expressway in 1970, floating populations have been concentrated on the Gyeongbu axis, and the resulting distortion of fiscal allocation has emerged as a problem of imbalance in our society. And a new agenda of balanced national development is strongly required. In other words, not only the Gyeongbu axis but also the Gang Ho axis must achieve balanced development to find future growth engines for the national economy and establish a foundation for peace exchanges between South and North Korea which become a key country in the Far East ecological civilization network. In 2015, when Chungcheongbukdo first proposed the Gang Ho axis construction project, it did not attract much attention from the central government and the public. However, after the efforts of Chungcheongbukdo, in January 2019, it was included in the “4th’s Five-Year Plan for Balanced National Development” and the “5th’s Comprehensive National Territorial Plan”. And it became an agenda representing balanced national development, exempting the government from preliminary feasibility studies. Of the 30.4 trillion won of the project, 12.9 trillion won was allocated to Chungbuk Line connection project and 6.6 trillion won was selected for the Pyeongtaek∼Osong double-track project, the Sejong∼Cheongju expressway, and the Jecheon-Yeongwol expressway project, what resulted in breakthrough achievements in the railway and expressway of Chungcheongbukdo SOC business plan. The infrastructure of each city and province connecting the Gang Ho axis has various core foundations. It will be possible to create a new and renewable energy industry belt in North and Hamgyeongnambukdo Province by connecting it to the Hwan-dong Hae Sea axis with abundant resources and infrastructure in the Gang Ho axis, and strategically create an advanced base for agricultural food production in Freedom Port near Vladivostok. Countries around the Korean Peninsula are promoting policies to seize their own economic interests and hegemony in Eurasia, based on the historical and cultural basis of the past: China's One Belt One Road Initiative, and Russia's New Eastern Policy . The development of the Gang Ho axis, the central axis of development in the East-West region, will lay the foundation for northern economic cooperation and strengthen links to various fields such as transportation, logistics, and energy. In addition, it is crucial for the balanced national development to establish the foundation for reunification between the two Koreas and create a belt for the Russian Far East ecological culture network. 2015년 충북이 처음으로 강호축 시대를 제안했을때 중앙정부와 국민들의 큰 관심을 기울이지 못했다. 그러나 충북도가 각고의 노력을 기울인 끝에 이 제안은 2019년 1월 「제4차 국가 균형 발전 5개년 계획」에 반영이 되었고, 같은 해 12월 「제5차 국토종합계획」에 포함되면서 명실공히 국가 균형 발전을 대표하는 의제가 되었다. 특히 2019년도 오송을 방문한 문재인 대통령은 “강호축 구축은 국가 균형 발전의 일환이며 경부축과 강호축이 동반 성장해야 한다”고 힘을 실어주었다. 또, 정부의 예비 타당성 조사 면제 사업 30.4조원 (27개 사업) 중 충북 관련 사업에 12.9조원이 배당되면서 충북의 도로 및 철도 등 SOC 사업 계획에 획기적인 성과가 있었다. 대한민국은 지난 반세기 동안 경부축을 중심으로 국가 경제를 견인해 왔다. 하지만 1970년 경부고속도로 준공 이후 유동 인구의 경부축 집중에 따른 재정 배분의 왜곡 현상이 한국 사회의 불균형 문제로 대두 되었으며, 이에 대한 반작용으로 국가균형발전이라는 새로운 의제가 강하게 요구되었다. 즉, 오랫동안 도시와 농촌, 수도권과 비수도권 중심의 개념에서 이제는 강호축과 경부축 균형발전의 개념으로 확대되어, 새로운 발전 모델을 개발할 필요성이 대두된 것으로 경부축 뿐만 아니라 강호축도 함께 균형발전을 이루어야 한다는 것이다. 강호권에 있는 혁신 인프라 분야와 지역별 전략산업, 그리고 인문 자연· 자원을 중심으로 성장 잠재력이 기초가 되는 강호축과 유라시아 극동권 철도네트워크 구축은 초광역 국가발전 전략이며 신북방정책의 성공을 위한 전략적 선택이다. 2000년 남북정상회담에서 남북한을 지나 시베리아〜중국〜만주 등을 통과하는 유라시아횡단철도 건설 문제가 논의되었고, 현재 동해선 건설이 진행되고 있으며, 남북관계 개선과 함께 한반도와 북한, 유라시아철도를 잇는 사업도 진척될 것으로 전망하고 있다. 강호축을 연결하고 있는 각 시도의 인프라는 다양한 핵심적 기반을 가지고 있다. 강원도의 풍력 자원을 활용한 신재생에너지와 동해안을 연결하는 천연가스관 및 전력망 구축계획, 충북의 태양광 셀, 모듈 산업과 한반도 식품산업 벨트를 조성하여 러시아 극동지역을 연결함으로 농축산물, 식품가공 산업육성 및 남북 경제협력을 촉진할 수 있을 것이다. 또한, 인문과 자연을 연계한 백두대간 쉼터 조성과 속리산 휴양 벨리사업(충북), 누각과 정자 관광 클러스터구축(세종), 영산강 특화 개발사업(광주), 섬진강 르네상스 사업(전남), ICT 기술 융합형 올림픽 전지훈련 인프라 구축(강원), 강호권 근대 문화유산 보존 및 활용을 통한 원도심 활성화 문화관광 사업(대전), 백제역사 유산 세계도시 육성사업(대전), 백두대간 공동 브랜드화(전북) 등을 통해 강호축을 국가 균형의 포용과 혁신, 평화의 아이콘으로 조성할 수 있을 것이다. 또한, 블라디보스토크 인근 자유항에 극동아시아 식품 수출입센터를 구축하여 북·러 농·축·수산물 교역확대 합의함에 따라 강호축과 연결하는 러시아 극동 연해주 지역을 한국, 일본, 아시아태평양을 향한 농산물 식품생산의 전진기지로 만든다는 전략을 세울 수 있다. 중국, 러시아 등 한반도 주변국들은 과거의 역사적, 문화적 기반을 내세워 자국의 경제적 이해와 유라시아 패권 장악을 위한 정책들을 추진하고 있다. 실크로드 경제벨트와 21세기 해상실크로드 구축을 추진하는 중국의 일대일로와 독특한 문명적 정체성인 ‘유라시아주의’를 내세우면서 스스로를 서구와 일정 정도 구분 짓고 동시에 아시아의 속성을 강조하는 러시아의 신동방정책이 대표적이다. 정부는 한국의 신북방정책을 국가 전략으로 표명하였는데 이는 러시아의 신동방정책, 중국의 일대일로 구상, 몽골의 초원의 길 이니셔티브 등 주변국의 대외경제협력 정책과 상호 연결고리가 많다. 러시아인들이 극동에 진출하면서 극동 토착종족은 자신들의 의지와 상관없이 러시아에 편입되어 문화적, 종족적 정체성을 상당부분 상실하였다. 이들의 독창적인 전통문화가 사라진다는 것은 인류문화사에서 큰 손실이 아닐 수 없다. 따라서 소멸되어 가는 극동 토착종족의 문화 복원 및 보존은 향후 인류사의 커다란 손실을 막는 일이다. 생태사회에서는 다수에 의한 소수의 폭력, 제국주의의 소수민족에 대한 억압을 거부하고 전통의 부활을 촉구하며 종족, 인종, 성, 문화, 종교를 포함한 인간 사회의 다양성을 존중하고 인류가 상향 발전하기 위한 조건은 다양성과 복수성이며 생태성장이 사회를 진화시키는 밈(Meme, 문화적 유전자)이 될 것이라는 점에 주목한다. 이러한 측면에서 한국이 주도하는 극동생태문화네트워크는 극동의 전통문화를 보호하면서 동시에 4차 산업혁명기에 적합하게 극동의 문화를 변형시킴으로써 극동 고유의 문화를 만들어낼 것이다. 2019년 이후 러시아는 연해주를 집중 개발 지역으로 지정하였고 극동개발부에 북극개발 기능을 이관하고, 극동개발부 명칭을 극동북극개발부로 변경하였다. 이로써 극동개발부는 러시아 북극지대 개발과 관련된 국가 정책 수립은 물론이고, 관련 법적 및 제도적 기반을 마련하는 업무도 추가로 수행하게 되었다. 현재 북극이 세계 여러 국가들의 관심을 받는 이유는 무궁무진한 천연자원과 북극항로(NSR)를 따라 아시아-유럽 간 교통 물류 이동이 가능한데 특히 지구온난화가 진행되면서 북극항로는 연중 내내 운항 가능한 항로로 기능할 수 있기 때문이다. 북극항로와 한-중-일 교통회랑의 발달로 러시아의 극동은 알래스카 그리고 캐나다 북서부지역과 함께 북극 해상로들이 만나는 거대한 ‘교차로’가 될 가능성이 크다. 이처럼 향후 극동은 동북아 더 나아가 유라시아의 중심지대, 핵심지대로 부상하겠지만 이와 함께 기후문제, 환경오염문제, 전통문화의 파괴 문제 등 다양한 생태문제들이 나타날 것이다. 따라서 한국은 극동생태문화네트워크 구축을 주변 국가들에게 제안하고 주도적으로 참여해야 할 것이다. 4차 산업혁명 시대에 한국의 지속적인 경제성장을 위한 초국적 국가 과제는 국가 균형 발전을 통한 지방자치단체의 동반 성장과 새로운 경제성장 동력을 발굴하는 것이다. 동서 권역 균형 발전의 중심축인 강호축 개발은 북방경제 협력의 기틀을 마련하여 유라시아 지역 국가와 교통·물류 및 에너지 등 다양한 분야에 대한 연계성을 강화하기 위한 것이다. 궁극적으로는 한국 국가경제의 미래성장 동력을 창출하고 남·북한 통일의 기반을 구축하여 극동생태문명네트워크의 핵심국가로 발돋움하기 위한 것이다.

한국의 국가주도 농지전용 연구 : 1980년대 이후 농정의 변화와 국가의 개발행위를 중심으로

이태영 제주대학교 대학원 2022 국내석사

이 논문은 한국에서 1980년대 중반 이후 농지전용이 급증하게 된 원인과 2000년대 이후에도 농지전용의 규모가 줄어들지 않고 지역적으로 확대되는 이유를 설명한다. 농지전용 현상의 원인에 대해 분석하는 연구는 드물다. 기존의 연구들은 산업입지 측면에서 농지의 활용을 분석하거나 무분별한 농지전용의 부작용인 난개발 문제를 해결하기 위해 제도적 대안을 제시하는 차원에서 논의를 진행하였다. 그리고 농지전용의 원인에 대해서는 도시화에 따른 불가피한 현상으로 이해하거나, 제도와 정책의 미비에 따른 문제로 인식하였다. 본 연구는 이와 같은 접근들이 한국 농지전용의 특징을 설명하지 못하며, 농지전용의 원인을 규명하는 인과적 분석이 될 수 없다는 문제의식에 입각하여 논의를 전개한다. 이 글은 한국 농지전용의 특성을 설명하고, 그 원인을 규명하기 위해서는 국가라는 행위자의 역할과 그 역할의 변화를 고찰해야 한다고 주장한다. 한국의 농지전용은 도시화에 따른 자연스러운 현상이라거나 국가의 제도와 정책이 미비해 만들어진 시장 주도적인 현상이 아니라 재정이 취약한 국가가 산업화와 도시화 과정에서 선택한 특수한 전략에 의한 국가주도적 현상이라는 것이 본 연구가 주장하는 바이다. 본 연구는 이러한 관점에서 국가주도성이 형성되고 변화된 양상을 추적하기 위해 역사사회학적인 분석을 통해 국가주도 농지전용 현상을 다룬다. 이는 시간의 개념이 들어가지 않은 기존의 연구들이 통계적 방법론에 의존해 농지전용 현상의 주요 행위자를 포착하지 못한 한계에 대처하기 위함이다. 본 연구는 1980~90년대와 2000년대 이후 두 시기를 중심으로 국가의 통치전략과 국토개발정책, 농업정책, 토지개발 정책의 변화를 종합하고, 이를 통해 한국 농지전용 현상의 원인을 설명한다. 정부 문서, 언론 보도, 국회 회의록, 대통령 발언 등 자료를 활용하였다. 1980년대는 국가주도적인 농지전용이 급증한 시기이다. 80년대 국가의 통치전략은 경제자유화 중심으로 재편되었고, 이러한 구조적 변화의 영향을 받아 농업정책도 변화한다. 경제적 비교우위론의 강조는 농업 생산을 지지하는 정책의 축소로 이어지고, 이는 농지의 농업생산 용도로의 보존을 국가의 우선적인 목표에서 배제하는 변화로 연결된다. 본 연구는 1980년대 경제자유화 전략이 개입한 한국 농정의 전환을 국가주도 농지전용 급증의 조건이 형성된 중요한 계기로 주목한다. 1980년대 들어 국가는 정당성의 위기에 대처하기 위해 적극적으로 주택 공급 문제를 해결해야 하는 상황에 놓이게 되었으며, 70년대 토지개발 과정에서 발생한 개발이익 사유화 문제의 해결 역시 중요한 과제로 대두되었다. 따라서 환지방식에서 매수방식으로 토지개발 방식이 변화하였고, 이러한 변화를 통해 국가는 전면매수에 의한 택지공급을 통해 주택 공급량을 확대하는 동시에 국가의 대리기관인 개발공사로 개발이익을 환원하여 도시건설의 재원을 확보한다. 중요한 것은 재정이 취약한 국가가 개발행위를 지속하기 위해서는 환원될 개발이익의 창출이 필요했다는 것이다. 국가에 의한 농지보전의 의지가 약화된 80년대 조건에서 개발이익을 극대화할 수 있는 방안으로서 농지전용을 통한 도시의 건설과 확장이라는 특수한 국가주도적 개발행위가 형성되었다고 볼 수 있다. 2000년대 이후 농지전용은 국가균형발전이라는 통치전략을 통해 지역적으로 확대된다. 농업 생산을 지지하는 정책의 축소와 농지보전 명분의 약화, 개발이익을 창출하는 국가주도적 토지개발이라는 80년대 형성된 경향성은 국토균형발전을 통해 견고해진다. 그리고 그 과정에서 농지전용의 규모는 유지되며, 지역적으로 확산되는 특성을 보인다. 이러한 분석을 통해 한국 농지전용의 실질적 주체가 국가라는 사실을 확인할 수 있다. 1949년 농지개혁을 통해 경자유전(耕者有田)의 원칙이 수립되었지만, 자유주의 농정과 개발이익 창출을 전제로 한 토지개발 정책의 전개는 농지를 국가가 동원하기 쉬운 미개발된 저렴한 토지로 만들었다. 국가는 농지전용을 통해 재정을 최소화하며 도시를 건설했으며, 이는 재정이 취약한 국가가 축적과 정당성의 위기를 극복하기 위해 선택한 특수한 방법이었다. This thesis answers two research questions. First, what is the cause of the rapid increase in the ‘conversion of farmland’ in Korea since the mid-1980s? Second, why is the scale of the 'conversion of farmland' maintained and spread locally even after the 2000s? Few studies analyzed the cause of the ‘conversion of farmland’. Previous studies focused on the industrial use of farmlands or suggested alternative policies to resolve urban sprawl that is resulted from the conversion of farmland. In turn, they understood the ‘conversion of farmland’ as an inevitable phenomenon entailed by urbanization or as a problem associated with wrong systems and policies. My thesis critiques these approaches in that they cannot properly explain both the cause and the characteristics regarding the conversion of farmland. Particularly, this study highlights the role of the state and its vicissitudes in regard to the conversion of farmland which helps understand those matters in question. Accordingly, I argue that the conversion of farmland is not the natural result of urbanization or a market economy that is characterized by the lack of the state policies. Rather, I show that low fiscal capacity compelled the state to consider the conversion of farmland a key strategy to accelerate industrialization and urbanization. From this point of view, this study analyzes the phenomenon of the state-led ‘conversion of farmland’ through the lens of historical sociology to track the evolution of the state-led agrarian land reforms. This is to resolve the limitations of previous studies in which they missed out the concept of time by relying on statistical methodologies to figures out the main actors of the ‘conversion of farmland’. This study focuses on the historical changes in the state’s governing strategies that consist of national land development policies and agricultural policies over the period from the 1980s to the 2000s, and explains the cause of the ‘conversion of farmland’ in Korea. Archival research on government documents, media reports, proceedings of the National Assembly, and presidential remarks was conducted. The 1980s was a period of a surge of the state-led ‘conversion of farmland’. In the 1980s, the governing strategy was reorganized around economic liberalization, and agricultural policies were reformulated accordingly. The emphasis on economic comparative advantage leads to weakening the government policies that support domestic agricultural production. Since then, the conservation of farmland for agricultural production has been removed from the state's strategic plan. This study calls attention to the transitional period of the agriculture policies in the 1980s when the governing strategies of economic liberalization were introduced and have catalyzed the state-led ‘conversion of farmland’ up to this point. In the 1980s, the state was in the face of legitimation crisis such that it had to actively resolve the housing supply problem entailed by rapid urbanization. In addition, the issues of privatizing profits that occurred in the national land development in the 1970s also emerged. In turn, the agricultural land development has changed from replotting-based approaches to land acquisition methods. By doing this, the state could expand housing supply through the large-scale land acquisitions for the provision of residential zone and s maximize development returns that are attributed to the state-owned enterprise for urban development. What is important is that the state in financial trouble needed to maximize development gains in order to proceed land development projects. This study argues that particular state-led development activities such as construction and expansion of cities through the ‘conversion of farmland’ were conducted as a way to maximize development gains in the 1980s when the will of the state for farmland conservation was weakened. Since the 2000s, the scale of the ‘conversion of farmland’ has expanded locally through a new governing strategy of so-called “balanced national development”. The tendencies of the withdrawal of policies that support domestic agricultural production and farmland conservation as well as the acceleration of the state-led land development that maximizes development gains has been continued and intensified under the banner of balanced national development. All things considered, I argue that the state is the main actor for the ‘conversion of farmland’. In South Korea, the "Land to the Peasants" principle was established through the land reform in 1949. However, the land development policies and agricultural policies based on the idea of economic liberalism have rendered farmland undeveloped and inexpensive, which help the state maximize development gains by the conversion of farmland. In other words, the state could build cities by minimizing finances thanks to the ‘conversion of farmland’. South Korean urbanization was resulted from the state-led conversion of farmland.